城乡关系演化的不同道路：比较与启示

孙文华 方心清

城乡关系演化的不同道路：比较与启示

孙文华 方心清

综观各国城乡关系的演化轨迹，大致表现出两种不同的指向：一是收敛于城乡发展一体化，并耦合于国家的现代化进程；另一是演化出严重的城市内二元结构，并陷入中等收入国家陷阱而积重难返。在推进城乡发展一体化过程中，我国需要防止城市内失衡，加快塑造城市内均衡与城乡间均衡的实现条件，撬动城市内均衡与城乡间均衡并行实现。对照城乡发展一体化的内在要求，当下由于城市化、工业化质量缺失而缺乏可持续效率源头支撑，城乡发展一体化过程中“钱从哪儿来”的问题必须加以制度性突破；由于高素质农民工、职业化农民缺失而缺乏有效人力资本支撑，城乡发展一体化过程中“人往哪儿去”的问题必须加以根本性解决，否则城乡发展一体化要么进程缓慢，要么隐患重重。

城乡关系 演化 道路 比较

改革后，我国城乡关系的演化大致经历了20世纪80年代乡镇企业异军突起、小城镇兴起等为特征的城乡联系发展阶段；20世纪90年代开发区和开放型经济大发展、乡镇企业不断提升等为标志的城乡融合发展阶段；新世纪以来，以实施统筹城乡发展战略、加快推进城市化、新农村建设等为标志，城乡关系的演化进入了新的历史阶段。然而，从世界范围来看，城乡发展一体化只是城乡关系演化到特定阶段后的可能状态，未必是演化的逻辑必然。城乡关系能否最终指向城乡发展一体化取决于特定因果关联能否及时出现，城乡发展一体化只是城乡关系演化的可能路径，但并不是必然结果。因此，在当前我国加快破除城乡二元结构，推进城乡发展一体化的征程中，必须清醒地看到城乡关系演化的不同路径和内在逻辑，在此基础上厘清城乡发展一体化的核心要求，并发现现实不足。

城乡关系演化不同道路：本质与启示

伴随着工业化、城市化进程，世界各国城乡关系的演化轨迹大致表现出两种截然不同的演化指向：一条道路收敛于城乡发展一体化，并耦合于国家的现代化进程；而另一条道路则演化出严重的城市内二元结构，陷入中等收入国家陷阱而积重难返。透视两条道路的经验和教训，分析不同道路演化过程及本质，对于进一步识别城乡发展一体化核心逻辑具有重要意义。

1.第一条道路：从集聚走向均衡。对城乡关系演化过程的分析，主要是依据工业化、城市化和人均GDP水平等发展指标。从这些指标水平可以看出，一些城乡关系成功演化的国家大致都经历了五个阶段，如表1。

如此划分实际上是对这些先发国家城乡关系演化表象特征的描述性总结，主要反映了在不同发展阶段工业化、城市化、人均GDP之间的比照关系。此分析虽不足以直接揭示三者相互之间的逻辑关联性，但确是特定历史发展起点上效率与公平不断良性互动的结果表现。透过公平和效率两个纬度，从工业化和城市化加速发展的城乡联系阶段开始，纵观城乡关系成功演化国家的发展轨迹，不同国家演化时间的周期虽不尽相同，但趋势大致一样。

表1 城乡发展阶段划分[1]

