失能老人护理补贴制度研究

唐 钧

失能老人护理补贴制度研究

唐 钧

党的十八届三中全会《决定》）指出：“积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业。”对此，本研究以失能老人为关注点，并首先对失能老人护理补贴制度的政策对象作出了一个操作性定义，据此对需要护理补贴的老人作出定量分析。最终设计了一个包括指导思想、管理部门、服务体系、需要评估、政府补贴、资金来源和管理考核等七个方面的失能老人护理补贴的制度框架，希望能在探索中得到运用。

失能老人 长期护理 失能老人长期照护补贴制度

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：要“积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业。”[1]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，〔北京〕人民出版社2013年版。此前，在《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（以下简称《意见》）中提出：“各地要加快建立养老服务评估机制，建立健全经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度。”[2]《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》，中国政府门户网站（http://www.gov.cn/zwgk/2013-09/13/content_2487704.htm）2013年9月13日。

为了落实党中央、国务院的有关精神，2013年10月，中国社科院社会政策研究中心受民政部政策法规司的委托，组织了专门的课题组，对“失能老人护理补贴制度”及相关问题开展了调查研究。

课题组利用“中国知网”、“人大复印报刊资料”、“谷歌学术搜索”等网站，以“失能老人”、“长期照顾”等关键词进行搜索，下载并阅读了大量文献资料，并就相关的国际经验和国内实践进行了讨论，理清了研究思路。之后在上海、深圳、宁波等地对老年服务机构进行了探访，并得到上海市银康老年公寓、天津市鹤童老年公寓等老年服务机构的支持，获得了相关的数据资料，提出了我们的思考。

一、谁是“需要护理补贴的失能老人”

要研究“失能老人护理补贴制度”，首先要做的功课是弄清楚这项制度的“用户”，或是“补贴对象”究竟是谁？这就是说，要弄清楚“谁是‘需要护理补贴的失能老人’”？在进一步解析以上提出的问题及制度的名称后，我们得到两个关键词，一是“失能老人”，二是“护理补贴”：

1．失能老人。要讨论“失能老人”，须得按这样的顺序：第一，老人的定义；第二，失能老人的定义，即它包括广义和狭义失能老人的定义。

所谓“老人”：按照《老年人权益保障法》规定：“我国的老年人是指年满60周岁以上的中国公民”[1]《中华人民共和国老年人权益保障法》，〔北京〕法律出版社2013年版。。

关于狭义的和广义的失能老人。在现有的研究中有如下定义：宁宏在《照顾失能老人需建立社会长期服务体系》一文中提出：“所谓失能老人，是指生活完全不能自理，必须依赖他人照料的老年人”[2]宁宏：《照顾失能老人需建立社会长期服务体系》，〔北京〕《民主与法制时报》2009年10月26日。。倪荣等则是从长期照料的角度来界定失能老人：“长期照料（Long-term Care）一般是指为生活完全不能自理，必须依赖他人照料的失能老年人群提供的综合性服务”[3]倪荣等：《社区卫生服务在城市失能老人长期照料体系中的作用研究》，〔太原〕《全科护理》2010年第5期。。这可以被视为一种狭义的定义。

而潘金洪等提出：“失能老人是指因年迈虚弱、残疾、生病、智障等而不能独立完成穿衣、吃饭、洗澡、上厕所、室内运动、购物等任何一项活动的老人（即失去日常生活自理能力的老人）”[4]潘金洪等：《中国老年人口失能率及失能规模分析——基于第六次全国人口普查数据》，《南京人口管理干部学院学报》2012年第4期。。俞群等则认为：“失能老人主要是指丧失部分或全部日常生活自理能力的60岁及以上老年人。”我们可以将其看作广义的失能老人。

