BT模式及其在我国城市轨道交通的适应性探析

杨永平 边颜东 李红昌

（1、2中国国际工程咨询公司交通产业发展部 高级工程师、教授级高工，北京100048；3北京交通大学经济管理学院 经济学博士、副教授，北京100044）

1 BT模式的基本内涵与外延

BT（Build-Transfer，建设—移交）[1]模式是 BOT（Build-Operate-Transfer，建设—运营—移交）融资模式的一种演变，指项目所在地政府与投资人签订特许协议（授予一定期限的特许权），将公用基础设施或基础产业项目交由投资人成立的项目公司融资建设。特许期满后，按照特许协议的约定，投资人将BT项目移交给政府（或政府授权单位），政府以股权回购的方式分期分批支付投资人的投资额及合理收益。通俗地说，BT投资也是一种“交钥匙工程”，社会投资人投资、建设，建设完成以后“交钥匙”，政府再回购，回购时考虑投资人的合理收益。

采用BT模式建设的一般为公益性或准公益性项目，所有权是政府或政府授权单位；政府将项目的融资和建设特许权转让投资人；投资人是依法注册的国有企业或私人企业；金融机构根据项目的未来收益情况及投资人经济实力等情况为项目提供融资贷款。BT模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式，是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。

BT模式的参与方包括：（1）项目业主。指项目所在地政府及所属部门指定的机构或公司，也称项目发起人，负责对项目的项目建设特许权的招标。（2）BT承包方。BT承包方通过投标方式从项目所在地政府获得项目建设的特许权。负责提供项目建设所需的资金、技术，安排融资和组织项目的建设，并承担相应的项目风险。（3）贷款银行或其他相关单位。

目前BT项目运作模式包括：（1）全BT。即项目公司负责项目的投融资、建设，包括全过程管理，项目建成后业主回购。由于城市轨道交通工程投资额巨大、社会关注度高，一般此模式较少采用。（2）BT工程总承包。业主委派监理，BT方按合同对勘察设计、采购施工、竣工验收全过程承包，并承担项目全部投资，项目建成后业主回购。（3）BT融资+施工。BT方对勘察设计、采购施工、竣工验收全过程融资，施工也由BT方完成，业主负责全工程管理，建成回购。（4）单一BT施工承包。施工融资及实施都只由BT方执行，建成回购，BT方必须同时具备融资能力与施工资质。由于此模式在建设程序上符合国内的审批、执行、验收的相关规定，目前在国内应用最多。以全BT模式为例的示意图见图1。

图1 全BT模式示意图[2]

2 目前我国城市轨道交通建设采用BT模式概况及成因

目前，我国北京、深圳、南京等地的城市轨道交通建设均采用过BT融资模式。此外，成都、昆明、石家庄、太原等多个城市已经或准备对在建或拟建的城市轨道交通项目采用BT融资模式。

我国城市轨道交通采用BT融资模式的主要原因有以下几个方面：

1）缓解地方政府财政资金紧张问题。由于城市轨道交通工程投资巨大，且作为准公共产品投入运营后维持运营补贴数额较大，给地方财政带来巨大压力。采取BT融资模式，以推迟轨道交通工程资本金出资，缓解贷款压力。

2）缓解城市轨道交通建设管理能力薄弱问题。近10年我国城市轨道交通行业处于快速发展时期，至今已有31个城市的轨道交通建设规划获批，批复总规模接近3 000 km。通过采用BT融资模式，可以借鉴BT方的建设管理力量完成项目，缓解自身力量不足的困境。

3）解决施工企业闲置资金投资渠道问题。目前中国中铁、中国铁建、中国中建等国有大型工程总承包集团公司通过上市募集了大量资金，需要为这些资金寻找较好的投资渠道。城市轨道交通的建设本身需要大量投资，其建设由于是政府行为，投资风险较低，且具有稳定的投资回报率，为此这些企业愿意通过BT融资模式使其闲置资金发挥最大效用，成为近些年来城市轨道交通项目大量采用BT融资模式的主要原因之一。

4）解决个别项目工期进度要求问题。由于实施BT的企业均为大型的工程总承包企业，工程施工和管理经验丰富，且BT后项目不再划分标段，施工企业可在内部统一协调接口、统一调配资源，可以较一般项目提前完成工期，确保轨道交通项目在规定时间内开通运营。

