民族特性让位公民属性

索契冬奥会期间，防范恐怖袭击是俄罗斯安全部门面临的最大挑战。冬奥会之前一系列恐怖活动的背后似乎都有民族问题的影子，其中尤以高加索地区为最。

俄罗斯的恐怖主义可以说是民族问题结下的苦果。作为世界上领土最为辽阔、民族问题最为复杂的国家，俄罗斯的民族问题有很深的渊源。

首先，这是历史造成的。俄罗斯帝国靠征服周边异族形成，民族关系呈现的是马赛克式的结构，民族众多，少数民族对大俄罗斯民族有诸多不满。苏联时期曾宣布形成了新的历史共同体“苏维埃民族”或“苏联人”（Советский народ通常被译为“苏联人民”，从国家民族的角度看，译为“苏维埃民族”或“苏联人”更贴切），但是这一努力以失败告终。

延续至今，俄罗斯仍是世界上民族问题最为复杂的国家之一。根据俄罗斯最近一次于2010年10月进行的人口普查，俄罗斯共有193个民族和族群，使用277种语言，在教育体系中使用的语言就有89种，其中30种在课堂上使用，59种作为研究工具使用。俄罗斯族是俄罗斯联邦人口最多的民族，其人口数量占全国人口总数的80%，人口超过百万的民族还有鞑靼人、乌克兰人、巴什基尔人、楚瓦什人、车臣人和亚美尼亚人。

为了促进民族团结，时任总统的普京在2004年签署联邦法律，宣布11月4日为民族团结日，1612年的这一天莫斯科反抗波兰、立陶宛干涉军入侵并取得胜利。但多年过去，这个日子对许多俄罗斯人来说仍是陌生的。2013年11月4日俄罗斯社会舆论基金会发布的一项民意调查结果显示，只有31%的俄国人知道这一天是民族团结日，其余则各持己见。2012年11月2日进行的民调显示，半数以上的俄罗斯人没有感受到民族团结。

俄罗斯当下的社会现实更加大了民族问题的严重性。俄罗斯处于社会转型期，生活处于不稳定状态的人们很容易把一些社会问题，如生活贫困、移民增多、犯罪率高等归咎于民族问题。

俄罗斯是仅次于美国的世界第二大移民国家，移民多数来自除波罗的海三国之外的原苏联加盟共和国。苏联解体时有2500万俄罗斯族人生活在俄联邦境外，解体后有大约1000万人返回了俄罗斯。同时也有其他民族的人因战争、冲突、生计等原因来到俄罗斯，如亚美尼亚人和阿塞拜疆人在纳—卡地区的冲突，以及塔吉克、吉尔吉斯等地的冲突都导致了大批人员迁至俄罗斯。

随着俄罗斯经济的发展，移民的性质也在发生变化，回归性移民正在被经济性移民所代替，与当地人形成了竞争。2013年11月在莫斯科发生的比留廖沃区居民反对外来者的示威游行，就是这种不满长期积累后的爆发。活跃于俄罗斯各地的极端民族主义者组织“光头党”，仇视所有非俄罗斯族人，他们打出的口号是“俄罗斯是俄罗斯族人的俄罗斯”。

俄罗斯的民族问题还受到了国际社会的影响。目前俄罗斯民族问题最集中的地区是北高加索。该地区与极端伊斯兰主义活跃的中东、中亚、阿富汗相近，阿富汗战争、两次车臣战争都滋生了大量恐怖分子。俄罗斯是这些恐怖主义者袭击的重要目标，不少发动恐怖袭击者都接受过境外组织的培训。

除此之外，官员的腐败与渎职，相当数量的穆斯林集中在交通不便的山区，安全机关的监控手段相对落后，俄罗斯比苏联时期更自由的社会环境等等，也成了俄罗斯民族问题和恐怖主义的新背景因素。

面对由历史和现实累积下来的严重的民族问题，前苏联解体后俄罗斯领导人采取了一系列有别于前苏联时期的政策和措施。

首先是把解决民族问题纳入到法治的轨道。《俄罗斯联邦宪法》是根本的法律依据，保障了各民族的公民权利平等、各联邦主体的权利平等和国家的完整统一。1996年叶利钦签署了《俄罗斯联邦民族政策构想》和《俄罗斯联邦民族文化自治法》，此后还通过了关于保护人数较少民族的协定，关于俄罗斯国家语言法等，为解决民族问题提供了纲领和原则。2012年12月19日普京签署了《俄罗斯联邦2025年前国家民族政策战略》（以下简称为《战略》），并于次年批准了该战略的实施计划，为今后进一步解决民族问题提供了依据。

在《战略》中，“民族自决权”不再包含有政治独立的意味，而被解释为保证公民和民族文化同一体选择自主文化发展的权力。

俄罗斯在行政机构上也进行了相应的改革。联邦民族事务部曾是专事民族问题的机构，2000年普京将其撤销，职能移交给内务部、外交部和经济发展与贸易部。2004年普京又设立了俄联邦地区发展部，与民族有关的问题归该部管辖，意在表明在促进地区发展中解决民族问题。