此外，该如何界定“失能老人”的方法或途径探讨中，俞群等认为：失能老人“大都采用WHO推荐的日常生活活动能力量表（ADL）进行筛选。”[5]俞群等：《漕河泾社区失能老人及社区照料需求调查》，《上海医药》2012年第12期。国际通用的“日常生活活动能力量表（Activities of Daily Living，ADL）”是为了对被评估者的“日常生活活动”的能力进行评估而制定的量表（Scale）。所谓“日常生活活动”是指人们在每日生活中，为了照料自己的衣、食、住、行，保持个人卫生整洁和进行独立的社区活动所必须的一系列基本活动，是人们为了维持生存及适应生存环境而每天必须反复进行的、最基本的、最具有共性的活动[6]李小力等：《ADL量表在伤残等级评定中运用》，〔上海〕《中国司法鉴定》2004年第3期。。

在西方，西德尼·卡茨（Sidney Katz）最先提出“日常生活行动能力量表”（以下简称“卡茨量表”）。卡茨量表将吃饭、穿衣、上下床、上厕所、室内走动和洗澡等6项日常生活中最常见的行动能力选作评估指标，每项指标都设3个等级，即“能够独立行动”，“部分依赖他人”和“完全依赖他人”，根据评估对象的情况进行评分，最后通过累加各项评分对评估对象的日常生活行动能力作出综合评价。卡茨量表简单实用，易于操作，为学术界和研究部门所常用[7]中国老龄科学研究中心课题组：《全国城乡失能老年人状况研究》，〔北京〕《中国残疾人》2011年第2期。。

之后，佛罗伦斯·马奥尼（Florence Mahoney）和多罗西·巴塞尔（Dorothy Barthel）扩充并重新制定了“日常生活行动能力量表”，后称“巴氏量表”。巴氏量表包括进食、洗澡、修饰（洗脸、梳头、刷牙、刮脸）、穿衣（包括系带）、控制大便、控制小便、上厕所、床—轮椅转移、行走（平地走45米)、上下楼梯，共10项。每项分为能够自理、稍有依赖、较大依赖和完全依赖四档，分别给予15分、10分、5分和0分不同的分值。根据被评估者的情况打分：正常总分100分，60分以上者为“生活基本自理”；60-40分者为“生活需要帮助”；40-20分者为“生活依赖明显”；20分以下者为“生活完全依赖”[8]李小力等：《ADL量表在伤残等级评定中运用》，〔上海〕《中国司法鉴定》2004年第3期。。

到1969年，劳顿·鲍威尔（Lawton Powell）和伊莱恩·布洛迪（Elaine Brody）也将卡茨量表评估的内容扩充，共设置了l4项评估指标，仍称“日常生活活动能力量表（ADL）”，但分为“日常生活活动能力量表”（P，PADL）和“日常生活利用工具能力量表”（Instrumental Activities of Daily Living Scale，IADL）两个部分。其中，日常生活行动能力指标仍是6项，即行走、洗澡、如厕、穿衣、进食和梳头刷牙（替换了卡茨量表中的“上下床”）；日常生活利用工具能力指标是8项，包括使用交通工具、购物、做家务、做饭、打电话、自理经济、服药和洗衣[1]俞群等：《漕河泾社区失能老人及社区照料需求调查》，《上海医药》2012年第12期。。劳顿·鲍威尔和伊莱恩·布洛迪设计的量表，后来被称为“劳顿—布洛迪量表”。在以上给出的有关“失能老人”的定义中，大多提到“必须依赖他人照料”，观察问题的这个视角是从服务供应者的立场出发的。而从服务供应者的立场出发，就有了“长期照料（Long-term Care）”的概念，并已成为一种国际共识。

2．长期照料。所谓“长期照料”，据世界卫生组织在题为《建立老年人长期照顾政策的国际共识》的报告中的定义：“长期照顾是由非正式提供照顾者（家庭、朋友和／或邻居）和／或专业人员（卫生、社会、和其他）开展的活动系统，以确保缺乏完全自理能力的人能根据个人的优先选择保持最高可能的生活质量，并享有最大可能的独立、自主、参与个人充实和人类尊严”[2]世界卫生组织：《建立老年人长期照顾政策的国际共识》，世卫组织网站（http://www.who.int/publications/list/ WHO_HSC_AHE_00_1/zh/index.htm l）。。这是偏重于价值理念的定义，其包含3层意思：其一，定义的视野是广义的，即针对的是“缺乏完全自理能力的人”——应该既包括完全失能的老人，也包括部分失能的老人；其二，扮演“照顾者”角色的人是多元的，从非正式的到专业的，从家庭、社区（朋友、邻居）到专业机构（卫生、社会及其他）；其三，目标是尽可能高地保持生活质量，以及尽可能大地保持独立、自主、参与、个人充实和人类尊严。