3 我国城市轨道交通BT项目典型特征及案例

3.1 我国城市轨道交通BT项目典型特征

我国城市轨道交通典型城市的BT项目，具有以下两个方面的典型特征。

1）BT为轨道交通建设项目的一部分。由于城市轨道交通项目涉及前期征地拆迁、工程施工、机车车辆、通信信号、机电设备等系统的采购、安装、调试等多个环节，30多个专业，涉及的协调工作量和协调难度较大。项目的建设任务艰巨，且规划协调、征地拆迁、管线改迁、交通疏解等工作必须以政府为主导才能顺利完成。我国开展BT项目的企业基本为工程总承包企业，难以独立完成轨道交通项目建设的全部工作。目前我国城市轨道交通采取的BT项目范围主要以土建工程为主，而前期工作、机车车辆采购、机电设备采购、安装和调试等工作仍以地铁公司等具有政府背景的业主企业完成。

2）项目多采用BT模式的变异形式。目前我国城市轨道交通采取的“BT”项目并非真正意义上的BT融资模式，实质是：阶段融资＋部分总承包＋融资回报。BT方不承担投资人的义务，也不承担相应责任和风险，关心的是融资回报、总承包成本控制和利润额。在主体地位和责权不相称、合约条款和监管机制不够完善的情况下，会大大增加业主对项目投资和质量有效控制的风险。

3.2 我国城市轨道交通BT项目典型案例

3.2.1 北京地铁奥运支线[3]

北京地铁奥运支线工程分为BT工程部分和非BT工程部分。其中BT工程部分包括土建工程、轨道和车站机电设备等，总投资约15.6亿元，通过招标选择投资与建设单位；非BT部分包括信号、通信、AFC、屏蔽门等机电设备系统、车辆及工程设计、监理等，总投资约8.6亿元，由北京地铁10号线投资公司负责非BT工程的投融资业务，并委托建设管理公司负责建设。这是国内轨道交通领域第一个采用BT融资模式的项目。

项目采用项目法人招标的方式进行招标。中标的投资者负责组建“奥运支线项目公司”，由项目公司负责奥运支线BT工程的投融资、建设和移交。规定项目公司的资本金不能低于BT工程投资的35%，资本金以外部分由项目公司融资解决。北京市地铁10号线公司与中标人、项目公司签署BT协议，项目公司应按BT协议的约定对BT工程的投资、质量和工期全面负责。工程施工由中标的投资者采用施工总承包的方式承担。工程建成、验收合格后，项目公司将符合建设标准的工程移交给10号线公司。10号线公司按合同约定向中标人支付回购款，完成工程回购。

2005年4月，中国铁路工程总公司、中铁电气化局和中铁三局联合体以10.95亿元报价中标，较初步设计概算降低了3.4亿元，节省投资23.7%。另外北京亦庄线也采用了BT项目，中标价较初步设计概算降低了7.4亿元，节省投资19.5%。中国建设银行作为项目的融资银行，为项目组织了为期3年的有限追索项目贷款，资本金投入占总建设费用的35%，项目贷款占总费用的65%。

3.2.2 南京地铁2号线

南京市为解决地铁2号线一期工程前期资金到位问题，在率先启动的元通站、所街站和集庆门大街站三站以及元通站—向兴路站—所街站—集庆门大街站三区间盾构隧道的土建工程和向兴路站部分未完工程的建设中引入了BT模式。工程总投资估算约为7亿元，其中工程建设费用总额 5.91亿元，融资费用1.09亿元。中国铁道建筑总公司中标将组建南京地铁2号线一期工程土建BT项目公司，招标人要求项目自有资金的投入不得低于工程建设费的35%，公司拟出资2.1亿元，占工程建设费的35.5%，建设期的债务资金投入占工程建设费的64.5%，这部分资金需要向银行进行融资。根据BT合同，股权转让变更登记手续办理完毕一年后的14 d内，招标回购总投资额的 30%；股权转让变更登记手续办理完毕二年后的14 d内，回购总投资额的30%；股权转让变更登记手续办理完毕三年后的14 d内，回购总投资额的剩余款项。假定建设期内资金均匀投入到项目中，投标人注入到项目公司的自有资金为2.1亿元，其余均为银行贷款。银行贷款按现行三年期基准利率算。银行贷款均在每月初从银行提取，按月于每月末向银行支付利息。项目资本金收益按银行同期贷款利率计算，由招标人在回购时一并支付。

