论我国边疆治理的体系转型与能力重构

王砚蒙，朱碧波

(昆明医科大学 人文学院，云南 昆明 650500)

边疆是国家疆域的边缘性部分，处于国家政治格局的远端、经济中心的外围、交通体系的边缘和信息传导的末梢，是各种地缘政治风险的聚积之地。同时，边疆往往又是少数民族的聚居之地，多元民族文化和宗教文化在这里交汇碰撞。边疆复杂的地缘政治特质和民族文化特质及其衍生的潜在风险，使得国家的政治叙事与国体建构中，边疆治理始终都是一个无法绕开的经典议题。在传统的王朝帝国时代，王朝统治者在国家权力的主导下，以民族政治精英为代理，推动边疆治理。中华人民共和国成立之后，随着中央集权体制的建立，我国建构了国家主导和政府驱动的一元化边疆治理模式。改革开放之后，随着地缘政治的变迁和传统总体性社会向现代异质性社会的深刻转型，日趋复杂的边疆情境不断考问传统边疆治理体系和治理能力的承载极限。边疆矛盾的凸显和边疆情境的变迁，昭示着我们要不失时机地推动边疆治理的体系转型与能力重构，实现边疆的善治。

一、我国边疆治理的传统模式

一个国家的边疆治理模式并不是凭空臆断的产物，而是由当时的社会发育水平和边疆治理的核心议题所决定的。在我国传统王朝国家时期，由于边疆社会发育严重不足，强国家弱社会的状况非常明显，国家或政府作为公共权力的唯一来源，担负着公共资源权威性分配和边疆秩序建构的历史性重任。在这样一种情况下，我国形成了以国家权力为主导的边疆治理模式。中华人民共和国成立之后，我国建立了高度集权的政治经济体制。在国家权力的主导下，边疆地区实现了社会形态的压缩式演进和政治制度的强制性变迁，但边疆地区的经济社会发育差距和文化异质现象并非短时期可以消除或弥合，国家在边疆治理中面临的一个焦点议题就是如何通过行政权力渗透和民族精英的内部绥靖将边疆政权纳入国家一体化的进程中。在边疆核心议题的驱使下，边疆治理被赋予了浓厚的国家建构色彩，即国家权力试图通过政治体系的吸纳、政治权力的下沉、意识形态的宣讲和区域经济一体化，实现边疆传统多元权威的祛魅，建构边疆与内地的联结机理，模铸边疆民众对现代民族国家和政治体系的信仰。高度集中的政治体系和国家建构的核心议题使得我国的边疆治理依然具有明显的国家主导和政府驱动的政治品格。改革开放之后，随着中国的社会转型和体制转轨，边疆地区也开启了大规模的现代化进程。为了改变边疆地区的贫困面貌及由此产生的“民族边缘化”忧惧，边疆地区一直采取的都是国家权力主导下的赶超型发展战略。边疆地区的跨越式发展和地方区域社会经济的协调发展，客观上要求国家和政府从宏观战略层面去统筹规划边疆发展，这也直接导致国家和政府成为边疆跨越式发展的倡导者、组织者、依托者、推动者和实施者。再加上我国由于传统总体性社会向现代异质性社会转型的过程中，边疆地区也无可避免地进入了社会矛盾的凸显期和多发期，并杂之以中国大国崛起引发的地缘政治格局变迁所衍生的地缘政治风险，使得国家和政府在边疆治理中存在严重的秩序饥渴，政府社会管理的职能和压力空前膨胀，进一步凸显和放大了政府在边疆治理中的核心角色和主导地位，从而导致传统边疆治理模式在当代社会也并没有太大的改观。

回顾我国边疆治理的历史，尤其是中华人民共和国成立六十余年以来的治边史，可以得出关于边疆治理的一些基本认识，就治理体系和治理能力来看，我国的边疆治理具有以下几个特点:

1.一元结构式的治理

中国传统的边疆治理强调国家主导和政府驱动，在治理结构上呈现出明显的一元式结构。在王朝国家时期，王朝统治者主要通过民族精英的内部绥靖遥制边疆治理。王朝统治者通过政治上的吸引、经济上的辐射、文化上的感召和军事上的威慑，通过中原王朝的政治权威和国力辉煌，“自上而下对次级民族群体、地区或宗教群体的政治精英或权威人物施以恩惠，通过安抚这些政治精英或权威人物达到统治整个次级群体、地区或宗教群体的目的。”［1］王朝国家时期的治边，不管是朝贡、羁縻、土司、和亲还是盟誓，都折射出了明显的通过控制或安抚民族政治精英而遥制边疆的政治意图。换句话说，王朝国家时期的边疆治理强调的是王朝统治者通过对民族精英的绥靖，以民族精英作为国家边疆治理的代理者实现对边疆的统治。中华人民共和国成立后，国家在高度集权的政治体系的支配下，通过强有力的行政权力渗透将边疆地区纳入了国家一体化的进程。在边疆地区，国家通过政治吸纳的方式，将民族政治精英和各种社会力量吸纳进入国家政治体制，并确保各类精英在政治上的高度依附性与绝对忠诚性。在中国传统的边疆治理模式中，不管是王朝国家时期民族精英的内部绥靖，还是现代民族国家的政治吸纳，都具有相当明显的精英主义治理色彩，边疆治理架构被简化两分为官—民二元结构，政府处于绝对的主导和支配地位，而民众则基本上处于受治者和顺从者的地位。

2.权力本位式的治理

公共权力是社会的派生物，它是人类社会与生俱来又与人类相生相随的一个最为基本的政治产品。在我国边疆治理中，国家或政府作为公共权力唯一合法的拥有者，他们在边疆社会秩序建构和价值资源的权威性分配中，发挥着绝对主导的作用。由于传统社会公共权力制衡体系付之阙如，以及当前社会转型期公共权力制衡体系尚未臻于至善，政府对权力的依赖和偏好，不可避免地导致边疆治理中呈现明显的权力本位色彩。其具体表现为:其一，政府作为边疆治理的唯一主体，价值资源在政府主导下以权力为中心进行配置，权力格局中的边缘化与价值资源占有的稀薄化之间存在明显的正向关联，并且政府自利性色彩十分突出。其二，边疆政治文化折射出明显的权力崇拜色彩。我国的边疆“民族地区是从前资本主义的社会形态直接跨越到社会主义的，加上受到中国传统文化的深刻影响，不管是政府官员，还是普通老百姓，都存在强烈的官本位意识和权力本位意识”［2］，并与传统的宗法等级观念交相杂糅，形塑了我国少数民族顺从型和臣民型的政治文化。“在一些少数民族农村民众习惯于传统的看‘头人’脸色行事;习惯于村民组长‘吹哨子’;农村基层干部有的则以‘牧羊人’自居，视群众如群氓”［3］。其三，在边疆治理手段上，政府偏爱以公共权力为后盾的刚性治理。这种刚性治理的手段，强调自上而下的命令、不容置喙的硬性、整齐划一的一致性，具有手段强制、操作方便，见效快捷、绩效明显等诸多优点，因此，政府在面临各种复杂的边疆事务和多元化的公共服务需求时，往往倾向于采取简单便捷的刚性手段。

3.工具理性式治理

中国边疆治理是一项复杂而系统的工程，在国家主导和政府驱动的边疆治理中，政府有着多元的价值诉求和目标追求，比如民主、民生、公平、正义、法治等价值层面的诉求，以及稳定、效率、秩序、安全等工具层面的需求。从边疆治理理想的复式追求而论，政府边疆治理价值诉求应该是多元复合的，是合工具性与合目的性的统一，即工具理性与价值理性的统一。然而，纵观我国边疆治理的历史，工具理性的僭越和价值理性的悬置乃是一种由来已久的常态。王朝国家时期，王朝统治者的治边，往往奉行“不使其失，亦不使其兴”，重控制而轻开发，重禁阻而少滋助，重稳定而轻发展。中华人民共和国成立后，国际政治局势并不太平，国家在边疆治理的过程中十分看重边疆的战略地位和军事地位，而相对淡化边疆的经济地位，由此导致边疆稳定和边疆安全在边疆治理格局中地位的抬升，而边疆发展和边疆建设的相对退守。改革开放之后，社会转型过程中的矛盾深化与地缘政治格局变迁中的地缘风险两相交织，使得边疆情境更加趋于多元和复杂，在“稳定压倒一切”的秩序饥渴的驱动下，地方政府十分重视社会秩序的建构问题，甚至一些地方政府将社会秩序建构当做边疆治理目标的最高诉求，并遮蔽了具有终极目的意义的价值理性追求。