从公平视角加以观察，以城乡居民公共产品和服务差距为主要内容，城乡差距随时间的变化过程，其趋势大致是先扩大、后缩小。第一，这些国家在走向城乡发展一体化的进程中，在城乡联系阶段，由于工业化水平不断提高从而不断增加劳动力的需求量，农村劳动力开始大量流入城市参与到工业化进程之中。但在这些国家工业化发展的早期，经济全球化发育程度有限，虽然国内资本有了相当程度的积累，但资本的跨国流动能力有限。在此背景下，资本与简单劳动力之间深层次矛盾不可避免凸显，企业家和工人之间的矛盾逐步上升为社会主要矛盾。在对抗到一定程度时，为避免两败俱伤，企业家群体注定要向工人群体做出历史性妥协，城市内工人及生产者和消费者角色因此能够从背离逐步走向统一。大规模进城的农村劳动力在参与工业化的同时也渐渐实现了市民化的塑造，并由此不断催生且放大城市内中产阶级群体，工人的生存和发展权利也逐步获得制度性保障。正是由于这一制度性公平支点首先出现在城市内，城市内居民公共产品和服务水平大幅度上升，城乡间差距不断放大，并达到峰值。第二，从一些发达国家的发展历程看，无论是基于国家公共财政向农村的主动倾斜，还是政治力量导致的被动倾斜，无论是基于美国等国家农业经营的大规模化致使农业生产效率的大幅度提升，还是日本等农业经营农会化的国家农民组织力量的大幅度提升，这一历史性阶段的到来，事实上表明城市支持农村的主、客观条件更加充分。在这一进程中，传统农民加快了实现职业化塑造。从支持的终端收益主体看，农业产业工人生存和发展权益的增加进一步导致中产阶级的空间边界扩大，并开始从城市向农村快速扩充。当城市支持农村一旦成为制度化的安排后，城乡间公共产品和服务的差距开始缩小，表现为差距达到峰值并开始逐渐下降。

从效率视角看，以城乡产业间生产效率差距为主要内容，随时间的变化，城乡效率差距与城乡公平差距的峰值出现的阶段不同，变化趋势时间上亦并不同步，但是变化趋势也大致是先扩大、后缩小。第一，在城市内，从城乡联系阶段到城乡融合阶段，经济发展动力从投资驱动（简单蓝领参与）逐步转向技术驱动（高素质熟练技能蓝领参与）、创新驱动（高创新能力白领参与），城市内效率来源持续转型，因此，曲线在不断上升中达到峰值。首先，经济发展动力从投资驱动指向技术驱动。企业家向工人做出历史性妥协后倒逼了产业的转型升级。竞争模式从简单的成本竞争转向微笑曲线两端竞争。同时，基于产业工人生存和发展权益提升为核心的公共产品和服务投入，大量的高素质产业工人群体得以形成，大量高素质蓝领工人参与的经济发展成为技术驱动阶段最显著的特征，从而为产业集中向产业集聚夯实了坚实的微观基础；其次，经济发展动力从技术驱动驶向创新驱动。在产业不断集聚中，各类创新需求扩大后，必然滋生出以生产性服务业为代表、高端人力资本为支撑的现代服务业不断发育，如此趋势性的调整导致现代服务业不断成长壮大。产业之间的结构性变迁，城市化和工业化的空间对接也从简单的产业间分工开始走向产业内分工，工业化和城市化良性互动。第二，在工业化和城市化高度融合后联手提携农业发展中，差距从峰值开始逐渐下降。由于在工业化、城市化加速发展过程中，企业家群体通过倒逼自身加快转型升级步伐，经济发展方式转变成为产业发展的常态化追求，基于效率增加的城市二、三产业发展，城市向农村提供更大力度的支持，农业在不断接受工业文明、城市文明的支持和辐射中加快现代化步伐，直至最终达到工业化、城市化、农业现代化的协调发展。此时，城乡之间主要存在自然属性上的差异，社会、经济属性差异则不断收敛。

城乡关系的演化之所以能够最终指向城乡发展一体化，归根结底在于一方面实现了经济增长数量和质量的统一。表现为在经济增长过程中，效率主要来源依次从投资驱动走向技术驱动、创新驱动。另一方面实现了效率和公平的统一，表现为在经济发展过程中，依次实现了城市内均衡和城乡间均衡，继而走向城乡发展一体化。示意如图1：