目前，南京市机场轨道线也采用了BT融资模式，由上海城建集团和一投资公司成立合资公司作为BT方，项目建成后由南京地铁分期回购合资公司股权，最后全部收购合资公司。银行贷款由合资公司承担，南京地铁担保。

3.2.3 成都地铁

成都市为在2015年建成5条线、150 km的运营线路，市政府与中国中铁股份公司就成都地铁建设达成合作协议。成都市同意中国中铁采用“投融资＋涉及施工总承包＋回报”模式建设地铁3号线、7号线和1号线南延线。3条线路首期工程线路长度约64 km，投资约430亿元。

地铁公司经过两次招商比选，因无其他潜在参选人参与，经报请市政府同意，由中国中铁承担以上项目建设任务。中国中铁成立中国中铁成都投资公司，负责代表中国中铁实施成都地铁项目。

4 城市轨道交通采用BT模式的优劣势分析

4.1 城市轨道交通采用BT模式的优势分析

将BT模式引入城市轨道交通工程建设领域，实现投资多元化，可以有效缓解政府财政压力，通过合理分散风险、共享利益和明确权责，可以有效提高建设效率和管理效率。城市轨道交通采用BT融资模式的优势主要有：

1）延缓政府对城市轨道交通的出资压力。BT模式可将大量非政府资金引入城市基础设施建设，有效缓解政府的财政压力，使政府规划建设资金不到位的项目尽早实施，提前实现社会效益和经济效益，达到规模效益。

2）为企业开辟了新的投资渠道，扩展业务链。BT模式使众多企业通过参与基础设施建设为剩余资本找到投资途径，改变其投资渠道单一的局面；企业降低了投资的盲目性，减小了风险，保证其资本的增值。通过参与BT项目，进一步推动工商企业与金融企业通过信贷、股权、人事等方式走向结合,改善了企业法人治理结构。通过BT模式承接项目，建筑企业的业务向产业链上下游延伸，综合管理能力得到增强。

3）实现工程管理的高度专业化、集成化，保障了工程目标的实现。为保质按期移交项目，实现赢利，降低运作风险，BT方投入大量的专业技术力量，科学制定项目实施计划，积极优化设计方案，对设计施工进行有效集成，加强建设过程监控，保障工程目标的顺利实现。通过BT融资模式，促进了建筑企业集成化发展，有效地提升了建筑企业的整体素质和综合竞争力。BT方可通过设计管理的实际工作，锻炼其设计管理协调能力，促使其充实各种资源配置和技术积累；通过管理创新、科技创新，提高了工程项目建设管理水平，较大幅度缩短工期。

4）实现工程风险的合理转移，确保投资的可控性。项目融资的所有责任都转移给BT方,减少了政府主权借债和还本付息的责任，政府可以避免大量的项目风险。采用BT模式，由BT方承担项目融资以及建设风险。同时，BT模式采取固定总价合同形式，对于业主而言，一开始就有明确的投资目标，杜绝了工程结算大幅度超概算的现象，实现了项目投资的有效控制。

5）有助于社会信用体系建设，转变政府职能。BT模式在一定程度上是对政府和企业信用的考验，通过实施BT模式，有助于构建良好的社会信用平台。BT模式有效推动政府职能的转变和审批制度的改革。如，深圳地铁5号线等重大项目建设管理模式的创新，为深圳市固定资产投资项目的行政审批制度改革摸索了经验。最近深圳市政府出台了《深圳市政府投资项目并联审批实施方案（试行）》，将政府各部门的审批时限由过去的100多d缩短至60 d左右。

4.2 城市轨道交通采用BT模式的劣势分析

1）BT项目建设费用增加。采用BT方式必须经过确定项目、项目准备、招标、谈判、签署与BT有关的合同、移交等阶段，涉及政府许可、审批以及担保等诸多环节，牵扯的范围广，复杂性强，操作的难度大，障碍多，不易实施。同时，由于要保证BT方一定的投资回报率（一般为投资总额的10%左右），总的投资额因此随之增加。