但是，民族问题毕竟不只是地区问题，为了更好地协调民族政策，2012年6月7日新设隶属于联邦总统的协商和咨询机构——民族关系委员会，由普京亲自领导，副主席是俄总统办公厅第一副主任沃洛金，《战略》就是由该委员会组织制定的。民族关系委员会大约两个月开一次会，研究国家在民族关系方面存在的问题和应对之策。

二是淡化民族意识，转而强调公民意识。俄罗斯不再要求公民确定自己的民族归属，废除了1934年开始的在身份证件上登记居民民族成分的做法，俄罗斯议会也不再像苏联时期那样设有民族院。俄罗斯强调在法律面前公民权利的平等，而非实行绝对的民族平等。

普京曾经表述，无论是信仰，还是民族性都不能分裂俄罗斯民族、俄罗斯公民，相反，我们应该创造对每个公民都有平等机会的条件。任何人的权利都不会受到伤害，国家的每个公民权利都是绝对平等的。

这实际意味着对民族概念的重新界定。在俄罗斯的民族政策文件中，称呼国内各民族时使用的是以强调民族共同性和血统关系作为基础的民族一词。普京强调俄罗斯人作为国家的公民，不论是少数民族还是多数民族，都属俄国民族（российская нация）。

三是加强对民众的国家认同教育，试图把俄罗斯国民整合成统一的俄国国家民族。政府加强对国民的爱国教育、支持俄语作为官方语言以及为移民适应社会和文化创造条件。普京强调俄罗斯历史从一开始就是一个多民族国家的历史，对世界而言，俄罗斯联邦的国民都是统一的民族，即是俄国人；他也因此要求，没有人有权把民族和宗教特征置于国家法律之上。

四是促进俄罗斯的多样性发展。为了巩固多民族国家的统一，俄罗斯联邦实行地方自治，强调联邦主义和地方文化自治相结合。限制因民族歧视而导致的地方民族主义和违反人权的行为，各共和国自行决定其经济、政治和语言文化生活，但共和国的国家体制不属于某个民族，而是相应区域内所有公民的共和国。

民族区域自治更大的意义在于为这些冠名民族提供一种心理和文化上，而非政治上的归属地。中央要求地方领导人保障辖区内各个民族的合法权益，并于2013年通过立法规定对未能预防民族冲突的地区领导人予以解职。

对于生活在西伯利亚、远东、欧洲北部地区，人数在5万以下的少数民族和原住民，国家也会给予特殊的支持：为他们划定固定的生计区域，从石油、天然气等公司获得补偿，建立寄宿学校，上大学有专门的指标等。

虽然对少数民族的文化和社会发展持宽松和支持的态度，但俄罗斯对极端主义和仇外心理坚决反对。

普京坚决禁止在俄罗斯出现拥有非正式司法管辖的单一民族聚居区，他认为这会使他们生活在国家统一的法制和文化圈之外、藐视通行的标准、法律和规则；禁止建立地区性政党，即使在民族共和国也是被禁止的，他认为这会直接导致分裂主义；在地方长官选举中，要在民族和司法程序的框架下立刻将那些想要依靠分裂主义等力量的人和团体清理出选举进程。《战略》再次确立了普京的这一思想。

对于极端主义和恐怖主义，俄罗斯政府一直采取高压政策。2013年10月21日伏尔加格勒发生黑寡妇恐怖袭击后，普京的手段更进一步，他在十几天的时间内就签署了《关于与恐怖主义作斗争新措施法》。该法规定，如果恐怖分子的亲戚或朋友被证明拥有该恐怖分子来源于恐怖活动的资金、贵重物品及其他财产，就需要为后者实施恐怖活动所造成的物质和精神损失进行赔偿。以实施恐怖活动为目的接受训练者将被判刑5年至10年，并被处以高额罚款；组织恐怖团体者将被判刑15年到20年，最高罚款100万卢布（约合19万元人民币）；参加恐怖团体活动者将被判刑5年至10年，并被处以高额罚款；参加境内外非法武装团体并以违背俄罗斯利益为目的者，将最高被判刑6年。

通过这一系列民族政策，俄罗斯基本解决了民族分离、国家分裂的问题，卡尔梅克、巴什科尔托斯坦共和国（巴什基尔）、鞑靼斯坦共和国实现了权力的和平交接。三分之二以上的居民认同自己是俄国人，而不是本民族的民族属性。民族问题虽仍然存在，但已经不会影响到国家的统一和总体稳定。

但是，俄罗斯要重塑俄罗斯国家民族，实现民族间和睦与和解，并不是短时间内能够做到的，仍然任重道远。

作者为中共中央党校国际战略研究所教授