浅析基层警务改革中的价值取向问题

郭鹏

【摘 要】公安工作是国家治理体系的重要方面，全面深化改革离不开基层警务的改革和创新。用正确的、符合国家发展改革要求的价值取向来指导大规模的创新性变革以适应新时期的要求，将被动式的警务工作转变为主动性的警务工作，把静态式的工作模式转变为动态式的预警和完善是当前乃至下一个时期的客观要求。

【关键词】警务改革；以人为本；大局；程序；效率

前 言

近期结束的党的十八届三中全会为进一步深化改革提出了总构想和新任务，提出政府自身改革和职能转变是新一轮改革的重中之重。政府职能转变的总目标是完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。而作为国家治理体系中的关键环节，国家治理能力的重要体现，公安队伍自身建设关乎新一轮政府职能转变的“质”与“效”。

随着改革开放进一步深化，各地公安机关进行了结合自身实际的各种改革探索，提出了职能划分、警种分类、机构设置、人员流动等多方面的创新模式，但对改革所遵从的思想主线和价值核心却有束之高阁之势。价值解决的是为谁改、往哪改、怎么改的方向性问题，价值取向问题形不成共识、凝不成合力势必影响具体措施的效果。因此，本文以基层为对象，围绕警务改革的原则、愿景和途径作简要分析，旨在对各地警务改革都要遵循的价值取向之共性问题探讨一二，并未过多涉及操作层面，是为前言。

一、转变工作理念，坚持以人为本

（一）以群众为本是公安工作核心要义

以人为本首先是以群众为本。

群众是公安工作的对象、目标和归宿，正如科学发展观将以人为本作为核心，警务改革也应围绕“为了群众”这条主线来推进。对公安机关而言，天天与百姓接触、打交道的是基层，维护稳定的第一道防线在基层，公安工作的成效更来自于基层。在转变政府职能、建设服务型政府的大背景下基层警务改革必须关注民生、体察民情、反映民意，从人民群众最欢迎的事情做起，从人民群众最不满意的地方改起。

具体来说，群众反映办事不方便，就要出台更多便民措施；群众反映出警速度慢，就积极将动态警务同信息设备更新换代相结合；群众反映见警率低，就大力推进社区警务、警力下沉。总之，基层警务改革是为了群众而改，提高公安机关打防管控水平和为民服务能力，满足群众对平安的基本需求，使改革的安全稳定红利真正为民所享。

（二）以民警为本是警队建设坚实基础

以人为本同样也是以民警为本。

基层警务改革活动中，民警是直接接触群众、执行任务、维护社会治安的单独实体。基层民警在工作中不仅无私奉献、积极拼搏，而且恪尽职守以警队为家。民警的工作状态关乎警务活动的效果，警队整体效能关乎公安事业的成败。新时期的警务改革应将民警作为新的关注点，从警务保障、休假疗养制度等关系民警切身利益之处进行创新改造。增量层面，着力于警员队伍梯队建设，增强后备力量，完善物质保障；存量方面，以民警个人健康发展为核心，创新岗位轮换、带薪休假机制，让民警个体始终保持积极、活跃的状态。操作中一方面要关心个体，了解思想动态，构建和谐、团结的工作氛围。领导同志主动深入基层并掌握民警动态，切实将警务指示和思想政治宣传做深、做实、做透；另一方面更要解决实际问题，解决民警后顾之忧。结合单位实际财力、物力，做好更方面警务保障和生活保障，使民警个体感受组织关怀，工作尽心尽力；最后疏解负面情绪，凝聚正面能量。利用休闲活动、健身设施等精神、物質措施缓解压力并丰富警队文化生活。