而据美国国家长期照料调查（National Long-term Care Survey，NLTCS）的定义即将长期失能老人定义为：65岁及以上，且存在至少一项日常生活自理能力（ADL）或日常活动能力（IDAL）指标的完成需要他人帮助，并且这种状态持续或预期会持续90天及以上，即可判定为需要长期照顾的老人[3]转引自熊波、石人炳：《长期失能老人照料决策研究——以个人资本为视角》，〔广州〕《南方人口》2012年第5期。。这是偏重于实际操作的定义，即主要是用于界定“长期照料的对象”，也包含3层意思：其一，法定的关于老人的界定，美国是65岁及以上；其二，用“日常生活行动能力量表”进行评估后认定的部分失能或完全失能的老人；其三，老人的失能在时间上有一定的持续性，美国的规定是3个月。

根据两个国际通用的权威定义的“互补性”和以上两个从不同角度给出的“长期照顾”定义，其既具有国际公认的权威性，又被学术界或实际工作者所引用，即两个定义可以起到互补或两者有机地整合的作用，从而形成了一个更为完整的“长期照料”的概念。

要说明的是，以上引文中的“长期照料”或“长期照顾”均翻译于英语单词“Long-term Care”，但对“Care”的翻译略有不同。而在汉语语境里，“照料”和“照顾”都没能清晰地表达更具专业性的“护理”的含义，而“护理”则是国务院文件中的用语。为了与国务院文件中“护理补贴”的说法一致，在下文中我们均使用“长期照护”一词。

3．需要长期照护的失能老人。综合以上的分析，我们最后得到了两个有用的概念，“需要护理的失能老人”和“长期照护制度”。

所谓需要护理的失能老人是本研究将要锁定的政策用户或曰“补贴对象”作一个操作性的定义：是指60岁及以上，用本土化的“日常生活行动能力量表”进行评估后认定的部分失能或完全失能老人，而且他们的失能状况将会持续较长时间（譬如3个月或半年以上），因而需要长期照料。为了与国际接轨，下文中将“需要护理的失能老人”改称“需要长期照护的失能老人”。

为了便于讨论，我们还要对“长期照护制度”给出一个操作性的定义：本研究所谓的“长期照护制度”是指对完全失能或部分失能的老人实施的，目标是尽可能地保持老人的生活质量和独立、自主、参与、个人充实和人类尊严的，在政府的资金投入和政策支持下，由机构、社区和家庭等多元化服务主体运作的社会服务制度。

二、需要长期照护失能老人的定量研究

在回答了谁是“需要护理补贴的失能老人”的问题后，我们将对“需要护理补贴的失能老人”进行了定量分析。我们还要以失能老人全部接受机构服务为前提，讨论4个可选择的补贴方案以及可能要支出的资金规模。

1．失能老人的规模。近年来，一些研究机构用抽样调查的方式，以上述“日常生活活动能力量表”对我国的老人中的“失能老人”做了定量研究。其中中国老龄科学研究中心在2000年、2006年和2010年进行过三次《中国城乡老年人口状况追踪调查》，研究报告中关于失能老人的调查数据有：