2.第二条道路：从集中走向畸形。一些后发国家和地区，特别是一些拉美国家，随着工业化进程的推进，却相继陷入“中等收入国家陷阱”。虽然多数国家城市化率很高，但在城乡二元结构中却衍生出严重的城市内二元结构，城市中出现了大量的贫民窟。纵观这些国家城乡关系演化轨迹，虽然不同国家演化的时间周期不尽相同，但趋势也大致一样。与第一条道路相比较，从城乡对立走向城乡联系阶段后，后发国家发展自身的基础和外部环境发生了根本性的变化：一是缺乏资本主义长期发展所产生的资本累积；二是工业化进程逐步置身于市场边界逐渐全球化的进程中，结果导致资本和劳动者之间地位严重不对等。发达国家类似发展阶段企业家和工人从对抗走向协调的机制难以再现于这些后发国家。

图1 城乡发展一体化演化路径

基于公平纬度，从城乡公平差距看，在不断攀升后逐步演绎成城市内公平差距不断放大。具体而言，因为工业化首先在城市内进行，公共产品和服务首先保证城市内供给，城乡公共产品和服务差距不断扩大。与此同时，由于城乡公共产品和服务差距的客观存在，加之不少国家农地私有制的制度安排，当工业化加速发展吸引农村劳动力大量进城就业时，也吸引了大量的农村人口向城市集中，但进城农村人口却无序居住，在此过程中，大规模进城的产业工人生存和发展权益的制度性保障滞后于经济增长历程。在工业化过程中资本有机构成逐步提高规律的作用下，简单劳动者逐步被边缘化成为必然。加之由于城乡公共产品和服务差距，农村难以胜任工业化进程的大量人口被城市所吸引，城市内不同阶层之间结构刚化难以避免，中产阶级难以形成，进城人口中相当比例难以真正融入城市，实现城市化，城市内二元结构也由此滋生。事实上，在工业化加快发展的城乡联系阶段，如果城市化缺乏有序推进，大量进城劳动力缺乏生存和发展权利的制度化供给，发展过程必会蕴藏着巨大的风险。

基于效率纬度，从城乡效率差距看，呈现先上升后下降的趋势。探寻拉美一些国家的发展轨迹，进入城乡联系阶段后，由于区位优势、人口红利或者自然资源丰富，几乎都迎来了一段高速的工业化所带来的经济增长，这一过程导致城乡效率曲线呈上升趋势。但客观上因本国资本的相对稀缺和国际资本的高度流动性，主观上由于没有企业家向工人让步所致刚性压力的倒逼，企业自主创新的内生动力不足；缺乏中产阶级意义上消费群体的逐步形成，企业自主创新的内需市场不足；缺乏人力资本提升的公共财力投入，从投资驱动转向技术驱动所需的高素质劳动力队伍准备不足，结果是经济发展方式转变大大滞后于经济增长。最终当农村劳动力大量流入城市时，一方面城市缺乏向劳动者制度性让步的主客观条件，另一方面，一些后发国家还出现了与农民工大规模进城时间上吻合的工商资本大规模下乡浪潮。结果是土地集中兼并速度过快，城市工商资本在对农村的快速渗透过程中实现了工业对农业的、城市对农村的财富“抄底”，工业文明被工商资本快速嫁接到传统农业领域，提高了土地利用效率，甚至也实现了农业现代化，缩小了城乡效率差距。但是，回过头来看，这些国家的土地私有制固然会有助于市场流转、规模化经营，但农业现代化发展成果却难以被绝大多数农民所分享。

城乡关系的演变之所以走向畸形，关键是在工业化短期繁荣中没能充分意识到经济全球化和农地私有化都是“双刃剑”，在处理不当中最终掉入中等收入国家陷阱。资本和劳动之间的矛盾错过了最佳历史性弥合机会期从而难以修复，劳动者队伍普遍缺乏适应工业化资本有机构成抬升的人力资本准备，从农村大量流入城市的农民在土地被工商资本集中购买后，注定成为一个被工业化逐步抛弃、与农业现代化利益分享无缘的城市弱势群体，公平与效率在渐行渐远中凸现为城市内二元结构。示意如图2：

