当前中国农业发展面临的问题及对策

黄国勤等

摘 要：2012年中国粮食总产量达5.9亿t，首次实现了“九连增”——这是中国农业历史性的巨大成就，在世界农业发展史上也是罕见的。然而，在取得巨大成就的同时，中国农业仍面临着诸多问题。在广泛调查的基础上，认为当前中国农业面临着10个方面的突出问题，即：耕地问题、劳力问题、畜力问题、水利问题、投入问题、灾害问题、生态环境问题、资源浪费问题、经营规模问题和经济效益问题。这些问题已对中国农业发展造成极为不利的影响。针对上述问题，为了实现新世纪新时期中国农业持续、稳定和健康发展，必须采取以下对策和措施：一是提高认识；二是严格执法；三是加强培训；四是提高效益；五是节约资源；六是保护环境；七是发展科技；八是夯实基础。

关键词：农业；发展；中国

中图分类号：S2 文献标志码：A 论文编号：2013-0381

Abstract： Chinas total output of grain reached 590 million ton in 2012. It was the first time of the “nine even increase”， which was the great achievement in Chinas agricultural history and was rare in worlds agricultural development history. However， at the same time the tremendous achievements had been gotten， Chinas agriculture was still facing many problems. On the basis of extensive investigated， ten problems were found in the development of the current Chinas agriculture. These were： cultivated land problem， labor problem， animal power problem， water conservancy problem， investment problem， disaster problem， ecological environment problem， waste of resources problem， farming scale problem， and economic benefit problem. These problems had extreme adverse effects on the agricultural development in China. In response to these problems， in order to implement the new century and the new era of Chinas agricultural development with sustainable， stable， and healthy， the following countermeasures and measures must be taken： the first was to raise awareness； the second was to enforce the law strictly； the third was to strengthen training； the fourth was to improve efficiency； the fifth was to conserve resources； the sixth was to protect the environment； the seventh was to develop science and technology； and the eighth was to solid the foundation of agriculture.

Key words： Agriculture； Development； China

0 引言

2012年中国粮食总产量达5.9亿t，比2011年增加1836万t，增长3.2%，比2003年增加15887万t，增长36.9%，首次实现了“九连增”[1]——这是中国农业历史性的巨大成就，在世界农业发展史上也是罕见的。

然而，在取得巨大成就的同时，也必须清醒地看到，中国农业仍面临着诸多问题，亟待研究对策予以解决。陈锡文[2]研究认为，当前中国农业面临的突出问题是：粮食和主要农产品供给问题，工业化、城镇化过程中的农村土地问题，以及城镇化进程中的农民转市民问题。黄季焜[3]认为，中国农业在取得了举世瞩目成就的同时也面临着农产品需求增长、自然资源退化、生产力增长乏力、生产经营规模小、劳动成本上升、气候变化、价格波动等巨大挑战。王连跃[4]对新时期中国农业可持续发展问题进行了研究，指出在新时期中国农业的可持续发展水平还不够，还存在着：农业科学技术和农业经营管理水平较低、生态环境恶化严重、农业制度不完善、农业资源人均占有量低等问题；杨慧[5]分析认为中国农业可持续发展存在的问题是：农业资源浪费，农村土地流失；劳动生产率低，人均耕地少；农业经济结构不合理。黄国勤[6]研究认为，新形势下中国农业可持续发展面临着农业资源短缺、农业生态破坏、农业环境污染、农业灾害频发、农业基础脆弱等几方面的问题，等等。

拟在已有研究的基础上，通过实地调查与相关资料分析，进一步剖析中国农业在当前面临的突出问题，分析原因，提出对策，以期为新时期新阶段实现中国农业的快速、健康和可持续发展提供理论依据和实践参考。

1 当前面临的突出问题

近年来，笔者对中国一些地区（如南方的上海、江苏、浙江、江西、湖南、湖北、广东、广西、云南、贵州等，北方的山东、山西、河南、河北等）的农业发展状况进行了考察，发现中国各地农业不同程度地存在下列问题。

1.1 耕地问题

耕地是农业生产的基本生产资料，是不可替代的。一方面，耕地资源的数量、质量及其利用状况对农业发展起着至关重要的作用；另一方面，一个国家或地区（省、市、县、乡、村）农业发展状况如何，在一定程度上可通过耕地的数量、质量及利用状况予以反映。当前，中国各地耕地或多或少地存在以下几方面的问题：