2006年，城镇老年人生活能够完全自理的占85.4%，能部分自理的占9.6%，完全不能自理的老年人占5.0%；农村老年人生活能够完全自理的占79.0%，能部分自理的占14.1%，完全不能自理的老年人占6.9%[1]《〈中国城乡老年人口状况追踪调查〉研究报告》，中国网（http://www.china.com.cn/news/txt/2007-12/17/content_9392818.htm）2007年12月7日。。2010年，中国老龄科学研究中心在《全国城乡失能老年人状况研究》[2]中国老龄科学研究中心课题组，《全国城乡失能老年人状况研究》，〔北京〕《残疾人研究》2011年第2期。一文中提到，2000年和2006年的《中国城乡老年人口状况追踪调查》中有关“失能老人”的数据是用本土化的卡茨量表得到的。并用《全国城乡失能老年人状况研究》为题对以上述两次调查的统计结果对2010年和2015年失能老年人的状况进行预测：2010年，全国部分失能和完全失能的老年人约3300万人，占老年人口总数的19.0%；其中完全失能的老人约1084万人，占老年人口总数的6.3%。2015年，全国部分失能和完全失能的老年人将达4000万人，占老年人口总数的19.5%，其中完全失能的老人约1240万人，占老年人口总数的6.1%[3]《2010年中国城乡老年人口状况追踪调查》的统计数据到2012年7月10日才有部分公布。在老龄科学研究中心课题组做《全国城乡失能老年人状况研究》时，2010年调查的统计数据应该还没有出来，故有“预测”一说。。

依据2010年的《中国城乡老年人口状况追踪调查》的结果显示：城乡日常生活完全不能自理（失能）的老年人占6.8%，有部分自理困难占15.9%。其中，城镇老人中，日常生活完全不能自理的占5.6%，有部分自理困难的占12.4%；农村老人中，完全不能自理的占7.8%，有部分自理困难的占18.6%[4]《2010年调查报告：我国城乡老人近一半空巢》，新浪网，（http://finance.sina.com.cn/china/hgjj/20120710/ 163612527875.shtm l）2012年7月10日。。按照以上的调查数据，全国老龄办披露的相关的绝对数字是：城乡日常生活完全不能自理（失能）的老年人1213万，其中城镇438万，占36.1%，农村775万，63.9%；有部分自理困难2818万。其中，城镇971万，占34.5%；农村1847万，65.5%。加总起来，包括日常生活完全不能自理和有部分自理困难的老人共有4031万人。《全国城乡失能老年人状况研究》中的2010年预测数与2010年的调查结果相比，显得比较保守。其实2010年的调查数已经约等于2015年的预测数。

2．“经济困难”的老人。按照国务院的《意见》，长期照护的补贴制度是针对“经济困难”的高龄、失能等老年人的。所谓“经济困难”要在制定政策时作为一个专用名词来用，就需要给出特别的界定。而在实际工作中，需要长期照护的“经济困难人群”可以分为绝对经济困难人群和相对困难人群。

（1）绝对经济困难人群。说到“经济困难”，首先想到的是3类人群，城市低保对象、农村低保对象和农村五保对象。根据民政部网站发布的2013年第三季度的社会服务统计信息：城镇居民最低生活保障制度的对象是2081万人，低保标准平均为361元／月。农村最低生活保障制度对象是5345万人，低保标准平均为196元／月。农村五保对象为541万人，分集中供养和分散供养两大类：集中供养的有183万人，五保标准平均为380元／月；分散供养的有358万人，五保标准平均为282元／月。

毫无疑问，这3类人群肯定是中国最贫困的人口。他们中年龄超过60岁的老人如果部分失能和完全失能，需要长期照护，那么就是需要补贴的“绝对经济困难”人群。那么，在上述总数将近8000万的贫困人口中，有多少是“需要长期照护的失能老人”。而上述三个“绝对经济困难”人群中有多少老人。根据民政部低保司提供的分类统计数据：

2013年第三季度，城镇低保对象中，60岁以上的老人为336万人，如果算其中60%是失能老人，那大约就是202万人。如果完全失能与部分失能是1∶3，那么前者是51万人，后者是151万人。农村低保对象中，60岁以上的老人为2015万人，如果其中60%是失能老人，那大约就是1209万人；如果完全失能与部分失能是1∶3，那么前者是302万人，后者是907万人。农村五保对象中，60岁以上的老人为466万人。如果其中60%是失能老人，那大约就是280万人；如果完全失能与部分失能是1∶3，那么前者是70万人，后者是210万人。