3.道路比较：主要启示。一个国家或地区城乡关系朝着城乡发展一体化方向演化，关键在于从集聚中走向均衡的能力发育，唯有经济发展动力实现从投资驱动向技术驱动、创新驱动的三级跳，才能在工业化和城市化高度融合发展中走向工业化、城市化和农业现代化协调发展。在这一过程中关键是能否实现两个均衡：一是城市内均衡，旨在消除城市内二元结构；二是城乡间均衡，旨在消除城乡间二元结构。具体而言：

图2 城乡关系演化失序路径

第一，城市内均衡能否顺利实现的核心是，能否把大规模进城的农民从简单的产业工人逐步改造成高素质产业工人。如果缺乏面广量大熟练技能的产业工人队伍的支撑，简单地追求从投资驱动向创新驱动转变的路径注定难以走通、走远，农民工市民化会面临发展技能和城市化意愿的双缺失。前面分析的第一条道路中，通过资本和劳动间的斗争、谈判和妥协，间接提升了大规模工业化过程中产业工人的生存和发展技能，但是社会也经历了相当长时间的震荡和阵痛，这是不足取。第二条道路中，在经济全球化的背景下，由于缺乏高素质劳动力队伍的支撑和对本国产业资本发育的有效扶持，从投资驱动没能走向创新驱动。相反，短期内工业化模式越来越偏向于资本密集、引进技术密集，并不断放大发展成果中资本和劳动的两极分化程度，长期内，经济发展产业集聚难以形成，国际资本也难免从本国集中走向跨国间漂移。与此同时，农民大量离开农村涌向城市，而城市的发展又没有提供足够的吸纳能力，使得大量无业贫民在城市边缘群居而形成贫民窟。

第二，城乡间实现均衡关键有三：一是城市支持农村、工业反哺农业的可持续能力是否具备、渠道是否畅通有效；二是获得支持和反哺后的农业和农村发展成果是否能够主要被农民所分享；三是成果分享后是否能有效提升农村自身的造血功能。这一过程以城市化、工业化具备支持农村、农民实力具备为前提，一要具备有效的制度通道能保证农业产业工人生存和发展权益不断增加；二要看城市支持农村实力逐步具备前，传统农民是否进行了职业化塑造。这两个前提若不具备，则一方面传统农业会因缺乏有效的市场化导向的有效组织变成一盘散沙；另一方面是城市对农村公共产品和服务提供过程中，难以实现供给和需求的高效对接，更难以实现从输血向造血的转变。

透过城乡关系演化不同道路的比较，不难发现：城乡发展一体化的根本要求在于以产业不断集聚为主要特征的工业化和人力资本不断集聚为显著标识的城市化在形成了效率高地过程中，主观上愿意、客观上可能为农村效率洼地的抬升而产生效率和公平的空间外溢。具体而言，在工业化质量、产业工人人力资本提升同步于土地和人口为主要标识的城市化数量与质量协调发展进程中，在城市内均衡得以实现的前提下，以城市内效率持续释放为保障，通过城市加大对农村提供公共产品和服务孕育城市和工业文明，不断支撑农村产业、劳动力就业和空间形态转型，并逐步塑造农村内生发展环境。这一过程是以城市发展效率支撑城乡发展公平，以城乡公平孕育农村发展效率，继而在城乡范围内实现效率和公平的良性循环。

我国城乡发展一体化：主要不足与突破

基于上述分析，不难发现，城乡发展一体化归根结底需要在一个前提中打通一条通道，在一条通道中逐步实现一个根本目标。这一个前提就是城市化和工业化在融合发展中具备可持续的内生发展能力，具有持续的支持农村的能力；一条通道则是制度安排、农村组织架构以及农村人力资本储备等具有了接受城市支持、工业反哺，并转化为内生发展能力的条件；而一个目标是要在农村逐步具备内生发展能力中实现城乡居民生存和发展权利差距不断收敛。基于城乡发展一体化的逻辑要求，撇开一些表层的问题，当前，在我国城乡发展一体化过程中源头性突出问题主要表现为：