1.1.1 耕地流失 近年来，由于中国经济社会快速发展，城市化、工业化快速推进，对土地的需求有增无减，导致农用耕地流失状况十分明显。从1998年到2010年，中国耕地面积从1.2967亿hm2减少到1.2173亿hm2，减少了0.0794亿hm2[7]。在调查之处随地可以看到，在县城周边，大量良田（多为稻田、菜地）因房地产开发、园区（工业园区、科技园区、生态园区等）建设、城区改造、道路修建等而被占用，昔日的农田已变成昂贵的、繁华的工业用地或商业用地。今后，如不引起足够重视并采取切实措施，这种状况还可能愈演愈烈，对党中央提出的1.2亿hm2耕地红线”构成潜在的严重威胁。

1.1.2 耕地“他用” 耕地，即农田，本来就是用来种植庄稼、栽种大田作物的，如种植水稻、小麦、大豆、玉米、棉花、油菜等，这是毫无疑问的，天经地义的。然而，现在许多地方，特别是在城市郊区、乡镇周围，为了提高经济效益，将本来用于种植大田作物的农田，用来种植花卉、做林木苗圃、栽种食用菌、种植大棚蔬菜，或有的干脆用来发展果业或养殖业（养鸡场、养鸭场、养猪场等），等等。这些“耕地”，表面上还是耕地，实际上已经变了，不是传统意义的耕地了。从长远讲，这种“变化”对发展农业生产（种植业生产）、维护粮食安全是不利的。

1.1.3 耕地“不用” 由于二、三产业的“拉动”，现在种田的人越来越少，很多耕地没人种。长年无人耕种的撂荒农田（全年不种）和季节性休闲的农田成片分布，面积巨大。据笔者于2011年冬季至2013年春季对江西省余江县、余干县、东乡县、万年县、贵溪市、上饶县等地考察统计，全年撂荒农田约占稻田面积的5%～10%；季节性休闲的秋闲田约占稻田的40%～50%，季节性休闲的冬闲田约占稻田的75%～80%。除此之外，还有其他短期休闲农田（如春闲田），面积也不小。耕地闲置不用，是对耕地资源的极大浪费。

1.1.4 耕地退化 根据调查，当前中国各地出现的耕地退化现象非常突出。其具体表现在以下4个方面：一是污染。由工业“三废”和农业本身施用化肥、农药等造成的环境污染，直接危及耕地生态环境，造成耕地严重污染，轻则降低耕地质量、影响作物产量和农民收成，重则造成农田颗粒无收，甚至危及食品安全、伤害人类健康并引发“环境纠纷”和社会矛盾，最终造成社会不和谐、不稳定。据江西省《大江网-江南都市报》2011年8月12日报道，安义县东阳镇农田承包户张福森等承包的超过6.67 hm2的水稻田，由于受该县工业园区企业排污的直接影响，造成其中5.33 hm2水稻颗粒无收[8]；二是酸化。中国科学院土壤环境与污染修复重点实验室对广西南宁近30年（1981—2011年）农田土壤的酸碱度进行了测定，结果表明，1981年农田土壤pH平均为5.71，2011年下降为5.06，下降11.38%[9]。造成各地农田土壤酸化的主要原因是大量施用化肥，且往往化肥品种又相对单一；三是贫瘠化。由于单一施用化肥，缺乏有机肥特别是缺乏绿肥养地，中国各地农田土壤有相当部分出现“结构变劣、肥力降低”的现象，土壤贫瘠化已不是个别地方存在的问题了。目前，中国耕地的土壤有机质平均已降到1.3%以下，低于世界2.4%的平均值，只有美国平均值（5%）的1/4[10]；四是草地化或荒漠化。笔者在南方各地实地调查发现，由于农田（主要是稻田）长时间“闲置”不用，昔日肥沃的稻田，如今已经变成了“草地”——杂草丛生且难以耕种。在北方，由于干旱缺水，“闲置”的农田则演变成“荒地”，呈现“荒漠化”趋势。可以说，草地化（南方稻田）、荒漠化（北方耕地）是耕地长期“闲置”不用必然出现的结果。

1.2 劳力问题

劳动力是农业生产的主体，劳动力数量多少、素质高低对农业生产发展的速度、质量和规模等均具有重要影响。当前，中国农村劳动力存在的主要问题无外乎4个方面。

1.2.1 数量短缺 江西省余江县春涛乡东门村委会高岭村是一个60户的农业自然村，人口300多人，过去（指改革开放前）在家务农的劳动力100多人，如今（2013年4月初调查）长年在农村种田劳动力只有不到10人，且多是“兼业性”的（即农忙时在家种田，农闲时外出打工）。由于劳力缺乏，种水稻的面积缩少，三熟制变成了两熟制或一熟制，双季稻变成了单季稻，闲置农田成片。

