基层政府在政策落实过程中的“双向共谋”现象

武强

【摘 要】本文通过对政府制定的一项养老政策在执行中，政策制定部门、政策落实部门、政策对象三个利益主体相互博弈的过程及所形成的实际效果进行分析，描述了基层政府在落实政策时，以不出事为底线原则分别与政策制定部门与政策对象形成看似矛盾而又使三方都可接受的两个利益共同体，以获得形式绩效的一种“双向共谋”现象。

【关键词】政策落实；博弈；双向共谋

1、问题的提出

政府制定的政策转化为现实形态理想目标的过程并不是一个直线的过程，它的落实需要在政策制定部门、政策落实部门、政策对象等相关利益主体持续博弈过程中形成。刘世定、孙立平等人组成的“制度与结构变迁研究”课题组提出了“变通”的概念。丁煌则提出政策执行本质上是相关政策主体之间基于利益得失的考虑进行的一种利益博弈的过程。还有一些学者们对于政策执行的问题、影响因素等进行了探讨。不过，這些研究学理分析较多，实证分析偏少，而且分析的大多是中央一级的重要公共政策，缺乏对一些具体的小的案例的关注。

本文以北京市一个具体的居家养老服务券政策为案例，通过对政策制定部门工作人员、政策落实部门工作人员、政策对象（即老年人）的深度访谈以及对相关文献资料的整理，描述了该项政策实施的整个过程中各利益主体的博弈过程及政策实施目标绩效的情况。

2、案例基本情况

2008年10月，北京市在包括海淀区在内的10个区县开始试点开展居家养老服务工作，经过1年多的探索，2010年1月起，此项政策在全市推广并执行至今。其核心内容有两个：一是为符合条件的老年人发放居家养老服务补贴，二是发展社区居家养老服务项目。在几年的实践过程中，该政策经历了多次调整变化，目前在政策制定部门看来此项政策得到了较好落实。但从实际执行效果来讲却出现了老年人认可程度低，政策目标偏离的情况。

3、三个利益主体的博弈过程

3.1、政策制定部门“上压”与“下怨”之间的行为底线——保证形式绩效。这里的政策制定部门主要是指北京市一级的主管部门。在正式政策出台后，该部门就面临了很大的压力，用负责人的话说就是“电话都打爆了”、“没睡过一个整觉”。最大的矛盾在于很多老年人对政策不认可，要求直接发放现金或者放开购物，并通过人大建议、信访等方式表达自己的意愿，而这一要求在政策层面始终未在得到满足。政策制定部门会在这一问题上如此坚持的原因是“如果改成发钱或者购物，那还怎么发展养老服务，这个政策就没有意义了。”可以看到，政策制定部门的底线便是保证“形式绩效”。

3.2、政策落实部门在“上压”与“下怨”之间的行为底线——保证不出事。这里的基层政府部门主要是指区、县和街道、镇一级的政策具体落实部门。基层政府工作人员在执行这一政策时也面临着上级部门要求与老年人不满的双重压力。如果严格按照政策落实老年人不满意，如果按照老年人意愿发钱或者放开购物上级主管部门又不同意。在这一矛盾中，基层政府选择了“形式上”一定要严格执行政策，而实际操作过程中则尽量向老年人要求靠拢。在需要给上级提交的各种报表和汇报中，服务项目所列的内容均在文件规定的范围以内。而在实际操作过程中，大多数社区周边的小卖店、菜站等小型购物场所也都可以使用服务券，但这些商家却没有出现在基层服务商目录和统计报表中。而选择小商店而不选择大型超市、商场的原因则是这样做影响面太大，上级政府和媒体很容易就知道了，无法交代。可以看到，政策制定部门的底线便是保证“不出事”。

3.3、老年人从强烈反抗到逐步妥协——理性选择。这项政策的对象无疑是老年人，而在政策的不断变化过程中老年人起到了怎样的作用，又是如何从强烈反对走向逐步妥协的。在政策出台初期，老年人对政策的质疑很大，有很多老年人都通过电话、信访、向人大代表反映等方式向政府表达着强烈的不满，要求以现金的形式发放补贴。对于政府宣传的发展养老服务业的理念，老年人并不认可。在老年人的不断施压下，基层政府在实际操作层面做出了相应的调整，虽然还没有完全满足老年人的意愿，但还是在很大程度上降低了基层的压力。

4、讨论

4.1、政策理想目标的实现情况。这项政策出台的理想目标有两个：一是通过补贴解决部分老年人的生活照料服务问题；二是通过补贴政策的刺激，激发社区养老服务市场，促进养老服务业发展。而实际执行情况是：服务补贴由于老年人的强烈反对通过基层政府的变通成为了生活补贴，并未达到激发社区养老服务发展的目的，且由于补贴金额太少对于提高老年人生活质量也不能发挥多大作用。可以说政策的实际执行情况已经远远偏离了政策的理想目标。

4.2、不同层级政府的底线原则。作为制定政策一级的政府主管部门在面对领导、人大代表等上方压力与基层政府和老年人等下方压力时，不断调整着政策的具体条款，甚至在面对有可能影响政策目标实现的要求时也可以妥协。对于基层政府在实际操作过程中不严格执行政策的情况，政策制定一级政府也都知情，但只要不太出格没被媒体曝光，就不会深究。但无论在面对上方或下方多大的压力时，老年人一直坚持的发放现金的要求一直没有得到政策制定部门的同意。可以看出，政策制定部门在面对困难与压力时始终坚持的一个底线是至少让政策在形式上的有意义。而基层政府在落实这项政策时则是采取了形式上维护政策权威，实际上则是通过在一定限度内违反政策以缓解老年人的不满。而这个限度的底线就是不出事，对上级不能被曝光，不能让上级政府不得不管，对老年人也要尽量满足他们的要求，不能让他们告状。

5、结论

本文所讨论的是一个不完全符合实际情况的政策，在面对自上而下和自下而上的双重压力时，政策制定部门、基层政府分别以形式有意义和不出事为底线的行为逻辑最终导致政策实际执行效果偏离政策理想目标的情况。从这个案例中我们可以看到在基层政府（即政策落实部门）层面存在着一个“双向共谋”的现象，其与政策制定部门形成了一个维护政策形式绩效的共谋团体，而其与老年人（即政策对象）形成了一个通过违反政策使老年人获得更多利益的共谋团体。而基层政府这种“双向共谋”的行为更多的是一种权宜行为，很难以积极或消极定义，更像是一种中性行为。这种“双向共谋”的行为是基层政府在落实一项不合理的政策时，以不出事为底线原则分别与政策制定部门与政策对象形成看似矛盾而又可以使三方都可接受的两个利益共同体，以获得形式绩效的一种权宜行为。

【参考文献】

[1]刘世定，孙立平“制度与结构变迁研究课题组”.作为制度运作和制度变迁方式的变通[J].中国社会科学季刊（香港），1997年冬季卷（总21期）.

[2]丁煌.利益分析：研究政策执行问题的基本方法论原则[J].广东行政学院学报，2004（3）.

[3]刘玉照，田青.新制度是如何落实的[J].社会学研究，2009（4）.

[4]周雪光.基层政府间的“共谋现象”[J].社会学研究，2008（6）.

[5]张汝立，隗苗苗.凭单制购买养老服务中的问题与原因[J].北京社会科学，2012（3）.