2）BT方式中的融资监管难度大。由于BT法律性质的特殊性，法律关系的复杂性，而且是一种合同的组合，因此，融资监管难度大。

3）资金链断裂风险较大。资金链风险包括政府信用风险、政策与法律调整风险、财政风险、利率风险。BT贷款金额巨大、项目周期漫长、深受国家宏观政策影响，加上一家公司往往同时或先后进行着多个项目，只要其中一个项目的推进上出了问题，只要一个项目未能如期移交给政府，整个资金链条就会出现问题，就会形成多米诺骨牌效应，风险巨大。

4）BT项目投资、工期、质量等得不到应有的保证。在BT项目中，政府虽规定督促和协助投资方建立三级质量保证体系，申请政府质量监督，健全各项管理制度，抓好安全生产，但是，投资方出于其利益考虑，在BT项目的建设标准、建设内容、施工进度等方面存在问题，建设质量得不到应有的保证。从深圳5号线的实践来看，BT方通过内部协调和行政手段，形式上看确实加快了主体工程建设速度，但影响工程总工期最大因素的前期迁改、征地拆迁等工作仍是由业主承担。而且不合理的工期给工程投资、安全和质量控制都带来了一定负面影响。总之，以改良BT模式建设地铁已有较为成功的经验，但还缺乏国家相关部委的规范性指导，地方体制机制也尚待完善，实施过程中双方责权有待清晰，风险管控也需加强。

5）BT方难以完成前期征地、拆迁等工作。城市轨道工程所涉及的征地、拆迁工作情况复杂，实施难度大。如果由BT方负责，解决相对困难，甚至会严重拖延工期。另外，征地拆迁工作的措施费很难准确估计，在初步设计概算审查中措施费只能按暂列处理。按目前BT项目承包方式，有的BT投资单位可能获取高额措施费，也可能因措施费估计不足而承担较大亏损，无疑加大BT双方的风险。所以，为减小和规避双方风险，征地拆迁工作由项目业主负责，完成开工前现场准备工作。

6）对委托工程监理机构要求高。城市轨道交通项目建设工艺复杂，且存在大量的隐蔽工程，工程质量控制难度大。直接施工型BT模式项目中，由投资人承担项目施工建设，其特殊身份加大了工程质量控制难度。如果由投资人自行确定监理单位，投资人很可能通过控制监理机构在项目施工中获取不正当利益。为确保工程的质量、成本、进度,监理单位应由政府委托，并由其支付监理费用。

7）缺少规避风险的有关规章。目前，国际上尚未形成适于BT模式的通用合同文本，缺少一整套解决工程索赔、争端的公认国际惯例，这对BT模式的顺利推广应用是一个障碍。BT项目公司筹资的压力比较大，会带来较大的风险，如政策风险、汇率风险等。因此需要项目公司有较强的融资能力和抗风险能力，同时，必须在签约过程中进行充分的合同谈判，使风险分担更合理些。对业主而言，由于项目成功与否在很大程度上取决于BT项目公司的融资能力和管理能力，所以风险也比较大，必须选择各方面实力均雄厚的公司，以减少风险。

5 促进城市轨道交通BT模式发展的有关政策建议

1）将BT方案纳入轨道交通项目工程可行性研究报告的审批内容。目前，有的城市在上报轨道交通项目工程可行性研究报告时，已经确定采用BT融资方式，但未将该融资模式纳入工可研报告，仍按政府出具资本金模式。为防范我国城市轨道交通大规模采用BT融资模式带来的系统性风险，建议城市轨道交通工可研在上报国家发改委审批时，将采用BT融资模式的相关内容纳入。审批部门应从BT融资方资信、建设管理能力、地方政府回购方式及能力、债务资金风险等方面进行全方位审查，确保BT项目顺利实施。

2）政府在邀请投标前对施工总承包商进行有侧重点的资格预审。作为投资人的施工总承包商要在规定的期限内用自己的资金将项目建成,必须具有较强的经济实力和融资能力。在资格预审中,要特别对投标人的财务状况、银行的资信等级、银行的授信额度等等方面的内容实行严格审查。必要时,还应当到该企业或者相关部门、相关银行进行考察。

3）政府对投资人的资本金注资过程进行监管。以合同价作为项目的总投资额,投资人以自有资金投入作为项目公司的注册资本金。按照国际BOT/BT项目惯例,项目公司的注册资金一般为项目总投资的35%,可根据项目总体融资规划一次性或分次注入。政府监督投资人，使其每期注资必须在规定的时间之内足额到位。