二、传统边疆治理的当代挑战

随着我国的社会转型、地缘政治形势的变迁与全球性风险社会的来临，传统行之有效的边疆治理模式遭遇到了前所未有的挑战。改革开放以来，中国迎来了国家发展的战略机遇期，也进入了矛盾多发的凸显期。在中国急遽的社会转轨和体制转轨的过程中，传统社会里我们不曾经历的诸多非传统安全问题逐渐浮现出来并深刻地影响着边疆稳定与边疆安全。伴随着改革开放国家整体实力迅速提升，边疆民众的利益意识开始觉醒、民族意识开始凸显、智识水平不断提高，在社会分化和区域分化日趋显现的过程中，他们不断以核心区域为坐标反观自身生存境况，由此产生的心理落差和相对剥夺感诱发了一系列的非传统安全问题，如国家认同危机、政治合法性流失、分配正义疑虑，以及在强烈的改变自身境遇驱使下的一系列社会越轨行为。此外，随着国家实力不断提升，我国的地缘政治力量逐渐彰显，传统地缘政治格局的既得利益者和中国周边一些国家担心中国的和平崛起挑战既有的地缘政治格局，不断掣肘中国的崛起，边疆地区成为国家之间的博弈与竞争、制衡与反制的前沿阵地，境外敌对势力往往通过极具政治恶意性的宗教渗透等边疆问题和挑动中国领土争端等边界问题冀图扰乱和迟掣中国的崛起。除此之外，全球化时代的到来也给边疆治理带来诸多的安全压力和治理难题。20世纪八九十年代，随着全球化的浪潮席卷整个世界，资本、信息、人才等生产要素在全球范围的加速流动，全球性的风险也开始出现，疫病风险、生态灾难、金融危机和恐怖主义灾难等等成为人类社会面临的新生的共同威胁。边疆作为国家与国家在疆域的毗邻地带，在很大程度上又是全球风险首当其冲感知者。

改革开放以来，中国社会的深刻转型、地缘政治格局的变迁和全球风险社会的来临，使得我国的边疆地区的矛盾与风险正向多元化、立体化和全方位发展，导致传统边疆治理策略在应对现代边疆风险方面已经呈现出效力递减之颓势。其主要表现为，其一，在现代市场文化的冲击下，民族传统文化遭遇到了现代文化的强力解构，边疆普通民众的主体意识和自我意识开始觉醒，思想意识和个体利益都开始趋于多元化;民族内部的族层分化也开始出现。传统行之有效的“民族精英的内部绥靖”并不足以实现对整个民族的统摄。并且，随着边疆教育水平和社会发育程度的提升，民族知识精英群体规模出现了较大幅度的增长，传统边疆治理运用娴熟的政治吸纳技术并不足消化日益长成的知识精英，边疆地区出现了大量游离在体制之外的社会精英。其二，随着边疆矛盾的凸显和风险的叠加，边疆社会从总体上呈现出经济矛盾与社会矛盾、民族矛盾与宗教矛盾、社会矛盾与生态矛盾、发展矛盾与分配矛盾相互交织、错综复杂的态势。边疆社会矛盾的复杂性、利益分化的严峻性、民族宗教的敏感性、地缘问题的跨国性，使得现代边疆治理的艰巨性已经远远超出了政府单核治理的极限，即政府单方面的力量和传统的边疆治理技术已经不足以应对如此纷繁复杂的边疆问题。一些地缘跨国性的问题，如毒品、走私、跨国犯罪、恐怖主义、非法移民等，仅仅凭借单个国家的治理，都很难取得实质性效果，就遑论政府治理的单维力量了。而一些新型边疆问题的治理，又并非政府所长，如商业性工作者的艾滋病预防与行为干预，就是政府介入意愿不足、难以介入，或者介入效果堪虞的一个问题。其三，边疆治理价值理性的缺失导致政府边疆治理合法化的能力趋于下降。现代意义边疆治理，正如国家治理一样，强调的是治理的合理性和正当性，强调的是一种“同意的政治”和“认同的政治”，边疆治理的战略规划、制度安全和政策供给，必须征得民众的认可与支持，公共权力驱动下边疆治理才具有正当性和合理性，才能最大限度地减少地边疆治理成本和政治交易成本。这就决定政府在边疆治理的过程中必须更加凸显价值理性的重要地位，不仅要有对上级负责的行政伦理，而且还要有对民众负责的政治伦理，更要有进行自我约制的道德伦理。然而，传统意义的边疆治理模式，在工具理性膨胀和权力制衡欠缺之下，政府有组织的不负责任现象、官僚病现象、权力异化现象、“致命的自负”与“体制性迟钝”等问题十分突出，甚至产生了“政府悖论”现象，即社会问题需要政府治理，但政府本身即是最大的问题。作为问题本身的政府在进行边疆治理之时，随着政府美誉度和民众认同度的下降，政府边疆治理绩效不免大打折扣。其四，传统以维稳为核心的边疆治理技术，在当代边疆矛盾多发期已陷入进退维谷的困境。改革开放30年以来，边疆地区实现了压缩型跨越式的发展，边疆面貌得到迅速改观的同时，边疆社会也陷入了深层次的结构性紧张，包括社会利益结构的紧张、民族文化结构的紧张、政治价值结构的紧张。边疆社会的结构性紧张使得整个边疆社会产生很大的安全张力，而当前边疆治理体系建设中，又尚未建构化解这种结构性张力的机制，如畅达的利益表达机制、正当的利益分配机制和完善的矛盾化解机制。由于边疆政府从源头上疏导和化解社会矛盾的制度、机制与能力的欠缺，边疆矛盾日益滋生和聚积，日趋尖锐地挑战边疆政府既有单纯地利用公共权力管控式秩序建构的能力。

