两型社会建设中区域公共管理制度导入研究

杨香合++徐家鹏

摘要：在经济全球化背景下，区域主义和区域竞争崛起，武汉城市圈作为中国继环渤海都市圈、长江三角洲都市圈和珠三角都市圈之后的第四个都市圈，将成为中国第四经济增长极，也将面对系列区域性公共问题，并引发新型的治理形态——区域公共管理。研究对区域公共管理核心概念作了界定，并分析了两型社会（资源节约型、环境友好型社会）建设背景下武汉城市圈建设面临的系列区域公共问题及对区域公共服务功能的需求，指出了目前区域公共服务供给中存在的制度缺失，最后提出依靠政府及非政府两种形式导入区域公共管理制度以解决区域公共问题的建议。

关键词：两型社会；区域公共管理制度；武汉城市圈

中图分类号：F207 文献标识码：C 文章编号：0439-8114（2014）02-0466-03

The Public Management System of Two Types of Society Construction：

Taking Constructing Wuhan Metropolitan Area as an Example

YANG Xiang-he1，XU Jia-peng2

（1.School of Business，Agriculture university of Hebei，Baoding 071000，Hebei，China；

2.College of Economics & Management，Northwest A&F University，Yangling 712100，Shaanxi，China）

Abstract： Under the circumstance of economic globalization， regionalism and regional competition arise abruptly. Wuhan metropolitan area as the metropolitan area after around Bohai sea metropolitan area， Yangtze River Delta metropolitan area and the Pearl River Delta metropolitan area may come to be the fourth economic growth pole in China. At the same time， Wuhan may face a series of regional public problems which will trigger a brand new governing form， public regional management. In this paper， regional public management was defined. The regional public problems during the construction of Wuhan metropolitan area were analyzed. The demands for regional public services under the construction of resource-economical and environment-friendly society were put forward. Meanwhile， the lack of regional public services supply was pointed out. It was advised to rely on the strength of both government and non-government to solve the problems of regional public issues.

Key words： resource-economical and environment-friendly society； regional public management；Wuhan metropolitan area

中共十七大报告中明确提出把建设资源节约型、环境友好型社会（简称“两型社会”）放在工业化、现代化发展战略的突出位置。武汉城市圈和长株潭城市群作为“两型社会”综合配套改革试验区，旨在破解目前中国经济社会发展与资源、环境的矛盾日益尖锐等诸多深层次的体制障碍，并通过综合配套改革来实现体制机制的整体创新。武汉城市圈的建设将成为中国内陆另一经济增长极，对区域公共管理提出挑战。陈瑞莲[1]认为从某种意义上说，21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战，处理好和解决好了系列区域公共性问题，和谐社会的发展愿景就不再遥远。

1 区域公共管理概念的界定

区域公共管理是现代公共管理学与区域经济学在新时期和新实践中有机结合的一个新的理论和实践课题。中国区域公共管理的研究尚处在理论滞后于现实的阶段，学术界使用区域公共管理概念的只有刘锋[2]和陈瑞莲[1]两位学者对区域公共管理有不同的见解，其中刘锋教授是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去，而陈瑞莲教授是实质意义上从行政学科角度对中国区域行政进行研究的开创者。不同学科对区域的理解有不同的解释。地理学根据地域单元的自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征，将区域定义为地球表面的地域单元；政治学把区域看作国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落[3]。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”。endprint

基于以上对区域的认识，可以把区域行政理解为一定区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系、寻求合作、对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置利用。武汉城市圈“8+1”的形式是一种典型的区域行政管理模式。

区域公共管理与区域行政有着本质性区别，是个复合概念，由“区域”和“公共管理”复合而成。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品（公共事务、公共问题、公共利益）为标准形成的同质性域场，并不绝对与行政区划相一致。概言之，区域公共管理就是区域政府组织和非政府区域组织为主体的区域公共管理部门，为解决特定区域内的公共问题，实现区域公共利益而对区域公共事务进行现代治理的社会活动[4]，是开放社会和无缝隙社会的产物，协商和调解是其解决公共问题的主要手段，解决问题的主体具有多元化特征，重点在于突破传统的行政区划，为区域提供有效地公共服务。

