兜住民生“底线”

张宏

今年的国务院政府工作报告中，一些涉及民生领域的表达精准而犀利的新词着实是让人耳目一新。比如“民惟邦本，本固邦宁”“用最严厉的处罚、最严肃的问责，保障‘舌尖上的安全”，“坚定不移推进医改，用中国式办法解决好世界性难题”等。报告起草组成员、国务院研究室司长向东表示，民生是政府工作报告中倾注最多情感的，从教育、医疗到就业，“建机制、补短板、兜底线”的思路更加鲜明。

改善民生是最大的政治，过去十余年，中国在民生方面的公共支出力度大幅增强，但在民生保障改革和制度建设方面依然面临艰巨的任务，既存在城乡二元分割、地区发展失衡等客观困难，又有制度设计不良、制度碎片化、保障权益不公等自身不足。构建一个公平正义的民生安全网，显然还有许多硬骨头要啃。

民生之多艰

为了能让女儿就读重点小学，江苏南京的王女士两年前就以“高出周边楼盘几倍”的价格买了一套二手学区房，并迅速将全家户口迁至学校所在街道。虽然《义务教育法》明令禁止择校，但集中了优质资源的学校还是令家长们趋之若鹜。

今年68岁的重庆老人钟新强，老伴儿去世后一人孤身在家，苦盼着条件合适的养老院释放出空位置来，可这一等就是五年。

人力资源和社会保障部数据显示，2013年我国城镇职工养老保险当期结余4000多亿元，但不是每个中国老人都能公平地享受到这笔养老金，养老待遇更因地域、职业、城乡身份而各异。

同样，位于四川绵阳的一家社区医院可谓门可罗雀，近30张康复病床空置，医院主任连爱萍称，虽然这里的护理水平和病房硬件并不比市里大医院差，但长期以来优质医疗资源过度集中在少数大医院，导致不少人大病小病都往大医院跑，“看病难且贵”的现象愈演愈烈。

“上学难、看病难、住房难”曾被称为“民生老三难”，而现在“养老难、就业难、出行难”又成“新三难”。在人民网全国“两会”召开前夕的网上民意调查中，“社会保障”获网友关注最多，其后的还有“食品药品安全”、“收入分配”、“环境治理”等。清华大学中国与世界经济研究中心研究员袁钢明称，现在的民生现象是旧的矛盾还没解决，新的问题又出现了，其中体制性弊病尤为严重，期待从制度层面有新进展。

民生设计应调节财富公正分配

民生福祉事关民众基本权利保障，亦影响到民众对社会总体公平程度的评价。在国务院政府工作报告中七次提到“公平”，尤其在提到“切实保障和改善民生”时，强调了“促进社会公平正义”。

而据社科院社会学研究所发布的第四次“中国社会状况综合调查”（CSS2013）结果显示，2008年总体社会状况公平的评价为69.2%，而2013年这一数字下降到60.4%，表明目前城乡居民对社会公平状况走势不乐观。其中，民生领域的许多不公平，多数是由于公共服务不均等、资源配置不均衡造成的。

“我国民生保障在制度转型方面仍未最终全面完成，还存在着一些不足和失误。”全国人大常委、中国人民大学教授郑功成在回顾我国民生保障制度变革历程时表示，其中最核心的问题，是城乡分割的制度安排及与之相关的管理体制、资源配置等，影响了民生保障体系的统一性及其整体功能的发挥。

清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥亦表示，过去几年中国民生保障制度建设只是搭了一个框架，充斥着“碎片化”和“短期行为”，存在着很多不公平和不可持续之处。

“诸多不足、缺陷与问题的存在，一部分是由于历史原因与发展不平衡造成的，一部分是由于‘摸着石头过河、渐进改革中经验不足造成的，但也有一部分是由于改革不够理性、制度设计不够周密的决策失误造成的。”郑功成说。至于下一步的民生保障体系建设，他给出的建议是应该从追求“普惠”转向“公平普惠”，这个公平就落脚在城乡统筹发展与保障体系城乡一体化上。这就要求民生保障将不再是一种维护社会稳定的消灾化险型制度安排，而将会成为调节社会财富公正分配的基本制度保障。

民生改革需攻坚克难

新一届政府在保障民生、促进社会公平正义方面，有着较为明显的工作思路，在2012年12月召开的中央经济工作会议上，习近平总书记针对民生领域的工作思路提出了16字方针，即“守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论”。李克强总理在答记者问中，进一步表示，2014年民生工作要着重做好三件事，即保基本、兜底线、促公平。这既是结合当前实际情况，亦是从长远机制考虑入手。

不少受访专家和业内人士认为，“广覆盖”和“保基本、多层次、可持续”仍然是中国民生保障的基本特征，特别是对于绝大部分地区来说，这些年政府主要是在补历史遗留欠账。

其中，民生保障的“广覆盖”首要的是弥补制度缺陷，实现制度全覆盖，打破之前因城乡、地域、性别、工种等造成的保障缺失；而“兜底线”则是坚守网底不破，通过完善低保、大病救助等制度，兜住特困群体的基本生活。中国（海南）改革发展研究院院长迟福林表示，托底重在“保基本”，使社会保障的标准与我国现阶段的经济发展水平相适应；托底重在“守底线”，必须重点关注低收入群体的基本生活，把钢用在刀刃上。

“突出重點”强调的是保障基本民生，编织一张覆盖全民的保障基本民生的安全网。其中包括义务教育、基本医疗、基本养老、保障房等，努力逐步把短板补上。从本届政府的政策目标来看，城乡一体化成为民生领域的突破口，并以此构建城乡统一大市场，在补“短板”的同时增添经济增长后劲，新型城镇化、棚户区改造、公立医院改革等都将释放出巨大的经济活力和市场潜力。

当然，中央绘制的民生改革蓝图无不指向“体制”、“机制”难题，但体制攻坚之难从就业中窥见一斑。数据显示，2014年中国高校毕业生规模为727万人，被称作“最难就业年”。全国政协委员朱建民表示，经济转型中，就业形势会更为严峻，也正是这种严峻性为机制性改革提供了倒逼动力。