政府投资促进机构工作实践分析研究——以甘肃省为例

马 倩

(西北民族大学 学报编辑部，甘肃 兰州730030)

政府投资促进机构是政府的一个职能部门，它的职责是把私人资本、民间资本、国外资本等引入本地区，实现投资价值的双向选择，实现资源优化，实现产业优化升级，进而推动地方经济的发展。甘肃省是我国西部的欠发达省份，经济总量和引资规模在全国各省市区中均属落后省份，但从进一步加快政府职能转变，加大经济发展后劲的角度来看，依托政府资源，发挥政府投资促进机构的主导作用显得更为重要。同时，甘肃省的政府投资促进机构的定位、职能、工作实践在全国同类机构中有一定的代表性，可以通过对甘肃投资促进工作的基本情况、工作成效和存在的问题进行剖析，以图对整体有一定的借鉴与推动作用。

一、甘肃省政府投资促进机构工作情况

(一)甘肃省基本情况

甘肃地处我国西北内陆，东接陕西、宁夏，南邻四川，西连青海、新疆，北靠内蒙古，并与蒙古国接壤。全省国土面积42．58万平方千米，总人口2628万人，辖12个地级市、2个民族自治州，省会兰州是中国大陆几何中心。2013年，甘肃省地区生产总值达到6300亿元，人均GDP为24668．15元，排名全国第30位。经过新中国成立以来的开发建设，甘肃已形成了以石油化工、有色冶金、机械电子等为主的工业体系，成为中国重要的能源、原材料工业基地[1]。

(二)甘肃省开展政府投资促进工作的必要性

1.欠发达地区自身发展的需要。从本区域独特的潜力和优势看，甘肃资源相对富集、区位优势明显，产业基础较好，具有较强的科技教育实力和人才优势，在能源、原材料、劳动力和土地供应等投资要素和条件方面保持着相对优势。但是，受思想观念的束缚和地域因素的限制，甘肃自然环境差，人均GDP水平低，自我发展能力弱，各地发展条件各异，发展现状极不平衡，是典型的投资拉动性经济。由于整体对外开放程度低，一些地区投资促进和经济合作的前提和基础薄弱，特别是投资规模大、产业关联度强、科技含量高、延长产业链的开发项目少，产业总体协作配套能力较弱;招商渠道和投资主体单一，对资源依赖性大，投资促进载体建设步伐相对滞后，招商方式创新能力不强;软环境改善不够，后续服务不到位，投资环境有待进一步改善，招商引资长期徘徊在规模小、总量少、层次低的水平上[2]。近年来，尽管甘肃省招商引资工作取得了一定成绩，在西北五省区中逐渐名列前茅，但同东中部发达省市之间的差距在短期内难以扭转。

表1 近五年来西北五省区招商引资资金到位情况表 到位额单位:亿元

2.国内投资促进发展环境的影响。目前，国内各省之间吸引外来投资的竞争十分激烈，沿海发达地区吸引投资的条件优越，招商手段和政策更为灵活，对投资促进工作重视程度更高，这使得欠发达地区的投资促进和招商工作一直处于被动局面[3]。如果不采取更加有力的措施，充分认识到外来资金对有效弥补建设资金不足的瓶颈;促进技术进步和管理水平的提高，推动产业结构调整和升级，对发展开放型经济明显的促进作用;通过各种投资促进手段和渠道，大力促进经济方式的转变，重视推动特色优势产业的发展;争取更多的资金、更好的项目、更大的市场，引导更多的生产要素的聚集和流动作用，资本会进一步流向发达地区，东西差距会更加明显。

基于对省情的认识和对面临的国内外经济发展趋势的分析，甘肃省提出了“发展抓项目，改革抓企业”的总体发展战略，坚持不懈地加快推进全方位的开放步伐，将大规模促进招商引资，作为本省争取主动、加快发展、适应区域经济一体化的发展战略。