4）政府对BT项目公司融资进行监管。投资人可以用政府出具的股权回购函向贷款银行以质押方式进行融资。达成融资协议后,BT项目公司及贷款银行必须持融资合同正本向政府登记备案后方为有效。监督BT项目公司，防止融资所获资金用于其他用途,或就已设立质押的内容重复融资。

5）招标人对于BT项目公司的日常资金运用监管。要求BT项目公司在银行设立工程建设资金专户,并接受政府监管。在项目建设过程中,其专户存款须确保工程款的及时支付,不用于与BT工程无关的其他任何经济活动。检查监督资金到位和使用情况,要求BT项目公司须按月向政府授权机构提供银行账单等相关资料。为防止拖欠工程相关单位的工程进度款,BT项目公司须按月向政府授权机构提供工程进度款的支付情况说明。

6）加强政府的有效监管[4]。地方政府超预算建设，不规范投资行为如垫资承包或资产置换方式等导致投资规模恶性膨胀，严重干扰了国家对固定资产投资的宏观调控，扰乱了建筑市场秩序，造成了拖欠工程款和农民工工资等一系列不良后果。政府有必要加强投资项目管理，完善宏观调控，防止政府投资项目超概算，并对可以采用BT模式的公共工程进行必要的规范，对BT模式适用的工程范围、审批程序、主管部门等都予以明确，从而辅助国家宏观调控目标的实现。

7）鼓励推广BT模式，规范建筑市场秩序。由于BT模式主要适用于国家大型基础设施建设，对中标方的资金、技术都有较高的要求，因此往往由规模大、信誉好、资格高的建筑企业强强联合，组成联合体参与投标。BT模式对于大型建筑企业而言，是一种良好的投资渠道，既有利于避免与中小企业的恶性竞争，又能发挥企业自身强大的技术优势和雄厚的资金优势。政府应鼓励推广BT模式，有效地促进资金和技术等资源的配置优化,实现建筑市场的优胜劣汰。

8）制订相关法律法规，使 BT操作有法可依。目前国内没有专门的 BT方面的法律法规，使得BT项目在实际操作中缺乏明确的法律依据，给BT项目的实施带来了一定的困难。BT项目资产到底属于业主还是项目建设方，建设方的资质要求，是否需要成立BT项目公司等问题亟需明确和规范。建议有关部门加快立法步伐，尽早出台专门的法律法规，使BT项目的实施更加规范，有章可循。

9）制订科学合理的税收政策[5]。在 BT方式下，项目竣工验收后移交给业主实际上是一种资产转让行为，业主向建设方支付项目的回购款时，按现行税法，建设方需要缴纳资产转让的营业税金。由于在施工环节，建设方已经缴纳了建筑营业税，如果再缴纳转让资产的营业税金，等于是双重纳税，这无疑将加大项目的运作成本。鉴于BT项目的特殊性，建议有关部门尽快明确BT方式下的税收征收体制，避免重复纳税。

6 结语

BT模式是BOT模式的一种变形，是一种“交钥匙工程”，是在社会主体建设完毕后，政府采取回购方式获取项目的一种投融资方式，它主要适用于公益性或准公益性项目。BT模式可以解决的主要问题包括：缓解地方政府财政资金紧张问题；缓解城市轨道交通建设管理能力薄弱问题；解决施工企业闲置资金投资渠道问题；解决个别项目工期进度要求问题。我国的北京地铁奥运支线、南京地铁2号线、成都地铁等为此提供了典型案例。采用BT模式具有相应的优势和劣势，为促进BT模式的应用，需要加强政府监管，完善BT模式的制度安排和流程，制订优惠的税收政策。

[1]张工,等.北京城市轨道交通投融资理论与实践创新[M].北京：北京交通大学出版社,2012

[2]董琳.公共基础设施的BT模式运用研究[D].上海：同济大学,2007

[3]范晨.BT投融资模式在我国城市轨道交通建设中的应用研究[D].北京：北京交通大学,2007

[4]陈晨.城市轨道交通投融资管理相关问题研究[J].铁道经济研究,2011（2）：33-35

[5]李红昌,刘钟南,杨永平.日本铁路考察报告——对我国铁路产业及北京城市轨道交通发展方向的一些建议[J].铁道经济研究,2011（1）：17-26