1.当前我国城乡发展一体化缘于城市化、工业化质量缺失而缺乏可持续效率源头支撑，城乡发展一体化过程中“钱从哪儿来”的问题必须加以制度性突破。健康有序的城市化、工业化进程主要取决产业、人口和土地三个纬度的组合质量。我国社会经济发展至今，尽管城市化率不断提高、工业总量不断增加，但必须看到，由于城市化和工业化的特殊路径导致城市化和工业化没能融合发展，城市化的土地扩容和人口扩容特征明显，但产业发展质量相对滞后，当前经济发展中投资驱动特征仍较为明显，经济发展方式尚未完全转向技术驱动和创新驱动。在发展过程中，如果这种局面得不到有效扭转，难免导致人口、土地和产业三者之间的失序和失衡，缺乏效率支撑的城市化、工业化进程将因此乏力或者畸形，直接导致工业化、城市化进程和大规模进城农民工市民化进程不协调，半城市化、伪城市化现象普遍存在，城市和工业也因此缺乏对农村反哺与支持的真正实力，农村难以大幅度、制度化、可持续分享城市化、工业化发展成果。

城市化、工业化数量扩张与质量提升的背离的背后与相对单一的农地非农化转换途径密切相关。当前制度框架下，农用地不能直接转变为建设用地，需要先把集体所有权转变为国家所有权，再进行开发利用。各级政府作为制度性垄断买方，天然拥有了建设用地增值收益的分配权。这种单一化的农地非农化转换渠道，导致土地资源配置的扭曲，也最终影响到城市化、工业化的质量提升。土地制度改革滞后，城乡发展一体化缺少“升级城市功能、集聚工业发展、增强农村投入”三位一体的有效制度载体。从城市内均衡到城乡间均衡的前提是城市内发展方式不断转变带来效率的持续提升，继而在由效率支撑的发展蛋糕中通过公共财政转移等有效手段不断增加农村的分享比例。没有此前提保障，城市要么缺乏对农村的分享能力，要么分享难以实现可持续性。因此，当前土地制度改革已经成为城乡发展一体化诸多制度变革中的重中之重。事实上，土地增值收益的分配机制既关于效率，更关乎公平，没有反应土地资源稀缺程度的制度安排，经济发展方式转变缺乏支撑，容易产生土地密集型发展模式的路径依赖。同时，由于土地非农化过程中的低效利用，农村集体和农民个体也难以真正享有其土地增值收益中应有的份额，合法、合理地分享城市化、工业化的“红利”。事实上，如果缺乏土地制度的深度改革,就会事实上导致城市只享受发展的收益，而少负担改革成本，农村不能有效分享发展的收益，却要多负担改革的成本，这也是旧型城镇化的核心症结所在，必然导致城市化、工业化和农村发展的失序。新型城镇化道路必须以土地制度改革为突破口，实现土地制度、财政制度和户籍制度的联动性改革，着力于农村和农民分享城市化、工业化发展红利通道的制度性重塑，不断支撑农村产业、劳动力就业和空间形态转型，逐步削弱城乡社会、经济属性差异，塑造农村内生发展环境。