2 武汉城市圈两型社会建设面临的区域公共问题及成因

武汉城市圈是指以武汉为中心，以100 km为半径的城市群落，包括武汉及其周边的黄石、鄂州、孝感、黄冈、咸宁、仙桃、潜江、天门等8个城市。武汉城市圈两型社会建设强调以武汉为辐射极，与其他8个城市间的协调、共同发展，解决经济发展与环境、资源间的矛盾。

2.1 地方问题社会化引发的区域公共服务需求

计划经济时期，社会公共问题基本通过内向型行政方式解决；1992年以后，国内大范围推进市场化进程，但由于缺乏配套法律体系以及政治体制改革，又催生了诸多社会公共问题，如地方政府片面追求GDP增长而忽视和牺牲社会发展及公众利益、公共教育、公共卫生、公共文化、公共设施、公共环境等公共事业方面的建设，导致公众生活质量、生活水平难以提高[5]。接连发生的动物疫病问题导致了猪肉价格上涨，病猪肉威胁居民健康，影响居民生活质量等，武汉城市圈内居民也受到极大影响。这些曾经禁锢于行政区划的公共问题逐渐突破管辖区的刚性束缚而向更广阔区域渗透和释放，进而衍生为错综复杂的区域性公共问题。而在此背景下的地方政府，受地方保护主义思想的影响，自我中心意识和自我服务意识强，公共服务意识弱，必将引起政府在市场化加速推进中公共服务职能的缺位。武汉城市圈两型社会建设迫切需要区域公共管理治理机制的诞生，来弥补地方政府公共服务功能的不足。

2.2 区域公共服务“二元结构”问题

国内20年间工业化和城市化进程速度加快的同时也引发了诸多区域公共问题，突出表现在“二元结构”上，包括城乡二元结构和城市间的二元结构。公共服务的城乡二元结构主要是由公共服务对象的歧视造成，政府公共服务供给存在严重的不平等，即在公共财政支出比例以及家庭转移性收入上重城市居民轻农村居民，形成了城市和农村在教育制度、就业制度、身份制度、公共财政制度和公共服务制度上的二元化；城市间的公共服务二元结构与城乡间的类似，但形成原因不同，城市间的公共服务二元结构起因于不同的经济发展水平、政策支持以及流域禀赋。流域间的行政区划将区域内的产业等进行区隔，引发了区域间的治理协调问题，并进一步导致了区域公共服务问题。武汉城市圈的建立引发了中国对城市群的研究，其目标在于缩小区域发展差距，引导生产要素在武汉以及其他8个城市间的合理流动，对区域公共服务功能提出了新的要求。

2.3 体制因素导致区域公共问题凸现

建国以来实行的高度集权的计划经济体制进一步加剧了地方政府的官僚主义思维，以明确的单位行政区划边界为出发点处理社会问题，政府公共服务的供给严格遵守自下而上的科层制，很难自觉生成一种“地方政府→区域公共管理共同体←地方政府”的谈判协调的制度安排[5]。实行市场经济体制后，政府体制没有进行相应改革，不适应地方问题社会化的区域经济一体化的发展。同时，提供公共服务的主体有限，仅局限于政府、国有企业和事业单位，形式单一，而且提供的公共服务具有垄断性，如铁路、电信行业等，制约了居民生活质量提高，难以适应市场经济下居民的多样化需求。中国区域发展水平一直低效，有关学者认为，中国没有形成真正的区域政策是其根源所在，具体表现在没有专门负责区域政策的职能部门，不存在可供区域政策利用的区域划分框架[5]。而陈瑞莲[1]认为其根源在于缺乏良好的公共管理制度基础（市场机制、宪政法治、公共治理多元制等）。两者分别从微观和宏观的角度指出了中国区域公共管理中存在的问题。创新公共服务供给模式，完善公共管理制度基础，加强区域公共管理功能，是武汉城市圈两型社会建设要重点解决的问题。

3 区域公共管理制度导入

市场化为武汉城市圈建设带来的无缝隙社会使社会公共问题高度渗透，历史延续下来的政治体制问题导致的政治治理理念和“二元结构”问题共同构成了区域公共管理制度创新的需求层面；相应地，政府面对诸多公共问题、难以解决的压力、国内外成功的区域公共管理模式以及网络技术的发展构成了区域公共管理制度创新的供给层面。针对武汉城市圈两型社会建设面临的上述问题，提出完善区域公共服务供给的建议。