(三)甘肃政府投资促进机构现状及定位

2000年前后，和全国其他省市情况大致相同，甘肃各市县经济协作部门经过一段时间的沉寂和探索后，相继转型为招商局(酒泉和定西两个市的招商局与商务局合署办公)，县区招商系统开始建立。2006年在这种由基层由下至上机构建设热潮的推动下，甘肃省将在当时已被撤销两年的原省经协办工作人员，并入中国兰州投资贸易洽谈会办公室，挂牌成立了甘肃省投资贸易促进局。

目前，甘肃省、市、县三级政府以及三十多个开发园区均建立了投资促进机构，从业人员近千人。在2009年第四轮政府机构改革中，一部分市州的投资机构成为当地政府的组成部门，一部分市州为公务员管理的事业单位，兰州市招商局更名为兰州经济合作服务局。省级机构甘肃省投资贸易促进局是直属商务厅的依照公务员管理的事业单位，在全国同类机构中虽然行政级别不算高，但职能范围相对较完整，负责全省招商引资、区域合作和会展经济的业务指导以及所在区域合作组织的联络，承担由甘肃省政府主办的大型投资贸易洽谈会的举办和国家部委、外省市政府主办的展会参会组织工作。

全省投资促进体系建立之后，围绕本省区域发展战略，甘肃政府投资促进工作确立了“准确定位，夯实基础，有序推进，不断完善”的原则，提出“整合全省力量，创新招商方式，改善投资环境，搭建促进平台，拓宽引资渠道，开展协调服务，狠抓项目落实”的总体工作思路。

二、近年来甘肃省投资促进工作取得的成效

(一)投资促进工作已成为甘肃经济发展的重要推进力量

表2 2013年省外资金在甘投资情况表① 资料来源:甘肃省经济合作局:《2013年甘肃省招商引资项目完成情况分析报告》

当前，国际间、省际间、区域间的交流合作步入了一个加速增长的新时期，对内对外开放工作正在向全方位、多层次、宽领域的方向发展。国内31个省市区现均在甘肃省有投资，包括我国的香港、台湾以及美国、法国等53个国家和地区的投资者来甘肃省投资兴业，投资领域涉及国民经济所有行业，而且大多投向有一定比较优势的产业和领域。招商引资到位资金节节攀升，迈上4000亿元台阶。近年来，甘肃省招商引资到位资金增长迅速，2009年、2010年分别为468.64亿元、807.99亿元，2011年首次突破千亿元，达到1238.81亿元，实现“十二五”的“开门红”。2012年，在国际国内经济下行压力下，全省到位资金保持逆势高速增长态势，达到2752.57亿元，比2011年翻了一番多。2013年，面对外需不足、内需乏力和经济运行下行压力加大等错综复杂的国内外形势，全省招商引资工作稳中有进、稳中有为，实现到位资金4505.96亿元，呈现出蓬勃有为的良好发展势头。①资料来源:甘肃省经济合作局:《2013年甘肃省招商引资项目完成情况分析报告》招商引资项目的实施对改善全省产业结构、投资结构、增加税收、带动就业等方面都发挥着积极作用。

(二)甘肃省政府投资促进机构的工作亮点

1．夯实基础工作，完善投资促进载体。做好投资促进工作，首先要注重工作平台和载体的建设。在了解省情、市情、县情的基础上，甘肃围绕产业布局和总体规划，深入分析资源优势、市场条件和产业基础，重点实施沿链引进、集群化承接，形成产业规模优势，促进产业集聚形成;印制招商目录、重点项目及优势产业推介册、投资指南光盘等推介资料，建立专门的投资促进网站;利用政府机构的公信力，建立全省性招商引资项目编制和对外公布工作制度、信息交流制度，推介当地投资优势和重点项目。这些举措进一步完善了投资促进载体。

