帝国农民负担

1910年4月19日下午，浙江慈溪。千余名农民冲入城中，攻击“正始学堂”，“意图将全校教员悉行烧毙。幸各教员及学生越墙而出，得未罹祸，而全校已焚毁无遗”。

随后的几天内，农民们“复焚毁讴浦、进修、龙西三校”，又焚毁鸡山、无择两校，又捣毁龙东、凤山两校，“教员及执事人等，颇被殴伤”，全县各学堂惊恐之下，全面停课。

很难相信，这样的事情居然发生在有着重教传统的江南。更难相信，晚清十年，捣毁学堂的事件，几乎在全国各省都有发生，《东方杂志》甚至质疑：“毁学果竟成风气耶？”

不幸的是，“毁学”的确“成风气”了。而其背后则是清帝国农民负担的不堪承受之重。

永不加赋

中国的农民，曾经以为自己遇上了史上最好的政权——1712年，康熙皇帝宣布史无前例的仁政，“永不加赋”——以当时的人丁数为征收钱粮的上限，此后即便人口增加，国家也不再加收人头税，不只是五十年不动摇、一百年不动摇，而是永远不动摇。

当然，如同任何改革都有自利动机一样，“永不加赋”不仅仅是惠民，也是维稳。

彼时最严重的盛世隐忧是大量人口为逃避繁重赋税，选择成为“黑人”，没有申报户口。而在经济大发展的时期，这些“黑人”却只能打“黑工”，甚至都不敢去开荒——开荒就意味着要承担苛捐杂税。于是，一个吊诡的现象出现了：大量的土地乏人耕种，伴随大量“失地”兼“失户”农民成为“黑人”。在土地兼并中形成的一小群既得利益集团，却同时享受着土地兼并和“黑工”廉价劳动力的双重优势，且因为其自身家庭人数普遍稀少，承担着与资产规模并不相称的较低税赋，因此而拉低了整体的财政收入。

这对于一个政权而言，无论是财政角度还是政治角度，都是巨大风险。在部署“永不加赋”时，康熙明确提出，重要目的之一就是搞清人口确切数据——当农民不再担心赋税负担时，就没有必要隐瞒人口。

与大清官方的自我表扬及后世的广泛称颂不同，“永不加赋”这一千古仁政，在推行初期效果并不好，甚至成为苛政。造成异化的原因，是执行层面的“技术”问题。

“永不加赋”的定额税，要层层分摊，最后具体落实到每家每户。作为“分子”的税赋固定，作为“分母”的人丁数却是变动的，地方政府要通过保甲制度调节人丁与税赋之间的关系，每年需修订编制“实征册”及“盛世滋生册”，计算确定每“甲”中的人均税赋。这为地方胥吏们提供了巨大的寻租空间。

“永不加赋”的政策在执行中被扭曲：其红利被地方官吏和地主们独享，而大多数农民则只能啃到骨头，最后造成了“富者田连阡陌，竟少丁差，贫者地无立锥，反多徭役”的局面。

雍正改革

如何让“永不加赋”的红利惠及农民？体制内的改革者将矛头指向“以田为经，以丁为纬”、同时征收田赋和丁税的双轨征收制，提出了“摊丁入亩”的思路。

“摊丁入亩”，又称地丁合一，就是把人头税（丁税）合并到土地税（田赋）中，一并征收，以期推进公平税赋、优化税赋结构、提升税赋征收效率。

对于这一改革，无论康熙还是雍正，都有相当顾虑。毕竟，这动的是地主们的奶酪，他们田多丁少，本来承担的丁税就很低，而其中不少人又有“功名”在身，无需服任何徭役。一旦“摊丁入亩”，他们的税赋比重将大大提高，等于他们将用货币化的方式承担国家的徭役。

康熙晚期，在广东和四川进行了谨慎试点，“公私称便”，但直到雍正二年（1724年）才开始在全国陆续推开。以康熙五十年为基数确定的全国人丁数（2460万）和全国丁银数（335万余两），都固定下来，基本被摊入各地的田赋，“地丁合一”，一体“输纳征解”。

“摊丁入亩”最大的受益者是农村的无田贫农及城市平民，他们因此摆脱了徭役，得以安居乐业，其体现就是人口的井喷式增长。城市平民则因为没有田产负担，开始全力投入商业运营。对政府来说，此前征收难度相当大的丁税，被捆绑进了不可移动和隐匿的土地税，大大提高了征收效率，各地财政收入有不同程度的“溢额”情况。政府不再下民间摊派徭役，转而到市场上购买劳动力，推行“雇役制”，这在一定程度上为失地农民提供了再就业机会，并推动了劳动力市场兴起。

与此同时，雍正还试图割除另一个农民负担的毒瘤——“耗羡”。

所谓“耗羡”，是“火耗羡余”的简称。“火耗”，指的是将碎银铸成银锭时的损耗；“羡余”，是指粮食在搬运仓储过程中被鸟吃、老鼠偷等造成的损耗。因此，政府在向农民征收皇粮国税时，往往在额定的标准之外，加收一定比例的“火耗”与“羡余”，用以弥补这些损耗。究竟按多大比例抽取，法无定文，完全由具体负责的官员自行决定。这种弹性成为寻租的最好工具。