将以上的数据相加，“绝对经济困难”的失能老人约为1691万人。

（2）相对经济困难人群。“相对经济困难人群”是指就其收入而言，要高于甚至远高于法定的贫困标准，但在需要“长期照护”时，仍然无法承担相应费用的老人。仅就城镇退休人员的退休金来看，2010年《中国城乡老年人口状况追踪调查》提供的数据是，月平均退休金1527元。根据人社部提供的统计数据，2012年，企业职工基本养老金月人均已经达到1721元。2013年再次调整继续提高10%之后，可望达到1900元左右。

表1 “绝对经济困难”的失能老人

根据课题组在一些城市对老年服务机构进行的调查所得到的印象：公办养老机构人满为患，一般居民难有机会入住。例如上海市一般的民办老年服务机构，医药费进医保后，全护理价格一般在3500-4000元，半护理在2500-3000元；而上海市企业职工的退休金平均为3000元左右。天津市一般的民办老年服务机构，全护理的价格为3000-5000元，半护理的为2000-3000元；而天津市企业职工的退休金平均为2100元左右。厦门市3家民办养老院，入住老人中，失能老人的比重为75-90%，收取的费用为2500-4500元；而厦门市企业职工的退休金平均为2500元左右。深圳市的养老院，对失能老人的收费都在3000元以上，而深圳市企业退休人员的养老金平均为3000元左右。

显而易见，按平均退休金而言，大多数城镇企业退休人员要支付目前的老年服务机构所提供的长期照护服务的费用是有困难的。城镇企业退休人员尚且如此，只有象征意义养老金的城镇居民和农村居民就更不用说了。

依据2006年《中国城乡老年人口状况追踪调查》统计结果表明：城镇老年人平均年收入11963元，月收入997元；农村老年人平均年收入2722元，月收入227元[1]郭平：《2006年中国城乡老年人口状况追踪调查数据分析》，〔北京〕中国社会出版社2009年版。。2010年统计结果表明：城镇老年人平均年收入17892元，月收入1491元；农村老年人平均年收入4756元，月收入396元[2]张恺悌、郭平：《中国人口老龄化与老年人状况蓝皮书》，〔北京〕中国社会出版社2010年版。。

关于中国的收入平均数，有一个经验数字。一般来说，中国人的收入是呈偏态分布的，大约1／3的人在平均线以上，2／3的人在平均线以下。按此推论，如果把城乡老人的平均收入作为长期照护制度收费标准的参考值，而失能老人中收入在平均线以下的要多于一般人群，取其占比为85%，那么，4031万完全失能和部分失能的老年人中，老人若是完全靠自己的收入支付服务收费，大约有3426万人是有支付困难的，其中，包括了1691万绝对经济困难的和1735万相对经济困难的失能老人。

如前所述，1691万绝对经济困难的失能老人以完全失能和部分失能1∶3分为423万人和1268万人。相对经济困难的老人也按此比例划分，则完全失能和部分失能的老人分别为434万人和1301万人。再按城镇和农村二八开，则城镇有87万完全失能老人和260万部分失能老人，农村有347万完全失能老人和1401万部分失能老人。

表2 失能老人长期照护的4种选择

3．需要长期照护补贴的失能老人。根据以上的分析，在设计失能老人长期照护补贴制度时，以“完全失能”和“部分失能”，“绝对经济困难”和“相对经济困难”作为界定需要长期照护补贴的老人的标准，我们可能面临4种选择，这可以用一个矩阵来表述：

（1）最低限度选择。如果作第一象限的最低限度选择，即仅考虑完全失能又属于绝对经济困难的老人。如前所述，绝对经济困难的老人为1691万人。其中423万人属于完全失能，包括城市85万人，农村338万人。满打满算，都按接受养老机构服务计算，城市的补贴平均每人每月1700元（加上低保金约为2000元），一年为20400元，共计约173亿元。农村的补贴平均为每人每月500元（加上低保金、五保金约为800元），一年为6000元，共计约203亿元。城乡合计为376亿元。

（2）次低限度选择。如果作第二象限的次低限度选择，即仅考虑完全失能但包括绝对和相对经济困难的老人。如前所述，有支付困难的失能老人为1735万，其中相对经济困难的完全失能老人为434万人。若按城乡二八开，城市87万人，农村347万人。若补贴金额为绝对经济困难的完全失能老人的80%，城市的平均每人每月1360元，一年16320元，共计142亿元。农村的平均每人每月400元，一年4800元，共计167亿元。城乡相对经济困难且完全失能老人的补贴合计共为309亿元，再加上绝对经济困难且完全失能老人的补贴376亿元，总计685亿元。