3.1 构建导入区域公共管理制度的制度基础

与西方发达国家相比，中国区域经济发展一直低效的主要原因在于缺乏区域公共管理实施的制度基础，包括市场机制、宪政法治等[1]。由于区域公共管理和现有行政体制管理模式在社会背景、管理导向、管理主体、权力向度和治理机制上的诸多不同[6]，区域公共管理实施需要大量强有力的新制度的设计和实施，如产权制度、为消除城乡二元结构和保证城市区域与农村区域间有效衔接的制度融合机制等。其中产权制度是最重要的建设基础。产权是一个社会所强制实施的选择一种经济品使用的权力，其特点是强制性。只有强制性的、明晰的产权界定，才能使产权所有者对产权形成良好预期，进而形成激励。武汉城市圈两型社会建设要为保护生态环境、节约资源进行区域的有效治理，就必须为相关生态资源构建相应的产权制度、生态补偿机制以及利益协调机制。另外，区域公共基础设施协调制度的构建也非常重要。endprint

3.2 从政府、民间两个层次建立区域合作组织

新中国成立以来，政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分，也先后投入了大笔公共财政资源，实行过区域均衡发展、非均衡发展和梯度发展等多种发展战略，但公共绩效一直较低，其重要原因在于缺乏针对性的区域政策，并缺乏实施综合性区域政策的区域协调机构。城市圈“两型社会”建设不是一般意义上的保护资源、节约资源，而是应坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，实现速度和结构、质量、效益相统一，经济发展与人口资源相协调，使人民在良好生态环境中生产生活，实现经济社会的持续发展。城市圈建设的过程也是各大城市间依赖性进一步增强的过程，社会公共事务表现出高渗透性，因此区域公共管理应以公共问题和公共事务为价值导向，而非行政区划。确立区域公共管理理念，“大长三角”的区域行政管理、黄河流域治理，区域协调发展管理等都是国内区域公共管理的典范。只有在强大的制度能力下设计并推行各种生态友好的政策，才能真正形成资源节约型、环境友好型产业结构与发展方式，推进生态文明建设。而推行生态友好型区域政策以及产业带划分必须打破行政区划和经济区划之间的矛盾，促进区域经济一体化的发展，这就要求在中央政府、地方政府和市场中介组织3个层面形成制度化的组织机构。

建立政府层面跨行政区的协调管理机构的主要目的在于组织协调实施跨行政区的重大基础设施建设、重大战略资源开发、生态环境保护与建设以及跨区生产要素的流动等问题，统一制定符合城市圈两型社会建设长远发展的经济发展规划和产业结构目标，从一定程度上缓解行政区划和经济区划的矛盾，带领区域走出“公地悲剧”和“囚徒博弈困境”；政府失灵和市场失灵的产物是民间组织的产生，其存在形式有专家团体、行业协会和跨区域集团公司等，有利于区域间资源的快速整合，但这些形式的组织缺乏强制性政策、法规，或者缺乏资金，必须依赖政府各种形式的鼓励和扶持政策以及各种形式的帮助才能良性发展。

武汉城市圈作为中部主要城市群，重化工业与外向经济所占比重要低于沿海城市，居民生活质量介于沿海和西部之间，因而在发展经济的同时促进环境保护的空间相对更大。武汉城市圈作为“两型社会”试验点，利益辐射周边城市甚至是中部地区，应该为经济社会发展与环境保护同步发展发挥示范效应。

参考文献：

[1] 陈瑞莲.论区域公共管理的制度创新[J].中山大学学报（社会科学版），2005（5）：61-67，126.

[2] 刘 锋.新时期区域公共管理创新[J].中国行政管理，2002（5）：39-41.

[3] 吴光芸，李建华.社会资本视域下的区域公共治理[J].广东行政学院学报，2010，22（5）：10-16.

[4] 郭风旗.我国区域公共管理理论分析[J].行政论坛，2005（4）：15-17.

[5] 张紧跟.区域公共管理制度创新分析：以珠江三角洲为例[J].政治学研究，2010（3）：63-75.

[6] 高建华，秦竟芝.论区域公共管理政府合作整体性治理之合作监督机制构建[J].广西社会科学，2011（2）：132-136.endprint