清初曾严禁征收“耗羡”，但因为延续了明朝的中央财政大一统及官员低薪制度，地方政府缺少基本的运转经费，官员靠正常收入无法保障基本生活，“耗羡”这一明朝苛政也被延续下来，成为体制内心照不宣的潜规则。顺治年间，“天下火耗之重，每银一两有加耗至五钱者，白粮每百担，官耗至五十两”（《顺治朝实录》）。到了康熙、雍正时期，越演越烈，成为农民的沉重负担。

体制内一些改革者提出，既然难以禁绝、无法禁绝，那就退而求其次，不如摆到台面上，实行“耗羡归公”，统一收支，统一监管，将其对政权的杀伤性减少到最低。不过，对于一个政权来说，将桌面下的弊政堂皇地端上桌面，并非体面的事情，康熙曾经相当犹豫，不敢决断。到了雍正接班后，结合整顿吏治，才下决心改革，并且在这盘上不了台面的菜中，加入了绝对堂而皇之的“养廉银”作料。

根据雍正的思路，“耗羡归公”就是将耗羡的征收从暗变明，以省为单位统一管理，实行收支两条线，严防坐支，因此可将其纳入官方监管体系，实行阳光收费和阳光开支；“耗羡”的用途，一半左右作为官员的养廉银，堵上“逼官做贼”的体制漏洞，其余的则全部补充为各地的办公经费。同时，向官员发放“养廉银”，十数倍、数十倍于年薪，有的岗位达到了惊人的130多倍。

“耗羡归公”的确在一段时间内大大减轻了农民负担：统一了征收比率，造成实际征收比率大幅下降；官员个人横征暴敛的积极性消褪；丰厚的“养廉银”，再加上雍正对贪腐行为的严厉打击，也在一定程度上降低了官员们敛财的欲望。从某种角度来说，这场改革是一次对官员的“赎买”，通过对官员们“灰色收入”的体制性“漂白”，换取官员们对规则和体制的尊重，及对农民的“放一马”。

惯性强大

帝国的农民没能高兴多久。

雍正批准“耗羡归公”前，最担心的就是“耗羡归公”之后，官员们仍会想出别的办法和名目，征收更多民脂民膏。他的担心不久变成现实。反腐风头过去后，“耗羡渐同正项”，“州县贪员，重新征收，于耗羡之外又增耗羡，养廉之中又私取养廉”。乾隆年间，各地征收苛捐杂税，或直接以“耗羡”名义征收等情况，日益严峻。高额的养廉银已经难以打动领导干部们的心，他们需要更多银子。京官吃外官，大官吃小官，小官吃小吏，小吏吃百姓，胃口越吃越大。已被“整合”到“耗羡”中的各种苛捐杂税，纷纷重出江湖，“摊丁入亩”和“耗羡归公”两项改革，自此实际化为乌有。

到晚清改革、尤其是最后十年的新政改革时，百废齐举，财政却难以提供支持。中央能做的，便只有给政策、开口子、依赖各地自筹自支，允许地方“因地制宜”地将改革成本转换为各种捐税。地方政府和贪官污吏趁机搭车收费，“朝廷责之酷吏，酷吏责之有司，有司不取之百姓，将于何取之”，“所有柴、米、纸张、杂粮、菜蔬等项，凡民间所用，几乎无物不捐”，形成了改革越深入，苛捐杂税越多的恶性循环。

粱启超曾感慨：“教育之费取诸民也，警察之费取之民也，练兵之费取之民也，地方自治之费取之民也。甚至振兴实业，所以为民阔维持生计者，而亦徒取之民也。民之所输者十，而因之所得者二三，此十之七八者，其大半皆经由官吏疆臣之手，辗转衔接，捆戴而致诸辇下矣。”

1909年，御史赵炳麟列举了各省开办新政所需费用：“司法一项约费百万，教育一项约费百万， 巡警一项大省约费三百万、小省尚需二百万。单此三项计之，各省每年平添四五百万的开支。”

改革的成本，最终落到了农民的头上。美国学者周锡瑞指出，晚清的新政改革只是有利于上层社会，而担负新政捐税的是中国比较贫困的阶级，“以前不办新政，百姓尚可安身，今办自治巡警学堂，无一不在百姓身上设法”，“简单的乡下人在其委屈不满中，认定新政就是邪恶的”。“结果，人民站起来了，针对上流阶层的西方化改良主义而进行暴力反抗。”（《改良与革命》）

在经济发达、文化昌盛的江浙地区，“毁学果竟成风气”。1910年被中央文件提及或者重要媒体报道的20起捣毁学堂事件，浙江9起，江苏6起。

是什么令注重教育的江南农民，将怒火喷向了新学堂，甚至还追打学生？发布于1904年的一道圣旨中尖锐地指出：“从来立国之道，惟在保民。近年以来民力已极凋敝，加以各省摊派赔款，益复不支。剜肉补疮，生计日蹙。深宫 怀，常切疚心。

“兹特明白宣示，所有各省派捐等款，除有大宗收数者，姑准照办外，其余巧立名目及苛细私捐，即概行禁止。凡地方应办要政，仍当次第推行，一切学堂工艺，有关教养之事，但当官为剀切劝导，应由绅民自行筹办，不准藉端抽派，致滋苛扰。

“各该督抚务当督令属员，深维邦本，共体时艰，毋负朝廷，不忍重累吾民之至意。”

只是，对于食髓知味的既得利益集团而言，农民负担及政权安危早已算不得什么。

作者为文史学者