（3）次高满意选择。如果作第四象限的次高满意选择，即仅考虑绝对经济困难但包括完全和部分失能老人。如前所述，绝对经济困难人群为1691万人，其中绝对经济困难的部分失能老人为1268万人，若以城乡二八开，城镇254万人，农村1014万人。若城市的补贴平均每人每月500元（加上平均收入为2000元），一年6000元，共计152亿元。农村的补贴平均每人每月400元（加上平均收入为800元），一年4800元，共计487亿元。绝对经济困难的部分失能老人补贴合计共为639亿元，再加上绝对经济困难的完全失能老人补贴376亿元，总计1015亿元。

图各类失能老人的人数及补贴金额

（4）最为理想选择。如果作第三象限的最为理想选择，即既包括全体绝对和相对经济困难的老人，也包括全体部分和完全失能老人。以上已经计算了绝对和相对经济困难的完全失能老人需要补贴502亿元，绝对经济困难的部分失能老人需要补贴645亿元。现在要计算的是相对经济困难的部分失能老人的补贴金额。如前所述，有支付困难的失能老人为1735万，其中相对经济困难的部分失能老人为1301万人，若按城乡二八开，城市260万人，农村1041万人。若补贴金额为绝对经济困难的完全失能老人的80%，城市的平均每人每月400元，一年4800元，共计125亿元。农村的平均每人每月320元，一年3840元，共计400亿元。城乡相对经济困难的部分失能老人的补贴合计为525亿元。既包括绝对和相对经济困难，又包括完全失能和部分失能老人在内的全部补贴总额合计共为1849亿元。

综上所述，如果满打满算，都以接受养老机构服务来计算：若作最低限度选择，即仅考虑绝对经济困难的完全失能老人，需要补贴376亿元，占2012年财政收入117210亿元的0.32%；若作次低限度选择，即仅仅考虑完全失能但包括绝对和相对经济困难的老人，需要补贴685亿元，占2012年财政收入的0.58%；若作次高满意选择，即仅考虑绝对经济困难但包括完全和部分失能老人，需要补贴1015亿元，占2012年财政收入的0.87%；若作最为理想选择，即既包括全体绝对和相对经济困难的老人，也包括全体部分和完全失能老人，需要补贴1849亿元，占2012年财政收入的1.58%。

表3 不同的政策选择导致不同的服务范围和资金规模

三、失能老人长期照护补贴的政策框架

在这一节中，我们要在以上分析研究的基础上，进一步设计失能老人护理补贴的政策框架。应该指出，失能老人的护理补贴是与失能老人的长期照护制度密切相关的。从某种意义上说，离开了长期照护制度来谈失能老人的护理补贴，甚至会有“皮之不存，毛将焉附”的感受。所以，本研究所设计的失能老人护理补贴政策将与失能老人长期照护的制度安排一并提出：

1．指导思想。失能老人的长期照护补贴制度是为满足经济困难的失能老人长期照护需求而设立的社会福利津贴制度。此项制度安排是以养老服务供应者提供非营利服务的成本核算为标准，弥补服务收费与老人的实际支付能力之间的差距，目标在于将失能老人潜在的长期照护服务需求转变成有效的需求，并同时使服务供应者获得可持续的发展。

2．管理部门。政府补贴是最终托底的失能老人长期照护的资金保障，当失能老人因收入不足或中断，无法支付长期照护的服务费用时，政府有责任负起社会保障的责任。

失能老人的长期照护补贴制度的行政管理部门是各级民政部门。此项制度的具体实施，在城市由区级（包括不设区的市的市级）民政部门负责，在农村由县级民政部门负责。

3．服务体系。失能老人的长期照护补贴制度须以建立相对完善的养老服务体系为前提。

以老年服务机构为骨干，以城市的区、街道、社区和农村的县、乡镇和行政村为依托，以家庭为基础，建立将机构养老、社区养老和居家养老整合为一体的养老社会服务体系。

国家以“公办民营”或“民办公助”为基本模式，支持善于经营、管理规范、服务良好、品牌影响力大的专业服务机构将老年服务向社区和家庭延伸，并逐渐形成具有一定规模的养老服务管理集团。