1.2.2 素质偏低 首先，从总体上来说，中国农民素质本来就偏低；其次，由于受工业化、城镇化的影响和二、三产业经济效益高的“拉动”，科技文化素质稍高的青壮年农民都进城务工了，剩下来从事农业生产的“农民”自然就是妇女、儿童、老人、残疾人和病人了，即所谓的“38619900部队”（38——指妇女，61——指儿童，99——指老人，00——残疾人和病人）。

1.2.3 年龄老化 当前，“老年农业”已经成为中国农业发展面临的突出现实问题。调查显示，在陕西省农村，农业劳动力的60%～70%都是由老年人来承担，有的地方，高达90%以上[11]。

1.2.4 体力弱化 由于多是妇女、儿童、老人、残疾人和病人从事农业生产活动，其体力往往难以适应农业生产的重体力劳动，不仅有损人体健康，同时也不利于大力发展现代高效农业。

1.3 畜力问题

1.3.1 从南方来看 长期以来，耕牛是南方农业生产使用的主要畜力，是农业生产发展的“动力”，同时还是农业生产上有机肥（牛栏粪）的重要来源。尽管现在农业机械化发展很快，但畜力仍是农业生产不可或缺的。然而，当前南方农业生产中存在耕牛严重缺乏的现象，严重影响了农业生产的发展。

据笔者调查统计，在1978年实行家庭联产承包责任制之时，南方各地农村基本上做到了每户有一头耕牛，有少数农户一家有2～3头（包括牛仔），当时农村耕田种地用牛是没有问题。但到后来（大约是20世纪80年代中期开始），由于外出打工人员逐步增加，农户感觉“养牛”耕田不合算。农户算了一笔帐：全年养牛12个月，但真正用牛耕田的时间才“农忙”的几天或十几天，实在感觉“划不来”、“不合算”。于是，很多农户改一家一户养为2至3家或3至5户合养一头牛，到农忙时轮流调剂着使用耕牛耕田，这样较前面（一家一户单养耕牛）更合算。再到后来（大约是20世纪90年代开始），有的农户干脆不养耕牛了，到农忙时就以“租用”的形式完成农事活动（主要是农忙耕田），包括租牛耕田（指租别人的牛耕自家的田）和请人耕田（用别人的牛请人代耕自家的田）2种形式。农民感觉这种形式“简单、省事、合算”。

进入21世纪，由于农业机械化的发展，以及国家对农户购买农机具的补贴政策，使得饲养耕牛的农户越来越少，农村出现耕牛减少、“铁牛”增多。这一方面对提高中国农业生产效率、实现农业现代化有利，但另一方面，也给南方农业生产带来一定的问题。由于南方地形地貌与北方不一样，南方山地、丘陵多，耕地高低不平，“沟谷型”农田、坡田、梯田等不利于实行机械化耕作的农田数量大、比重高。这一部分农田比较适合“牛耕”。

因此，从南方农业生产长远发展的实际出发，从提高南方农业生产效率考虑、从发挥有机肥的养地作用考虑，因地制宜、实事求是，恢复耕牛的饲养，保留一定数量耕牛，适当发挥牛耕的作用，是必要的、必需的和必然的。

1.3.2 从北方来看 北方情况与南方不一样，北方机械化程度比较高，但北方也有相当部分地方山地面积大，地形、地貌复杂，难以使用机械化耕作，因此，这些地方也应保留用畜力耕种和运输，因此，北方各地因地制宜地适当保留一定数量的黄牛、马、骡等也是自然的和必要的。

1.4 水利问题

2011年2月，中央发布了关于加强农田水利建设的“中央一号文件”。文件指出：兴水利、除水害，历来是治国安邦的大事[12]。新中国成立以后特别是改革开放以来，中国水利改革发展取得显著成就。但与经济社会发展的要求相比，水利投入强度明显不够，建设进度明显滞后，保障水平明显偏低。从总体上看，中国水利建设仍面临“基础脆弱、欠账太多、全面吃紧”的严峻局面。文件从战略和全局高度出发，明确了新时期的水利发展战略定位，强调水是生命之源、生产之要、生态之基。文件第一次全面深刻阐述水利在现代农业建设、经济社会发展和生态环境改善中的重要地位，第一次鲜明提出水利具有很强的公益性、基础性、战略性，第一次将水利提升到关系经济安全、生态安全、国家安全的战略高度。

然而，在实地调查中看到，尽管中央文件讲得很好、很及时、很到位、很明确，但到下面基层往往由于这样或那样的原因或理由，水利建设“雷声大、雨点少”，进展缓慢，实际成效不大。笔者所到之处，除了看到少数几个国家投入巨额资金的水利工程（多为“形象工程”）之外，看到的多是陈旧的、老化的、过时的水利设施，一年比一年“低”的、“矮”的、“浅”的水库、水坝、水沟和渠道，年复一年淤积了的河、塘、湖、库，由于长年水土流失，有的地方河床高于河岸，这种“河”已经失去了其作为“河”存在的价值。库容锐减，必然导致“大雨大灾，小雨小灾，无雨旱灾”，这对农业生产极为不利，也与中央的要求和期望极不相称。