2．打造有影响力的投资促进工作品牌。发挥政府投资促进职能，努力打造在社会上认可度较高的投资促进工作品牌，可以吸引各方关注，提高对投资促进工作的参与度。由甘肃省人民政府主办，甘肃省商务厅和省投资贸易促进局牵头承办的中国兰州投资贸易洽谈会，坚持“开放、开发、合作、发展”的主题，从扩大投资合作、强化省际合作多个角度寻求突破，成为对外开放的窗口和招商引资的桥梁，树立了甘肃在西部大开发的历史机遇中“实力在增加，活力在增强，魅力在彰显，人气在聚集”的形象，数千亿的引进资金得以落地实施。

3．提高对经济决策的影响力和项目执行的推动力。甘肃利用国家部委的业务指导以及与毗邻地区合作，加强省市区同类机构的业务联系，获取国家区域工作重点信息，反馈情况，建言献策;坚持做好年度招商引资项目完成情况分析及招商引资项目到位成果汇编，力求数据准确真实，分析合情合理，对各方工作起到参考作用;建立项目督查通报制度，通过实地考查、交流座谈、查看台账、重点项目抽查等方式，深入到基层招商部门、园区和重点项目企业，了解情况，查找问题，对项目履约、开工建设、工程进度、资金到位等情况进行全面检查后向社会通报，推进项目实施。

4．发挥各类投资促进和招商引资力量。在较为完善的投资促进工作体系中，政府应是最有力的引导者、推动者，政府投资促进机构在此中间起着联结各方，沟通左右的作用，而不是孤军作战。甘肃省近年来改进和完善职能部门联动沟通的合作机制，优化审批流程，加强重大项目协调，建立“绿色通道”，实现投资项目科学承接、快速落地，共同促进投资。加强与政府驻外办事处、省内外商协会的联系，成立投资促进联合体以及不同形式的联谊会，联动开展以合作交流为主题的各种论坛、洽谈活动，共享资源、信息、渠道，整合相互资源，发挥彼此优势，增强投资促进合力。

从甘肃政府投资促进机构的工作中也反映出了一些突出问题，如由于全省投资促进工作的大环境和机制尚不成熟，工作缺乏相应的政策和资金支持，投资促进工作没有形成更加有效的合力，在具体项目工作中协调相关部门难度较大，在一定程度上影响了一些项目的实施进度和服务热情，对外投资形象还未真正树立，社会中介组织的培育和指导还有待加强，投资促进工作的方式方法创新有待于突破。这些需要在下一步的工作实践中继续改善和推进。

三、对我国政府投资促进机构工作的启示

(一)明确政府投资促进机构的工作目标和应履行的职能，是做好工作的前提和基础。针对我国各省市区经济发展已经形成的“层级效应”，即经济发展的不平衡，政府投资促进机构在彼此的交流合作，推进区域协调发展中扮演着十分重要的角色[4]。从甘肃工作实践中可以看出，与较发达地区的同类机构相比，西部政府投资促进机构主导地位更为突出。仅从服务职能上看，甘肃省内企业发展的外向度低，信息来源有限，联系管道欠缺，缺乏投融资知识，需要政府部门必须在这方面多提供一些帮助和服务。同时，专门从事投融资服务的社会中介机构，数量少，经验缺，档次低，尤其没有实力雄厚、运作成熟的大型投资银行，投资促进中介机构还不足以成为各微观主体同国内外资本市场联系的桥梁和纽带，还有一个较长的发育、成长、提高的过程。因而政府机构应在投资促进中充分发挥职能作用，主动补位，做好各项投资服务工作。