社区建立老年人日间照料中心，为有需要的部分失能老人提供日间生活照料服务。老人在白天可由家人送至或由中心接至日间照料中心，中心负责老人日间的生活照料以及康复治疗、心理抚慰和文化娱乐活动，晚间则由家人接回或中心送回家中居住。有条件的日间照料中心还可以在家人因各种原因不能照顾失能老人时提供短期托养服务，还可以为在手术后康复期的老人提供短期托养服务。短期托养服务的时间以3个月为限。

在街道或社区建立家庭长期照护服务的社团，社团以社会工作者为核心，组织为老人提供长期照料的家庭成员进行养老服务的专业知识培训，并负责对签约的失能老人家庭的探访，对老人接受照料服务的情况作出评估。

老人按照健康状况分别采用不同的服务方式，身体健康的老人和轻度失能的老人基本上在社区服务的支持下实行居家养老，中度失能的老人可利用社区日间照料中心，完全失能的老人则由老年服务机构提供全日制的照护服务。

4．需要评估。建立失能老人的需求评估体系，在城市的区级和农村的县级建立有关失能老人的第三方需求评估机构。评估机构必须由专业人员组成，其中包括社会工作者、医生、心理医生、康复师和护士。机构中可以有老人和老年服务机构的代表参加。政府官员一般不参加。

评估机构可以为公益型的事业单位，也可以向符合条件的社会组织购买服务。在深入调查研究的基础上，民政部制定本土化、标准化的“日常生活活动能力量表”，作为失能老人需求评估及划分护理等级的工具。

5．政府补贴。政府补贴以失能老人的需要为标准，失能老人的需要及护理等级由第三方评估机构按照专业的标准确认。政府补贴补贴到老人的名下，但款项直接支付给服务供应者。包括家庭成员、提供服务的社区服务机构和专业的老年服务机构。

由家庭成员照料的老人需要补贴的，首先要进行需求评估，然后负责照护的家人要与所在的街道办事处签订照料协议并参加家庭长期照护服务社团，接受养老护理的专业知识培训和社会工作者的探访及评估。

6．资金来源。对失能老人的政府补贴所需的资金由国家财政负担。可以考虑地方财政（省级、市级、县级）和中央财政二八分成。也可以考虑在彩票公益金中为“失能老人福利服务”设立专项基金，以发行彩票的手段募集一部分资金。

7．管理考核。对失能老人的长期照护补贴，不仅要对是否享受补贴作出资格认定，而且要对此项制度进行有效的过程管理。过程管理主要由具体负责实施的政府部门——在城市是区级（包括不设区的市的市级），在农村是县级民政部门负责。日常的过程管理尤其要重视服务对象——失能老人及其家属的投诉，要开通投诉渠道并保持信息畅通。对于投诉均要进行调查研究并作出合理的处理。

对于老年服务体系的绩效考核主要通过专门的第三方专家评估机构（但不能是前述需求评估机构），在城市的区、街道、社区和农村的县、乡镇和行政村配合下对老年服务进行考核和评估。考核和评估不以打分排序为目的，而以帮助各个层次的照护服务供应者和提供者改进服务为目的。

〔责任编辑：方心清〕

A Study of the Grant Institution for Nursing Disabled Elders

Tang Jun

In response to the decision to accelerate the establishment of social service system for the aged and development of service industry for the aged to cope with the aging population,the present study,focusing on disabled elders,first gives an operational definition to the object of policy and then carries out a qualitative analysis of the elders in need of nursing grant.Lastly,the author designs a institutional framework in the hope of its app lication.

disabled elders,long-term nursing;the grant institution for long-term nursing of disabled elders

唐钧，中国社科院社会政策研究中心秘书长，研究员 100872

本文系民政部政策法规司委托课题《失能老人护理补贴制度研究》的研究报告。