（三）人性化管理师警务改革现实要求

将人性化管理引入警务改革具有以人为本的逻辑必然性。现代管理学认为，管理不应是生硬、僵化的。在管理活动进行中，强制性的规范活动之外，还要考虑个人不同特点、特性，使个体在管理基本框架中实现自身要求与价值。“公安队伍的人性化管理，是指在从严治警的前提下，按照以人为本的原则，不断完善管理制度，建立行之有效的激励机制，营造尊重人、激励人、吸引人的良好氛围，进一步调动民警的工作积极性和主动性，提高战斗力和工作效率的一种管理模式。” i公安队伍层面，要充分考虑基层民警实际，发挥管理活动最大效能凝聚共识、形成合力。通过延长值班周期、调整工作布局、推进岗位定期轮换等制度安排使民警得到充分休息，改善值班频率高、工作强度大、体力透支严重的现状；通过因岗选人、因材施教，将民警配置到最合适且最能发挥潜能的岗位，产生最大效能；通过建立公平公正的选人和用人机制，营造优秀人才脱颖而出的良好环境，以使民警受重视、被认可；社会层面，在制度规范范围内突出人性化管理举措：1.接警、处警规范周到，强调服务意识。2.群众来信、来访加强重视，有不足就认真整改，有误解则耐心说明。3.案件办理保障人权，尊重嫌疑人，营造和谐公安环境。总目标即让百姓在每一个司法案件中都感受到公平正义，在每一次接触中都感受到人性关怀。

二、形成大局观念，服从改革全局

（一）基层警务改革服从并服务于改革全局。更加注重改革的系统性、整体性和协同性正是十八大以来深化改革的鲜明特色。改革涉及经济、社会、治安、法制等各个领域，有力证明新一届中央领导集体“下好改革一盘棋”的宏观视野。作为经济社会发展的保障，公安工作应扎实推进，警务改革要突出创新的同时服从改革全局。服从改革全局有两个内涵：一是警务改革同改革全局协调联动、并行不悖。坚实推进警务改革，特别是基层警务改革是全面深化改革的客观要求。应摒弃固守小团体、小部门、小集团利益的狭隘观念，杜绝上动下不动、头动身不动的怪现象，做到警务改革自觉、主动、积极，服从大局。二是警务改革应以服务国家、贡献社会为导向。所采取措施和方法不能超出更不能背离全面改革的大方向。换句话说警务改革应以自身成效服务于改革全局，以自身实体化效益有力推动全面改革结构化效益。这里所说服务的核心在于提供安全的社会环境。

（二）基层警务改革落脚于社会安定。安全、稳定是经济、社会发展进步的基础价值，也是国家和人民的首要需求。没有安稳的发展背景，各领域的进步创新都将成为无根之木、无源之水，并有功亏一篑之忧。公安工作创造安定社会环境，保障发展稳步推进；不断发展的社会、持续增强的国力反过来为公安工作带来雄厚的物质基础和政策支撑，确保社会环境的进一步优化、和谐。这种良性循环就是公安事业为国家发展、全面深化改革作出的最大贡献。因此，任何一条警务改革具体举措都应以社会安定为核心价值，落脚于化解矛盾、形成共识，使无数合力汇成社会持续安定、人民幸福和谐的良好愿景。

三、重视程序正义，突出竞争意识

（一）恪守法律规范，程序事实并重。将改革置于法律调节范围内本身就是一种观念的进步，这也应成为警务改革的基本原则。警务改革的要求不能仅是不违宪、不违法、不违规，而应将宪法理念、法律原则寓于改革行动之中，用基层警务创新体现法制理念，弘扬法制精神。“使人民群众在每一次司法案件中都感受到公平正义”。同时法制也当成为警务改革的一项价值，这种价值体现在对程序的尊重。以往民警办案重事实而轻程序，认为只要事实清楚并证据确凿就能办成铁案，办案规范只具有指导性。而事实上，违反了程序正当性的正义并不是正义。现代警务活动在办理刑事案件、打击犯罪过程中要将事实正义同程序正义相结合，以事实印照程序规则，用程序保障事实有效。在过去警务活动轻程序的背景下，对程序的重视和改革无疑将成为一个亮点。

长期致力于警务程序保障的林中浩教授认为“警务活动中程序意义上的人权保障以保障嫌疑人和参与者的各种权利为核心，突出了与惩罚犯罪的对立性”。站在办案民警的立场，这种观点对于维护受害人利益、惩罚犯罪似有冲突。但对于司法公平正义整体而言却是意义重大。程序正义包括“善良关注、同等对待、程序公正、无罪推定、不溯既往、罪刑法定、非法证据排除、非经法律不受强制、公权力过错赔偿” ii等程序性原则及制度。而这些制度及内涵的精神贯穿警务活动的始终。下一阶段警务改革应在以人为本理念指导下将程序正义最为重要价值，着力保护嫌疑人的各项诉讼权利，以个体基本权利的维护推进更大范围整体利益的保全，将人员保障和程序正义作为抓手，突出警务改革的法制化特点，使日常办案体现警务活动的程序价值。