三、边疆治理的体系转型与能力重构

我国传统的边疆治理模式是传统社会里孕育而生的，并具有历史合理性的一种治理方式。随着传统社会向现代社会的转型，传统边疆治理模式赖以生存的诸多历史性条件逐渐消退，进而产生了边疆治理模式与边疆治理情境相抵牾的问题。因此，当代边疆治理必须随着边疆的发展而与时俱进，完成边疆治理的体系转型和能力重构;而当代边疆治理体系转型与能力重构，并不是纯粹主观逻辑演绎的结果①当前学术界在探讨国家治理体系现代化和国家治理能力现代化时，有一种比较明显的泛化现象，即根据自身的学科背景和学术储备，对治理体系现代化和治理能力现代化进行自主的逻辑演绎，以至治理体系和治理能力现代化成为了一个无所不包的大而无当的概念，反而使得其本来面目和原初意义混沌莫辨。，而是由边疆社会转型的必然产物，即我国边疆社会现代化的伟大进程决定了边疆治理体系和治理能力必须与时俱进地进行现代化建构，边疆治理体系和治理能力的现代化必须匹配边疆社会发展的基本要求;边疆现代化进程中凸显出来的核心议题决定了边疆治理体系和边疆治理能力现代化的提升方向。进而言之，边疆治理体系和治理能力的现代化必须考虑到两个核心要素:一是现代社会中的民主政治、公民本位、法治国家、服务型政府的基本特质;二是当前我国边疆现代化进程中的核心议题:“秩序建构”、“边疆发展”与“公共服务”。也只有把握这两个方面，边疆治理体系和治理能力现代化的建构才会有的放矢、主次分明。

1.边疆治理体系转型与边疆治理体系的现代化

当代边疆治理体系现代化建构源自于中国社会主义民主政治的内在演绎与边疆社会矛盾凸显的外力压力。就中国社会主义民主政治的演绎而论，随着我国政治建设和政治文化的发展，催生了公民民主政治意识的高涨和政治参与需求的旺盛，各个民族公民的权利意识、主体意识、平等意识、自主意识和利益诉求不断趋于勃发，传统政治吸纳模式的合法性、合理性、代表性和有效性越来越受到质疑［4］。从现代边疆社会矛盾凸显而论，随着全球化时代的到来、地缘政治格局的变迁和我国社会的深刻转型，边疆地区出现了一系列传统社会所未曾出现的新形势、新情况、新问题，呈现出传统安全与非传统安全问题、国内安全与国际安全问题、生存安全与发展安全问题、文化安全与社会安全问题相互交织错综复杂的格局。在当代边疆矛盾凸显的情况下，“不论是公共部门，还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样化问题所需要的全部知识与信息;也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具。”［5］民主政治潮流勃兴和边疆社会矛盾叠加，决定了传统的精英主义的一元化边疆治理模式必须向公民参与的协同共治模式转变。这种治理模式，是政治国家、权力政府、资本市场和公民社会的完美结合，它具有治理主体多元化、治理结构网络化、治理功能互补化、治理态度前瞻化、治理过程协同化等多种特质。