(二)清晰的机构定位才能促使政府投资促进机构长远而科学地规划投资促进工作，才能正确引导全社会参与投资促进的积极性[5]。投资促进和招商引资工作得到各级政府的高度重视，国内反响最大的“仇和招商模式”①仇和到昆明市去当市委书记，他下的指标是每个局都必须去招商引资，民政局、教育局、环保局也要招商引资，这就是国内反响很大的“仇和招商模式”。的核心就是运用政府力量推行责任制来促进工作。在甘肃尽管尚未建立全省性的考核体系，但省内14个市州普遍把引资项目落实作为“一把手工程”，同时，制定配套考核奖惩办法和项目包抓帮扶责任制，切实推动了开放型经济的发展。从局部利益来看，在特定的历史时期，制定这种招商引资目标责任制政策，促进招商引资工作，是符合现状的一种不得已的理性选择。但从长远看，应充分认识到政府投资促进工作必须遵循科学发展观，努力形成符合科学的思想观念、工作方式和体制机制，建立科学合理的制度体系，遵循市场规律，在构建合法、有序、亲商、安商的投资环境上下功夫。

(三)明晰工作职能，全面谋划投资促进各项工作，从而确定投资工作重点，提高投资促进工作实效。从投资促进工作的几个方面看，完善招商引资服务机制，为外来客商提供前后一致、互相衔接且具有实际针对性的优良服务，推进以商招商工作，能够收到了事半功倍的效果。如对规模较大的项目，按照属地管理原则由省、市(州)、县(区)三级分工负责，指定专人进行全程跟踪服务。健全重点项目协调和督导制度，对重点招商项目实行商务、发改、建设、工商、税务、土地、环保、海关、财政、招商等相关部门联合办公，建立“绿色通道”，及时解决项目实施中存在的困难和问题。完善投资客商投诉受理机制，设立招商引资投诉受理中心，重点协调解决投资者的投诉。

(四)政府投资促进机构之间的经验交流和共享，是提升整体工作水平和层次的有效方式和渠道。各地由于对投资促进工作的认识不同，队伍素质参差不齐，所处位置获取的信息广度不一样，各地区政府支持力度不一样，造成了投资促进工作的水平也呈现出不同的层次。政府投资促进机构之间的交流，不仅可以使各机构内部的工作安排、业务推进，制度建设等方面相互借鉴，也可使投资促进的层面有较大的提升。通过交流进一步拓宽视野，引起地方投资促进部门在工作中对全局性问题的重视，如甘肃省投资贸易促进局以座谈和实地参观的形式，对相近地经济发展模式雷同、产业布局重叠、邻近区域内产业无法实现互补提升、招商引资成本加剧等专题进行交流，在工作中起到了很好的引导作用。

需要强调的一点是，在大量的工作实践中，笔者深深地体会出:政府投资促进机构要完全履行好职能，必须充分依托政府力量，政府提供的前提条件和保障基础十分重要。具体有以下几点，1.各级政府要高度重视投资促进工作，特别是重视有助于营造全社会参与投资促进工作的良好氛围;2.各级政府要赋予投资促进机构一定的管理、协调职能和监督权力，确保政府投资促进机构的公信力和影响力，只有这样，才能够最大限度地整合掌握各种投资促进资源的其他职能部门，引导和培育社会力量，从而形成投资促进的合力;3.各级政府要科学评价投资促进工作，不以到位资金单一指标论高下，确保投资促进机构一定的财力支持。投资促进虽有着明显的市场特征，但其全过程都体现着政府公共服务和社会管理的相关职能，政府机构只有在获取充分保障的基础上，才能全面指导、安排、统筹所在区域的投资促进工作。政府只有对投资促进工作正确进行角色定位，有效履行自身职能，才能保证投资促进工作的良性循环。

[1]甘肃省人民政府．甘肃省情[EB/OL]．http://www．gansu．gov．cn/col/col19/index．htm l．

[2]范鹏，魏胜文．2008—2009年甘肃省经济发展分析与预测[Z]．兰州:甘肃人民出版社，2010．

[3]刘亚平．当代中国地方政府间竞争[M]．北京:社会科学文献出版社，2007．

[4]刘庆斌．地方政府招商引资的路径选择与制度安排[J]．科学与管理，2008，(1)．

[5]王慧．我国招商引资中存在的问题及对策[J]．改革探索，2008，(2)．

[6]张忠民．变扶持项目为改善环境——地方政府投资方式探讨[J]．中国外资，2008，(1)．