2.当前我国城乡发展一体化缘于高素质农民工、职业化农民缺失而缺乏有效人力资本支撑，城乡发展一体化过程中“人往哪儿去”的问题必须加以根本性解决。在工业化、城市化过程中，如果农民工群体不能逐步转变成具备熟练技能的产业工人,长期看，农民工难以就近、就地、可持续参与工业化，更难以逐步有序市民化，难以支撑产业从简单集中走向不断集聚。一些后发国家或地区的成功经验无不表明：在这一发展阶段既能避免劳资对抗，减少社会阵痛，又不至于掉进全球化陷阱的做法是政府在注重产业发展的长期战略规划中，在引进外资的同时，从战略高度重视包括进城农民在内的本土熟练技能劳动力队伍培育和推进相关产业发育，从战略高度重视农民工生存和发展权利的制度化提升，重点把农民工工业化参与能力提升和其城市化意愿有机结合起来。与此同时，农民职业化的进程能与农业现代化的进程相伴随，这将意味着农民生产技能的提升、工农产业差别的缩小，更意味着价值理念的改变和城乡差别的彻底破除。然而受农地种植规模、传统价值理念的束缚以及农村和农业的教育相对缺乏，当前我国农业从业人员的生产方式、生活习惯相对落后，农业劳动者的素质无法完全适应农业现代化生产的需要。因此，当前我国必须高度重视农民就业分化与职业演化的一揽子制度安排和顶层设计，引导传统农民分化后向高素质产业工人和职业化农民有序演化，使他们成为城乡一体化发展的两个重要的人力资本支撑。

对于农民工而言，户籍的二元结构本质上是其背后的就业权、教育权、社会保障权等权利不平等和社会藩篱，因此，在关键体制性障碍没有实质性突破前，户籍制度改革很难实质性推行。如果单纯依靠户籍制度改革推进城乡一体化进程，城乡二元结构将裂变为城乡与城市内部的“双二元结构”，加剧城市内部的不稳定和不协调。因此，必须系统考虑，突出重点，从源头上塑造新的效率来源，重新调整城乡之间的利益分配格局，明确细分公共服务的供给责任主体，削平城乡居民的生存和发展权利落差，从而逐步解除户籍与福利的长期的制度锁定，还原户籍原本的人口管理职能，逐步为城乡发展一体化的其他体制障碍破除创造条件。在此基础上，针对农业转移人口的特点和产业结构的发展阶段，把小城市和小城镇作为农业转移人口有序市民化的基础性空间载体。

对于传统农民而言，在工业反哺农业、城市支持农村实力不断具备之前，如果尚未进行职业化塑造，那么，农业的发展将难免面对两难选择，要么为了保护农民的长远利益，禁止工商资本大规模进入而影响农业现代化的进程，要么忽视淡化农民的长远利益，允许工商资本大规模进入在短期内提速农业现代化进程。破解两难选择关键在于职业化农民的加速塑造，当前应重点从价值理念和生产技能两方面入手加快塑造职业化农民，让农民乐意并能够从事现代农业。同时要健全职业农民教育培训保障体系，完善教育培训形式，充实教育培训内容，提升农民人力资本储备。长远看，唯如此，十八届三中全会提出家庭经营在农业中的基础性地位才可以不断得到支撑。同时针对农民集中居住的趋势和特点，再造新型农民社区管理模式，特别是管理方式和管理结构能够逐步引导农民适应城市化的社区文明。与此同时，基于人多地少的国情，从后发国家或地区的成功经验看，高效的农民合作社是农村、农业现代化的微观组织保障，更是接受工业反哺农业、城市支持农村的有效终端平台，因此，在职业化农民的塑造过程中要同步发育高效率的农民合作社，这也是我国未来农村集体功能完善甚至重塑的关键所在。

[1]刘伟：《突破“中等收入陷阱”的关键在于转变发展方式》，《上海行政学院学报》2011年第1期。

[2]杜传忠：《拉美国家“中等收入陷阱”及我国的警示》，〔北京〕《理论学习》2011年第6期。

[3]党国英：《“十二五”规划时期农村改革的基本任务》，〔北京〕《中国农村经济》2010年第8期。

[4]袁铖：《城乡一体化进程中农地非农化问题研究》，〔北京〕《农业经济问题》2011年第7期。

[5]贝洛克：《城市经济与发展》，肖勤福等译，〔南昌〕江西人民出版社1991年版，第48页。

〔责任编辑：方心清〕

孙文华，江苏行政学院副教授 210013

方心清，江苏省哲学社会科学界联合会研究员 210004