协同共治既是边疆治理的一种多元主体共同合作的体系设置和参与平台，又是多元的社会力量就一个共同的主题朝向一个公认的目标协同迈进的过程。协同共治事实上是边疆治理中的一种理想模型，它“是建立在公民社会的社会假定、公民德性的人性假性和公共理性的理性假定的三大基础之上的”，并且，“在多元的治理中，公地悲剧、囚徒困境与集体行动的逻辑已经反复地推导和论证了个体理性最终导致的是集体行动的非理性”［6］。因此，边疆治理中，在个体利益和经济理性驱动下的协同共治也存在治理碎片化和治理危机的潜在风险。边疆协同共治若要从理论的美妙走向实践的可行，作为公共权力合法拥有者的政府，还应该承担起“元治理”的角色，即“对治理的治理”。正如杰索普指出的，“虽然治理机制可能获得了特定的技术、经济、政治和意识形态职能，但国家(政府)还是要保留自己对治理机制开启、关闭、调整和另行建制的权力。”［7］政府元治理角色的提出并不意味着重回政府主导的一元化治理模式的窠臼，而是在承认治理理念和治理优长的基础上，重构政府、政府再造和自我限权，完成政府的职能转变和角色转换，政府不是包打天下的管制者，而是边疆治理愿景的感召者、公民社会发育的推进者、协同治理平台的建构者、共治规则的创制者、公民利益博弈的平衡者和治理失败的拯救者。

2.边疆治理能力的重构与边疆治理能力的现代化

在中国边疆治理的历史中，边疆治理核心议题往往局限于三个方面:一是边疆被视为国家安全的防御屏障和战略纵深，边疆治理意味着守卫国家主权范围的领土;二是民族问题被视为边疆治理的关键问题，边疆治理意味着处理好民族关系;三是稳定是压倒一切的大事，边疆治理意味着维护边疆地区的稳定。与此相应地，边疆治理最重要的能力就是边疆安全建构能力、民族关系维护的能力和社会秩序建构的能力。在特定的时代背景和特殊的社会情境中，边疆治理这三种核心能力应该说是基本上满足了边疆治理需求。但是边疆传统社会向现代社会的深刻转型，现代化进程中边疆社会形态的急遽嬗变与边疆社会根深蒂固的社会传统性产生了激烈的碰撞，传统边疆治理能力正面临着现代化过程中的动荡风险和现代公共服务饥渴的双重压力。边疆社会在卷入现代化进程之后，边疆社会的权利意识和利益意识空前觉醒，而边疆社会的现代化进程又是一种非同步性的现代化，一些边疆地区还存在严重的整体性贫困的现象，再加上政府公共服务提供碎片化和薄弱化，一些边疆民众在传统道德文化的深度解构与迅急改变生存困境的逐利驱动下，产生各种各样的社会越轨行为，甚至违法犯罪行为，走私、贩毒、拐卖妇女儿童等社会问题都与边疆贫困有着千丝万缕的联系。而一些非传统安全问题，如国家认同危机、政治认同弱化、宗教渗透、极端暴恐事件等等都与边疆贫困和边疆公共服务薄弱存在密切的关联。在某种意义上，边疆贫困和公共服务的薄弱已成了边疆万恶之源。因此，在这样一种情况之下，边疆的社会转型就为边疆治理能力提出了新的期待，即现代边疆治理能力体系要凸显边疆秩序的建构能力、边疆发展的推动能力和公共服务的提供能力。其中，边疆秩序的建构能力是边疆治理工具理性的外在表征，而边疆发展与边疆公共服务的完善彰显的是边疆治理的价值理性。边疆治理合目的性与和工具性的统一，这也是现代社会给边疆治理提出的基本要求，也正是边疆治理能力提升和绩效优化必须努力的方向。

［1］严庆.冲突与整合:民族政治关系模式研究［M］.北京:社会科学文献出版社，2011.188.

［2］方盛举.中国民族自治地方政府发展论纲［M］.北京:人民出版社，2007.88.

［3］尹学朋.问题与对策:少数民族地区公民文化研究［M］.黑龙江民族丛刊.2007，(2).

［4］袁明旭.从精英吸纳到公民政治参与——云南边疆治理中政治吸纳模式的转型［J］.思想战线，2014，(3).

［5］B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式［M］.北京:中国人民大学出版社，2001.55.

［6］朱碧波.中国边疆与社会管理模式的转型与重构研究［A］.西南边疆民族研究(第12辑)［C］.昆明:云南大学出版社，2013.

［7］王诗宗.治理理论的内在矛盾及其出路.哲学研究，2008，(2).