（二）引入竞争机制，缩短指挥链条。市场经济中效率价值的重要性不言而喻。公安机关对于效率的追求同样迫切。提高基层公安机关和民警的工作效率，可以从激发组织内部活力来入手，“大庆经验”提供了良好范本。在改革之前大庆公安内部各部门警力分配不均，各分局、派出所规模不一，主城各区治安条件差异的背景也导致民警工作量和工作内容的不同。多种因素的不确定性造成了不同地区民警工作量和待遇之间的相对不平等，以致产生部分单位民警工作消极、懈怠的情况。针对这些情况大庆市局引入科学考评机制，在调整各分局结构规模、下沉警力的背景下，使预设目标同各单位面临治安状况相适应，使考评标准同人力资源配置相适应。这就构建起了相对公平的竞争基础，在考评机制的激励下，形成各分局、各所队你追我赶、帮竞结合的良性循环，使活力充分涌流、能效充分发挥。这对于基层警务改革引入竞争的启示在于：第一，竞争是提高公安队伍能效的关键。要在内部形成单位间竞争、个人间竞争的氛围，使竞争模式常态化、意识化；第二，竞争应具有科学性。科学考评机制是竞争提供正向激励的基础，构造警种分类、任务目标、客观实际、最低标准、评价激励等各环节客观配置的评价机制才能使每个实体的行为和业绩有了相互比较的可能，使竞争具有公平性；第三，竞争机制应避免“平庸化”。各個有奖励、人人有好处不是引入竞争的目的，相反这会减损竞争制度的公共威信。区别化是基层警务竞争机制的应有之义，简而言之就是保障基础配备的同时鼓励成绩大则奖励重，业绩微而奖励轻；第四，落实考评结果。将与竞争考评机制所得结果相适应的奖励或惩处落实到实体，使竞争激励达到基层公安一线。切实起到提高活力，增进能效的目标。

提高公安队伍基层效率的另一必要之举在于缩短指挥链条。

公安机关区别于其他国家机关，是办理刑事案件、维护社会治安、保卫特定人员的战斗实体，命令传达的有效性和时效性大于一切。众所周知目前我国公安指挥体系遵循着条块结合、以块为主的原则，实际工作中同级政府的意见和指示起到更大的作用。这就决定了基层公安机关在遇到突发事件或处理应急问题时所接受指示的多“源”性。在现有指挥体系下，不改变“块”的指挥和“线”的业务指导的范围内，缩短指挥链条成了当务之急。现代管理理论认为，在系统中如果信息传递的两端之间层级过多会造成信息传递的迟缓和信息本身的损耗，导致有效性和时效性降低。基层警务改革应突出基层公安的一线重要地位，赋予更多权力，一方面突发事件紧急响应应当以基层公安单位负责人来进行，处理后及时上报或备案；另一方面，对于时效性不是极强的事务也应减少指挥信息传递层次，由上级部门负责人直接下达至基层单位和任务执行人。此外，“越级请示”和“越级批示”也是探索重点。此前论述公安机关的特殊性质决定了“越级”的必要性，基层警务改革应逐渐探索出一条常规化指挥途径之外的非常态化越级指挥补充制度。

所谓“价值”，就是客体所表现出的对于主体的有用性和积极意义。在全面深化改革的背景下，基层警务改革所要追求的“价值”——以人为本、大局、程序和效率——应成为改革所遵循的无形线索，贯穿公安改革活动的始终。价值取向也将为改革指明方向、规划蓝图并凝聚合力，为进一步深化改革打下认识基础。

注释：

i 许建忠.以人性化管理激发公安队伍的生机和活力[J].当代广西，2011（21）.

ii 林忠浩.论警务活动中的人权保障 以哲学为视角的思考[J].吉林公安高等专科学校学报，2007（2）.

【参考文献】

[1]田志平等.建设阳光公安机关的路径分析[J].工作探讨，2010（4）.

[2]许建忠.基层警务改革的探索与思考[J].公安研究，2002（6）.

[3]何松文.对浙江省警务创新之反思与建议[J].公安学刊，2009（4）.