1.5 投入问题

农业生产，一靠政策、二靠科技、三靠投入。有无投入、投入种类和投入数量等，对中国农业生产发展起着重要作用。一般而言，在一定范围内，低投入，则低产出；高投入，则高产出。但若不投入，由于农田土壤基础肥力供应，最初几年往往是低产出；但从长远来讲，不投入，要想获得好收成则是不可能的。

显然，发展农业生产，必须高度重视投入问题。但当前，中国各地农业生产中，或多或少地存在“忽视投入、少投入”的现象，导致农业生产“滑坡”。

1.5.1 劳动力投入减少 如上所述，农业生产中劳力缺乏，主要依靠“38619900部队”，这对中国农业大发展是非常不利的。

1.5.2 有机肥投入减少 （1）畜禽有机肥减少。现在广大农村畜禽养殖（养鸡、养鸭、养猪、养牛等）日益减少，客观上造成了有机肥的来源减少；（2）绿肥减少。现在全国各地对绿肥尤其是冬季绿肥（紫云英等）种植极不重视，冬季农田荒芜、杂草丛生，绿肥养地也基本上很难看到；（3）通过利用铲草皮、收集枯枝落叶、挖河塘沟污泥等途径积制有机肥已基本不存在了；（4）作物秸秆利用也是被忽视了，大约有一半的作物秸秆至今未被利用，任其在田里或路旁或沟边“随风飘扬”，既浪费了资源，又污染了环境。

1.5.3 高投入的“精耕细作”农业已不多见 以前，南方一年三熟制的地方，现在已变成了一年两熟甚至一熟了，甚至全年不种，任其休闲、荒芜。传统意义上的高强度物质投入、人工投入和畜力（牛耕）投入已经很难大面积找到了，只有在城市郊区的小面积菜地上才能看到。

可以说，少投入、低投入已经成为新世纪新时期中国农业发展面临的障碍因素之一，必须引起有关部门的重视。

1.6 灾害问题

中国是世界上农业灾害最严重的国家之一，农业灾害的发生发展具有灾种多、频率高、损失重的特点，对中国农业及经济社会发展造成严重的不利影响。

据统计，目前中国常见的农业灾害至少有数十种甚至上百种，包括农业气象灾害、农业生物灾害、农业地质灾害、农业生态环境灾害等。中国每年都有农业灾害发生，只是发生的地点不同、程度各异而已。据统计，2012年中国农作物病虫草鼠害发生面积4.8413亿hm2·次，比2011年增加0.098亿hm2·次，增加2.07%[13]。据报道，自2013年3月底曝出人感染H7N9禽流感以来，全国家禽产业已经损失超过400亿元，平均每天损失10亿元，禽产品价格持续下跌，销售量急剧下滑；家禽企业损失惨重，从业人员流失严重[14]。

笔者在江西省鄱阳湖区的余干县调查时听到当地群众反映：“如今农业成了一个易灾、多灾的产业。一下大雨（连续几天），就产生水灾；一不下雨（连续一段时间），就发生旱灾。灾害一发生，农业就遭殃，减产、失收、欠收，甚至颗粒无收，几乎年年都发生。现在田难种啊！”

特别是近年来，由于经济建设的快速发展，工业化、城镇化的快速推进，由此给农业带来的生态环境问题也日渐突出，这不能不引起有关方面的高度重视。

1.7 生态环境问题

当前，中国各地存在的危及农业的生态环境问题主要有：生态破坏、水土流失、环境污染等。

1.7.1 生态破坏 2008—2010年，笔者多次到江西省余江县春涛乡东门村委会高岭村调查，由于修建高速公路（景鹰高速），不仅大片山地、耕地被占用，而且该村原有水利设施也基本被毁，水管被毁坏、“水路”被阻断，农田水利设施已遭受“毁灭性”破坏，对该村农业可持续发展带来了严重影响。

1.7.2 水土流失 由于工业开采矿山、矿藏，不仅破坏了山体——农业的生态屏障，而且造成严重的水土流失，轻则淤塞江、河、湖、库和农田，重则造成滑坡、泥石流，危及人们生命和财产安全。

1.7.3 环境污染 一是大气污染。2013年2—3月，中国各地被雾霾笼罩，不仅给人民正常的生产、生活带来极大不便，而且给人民群众的健康带来严重危害。造成雾霾笼罩的主要原因是PM2.5。产生PM2.5的原因是多方面的，但当今大量农田闲置不用、裸露暴晒，大风一吹，尘土飞扬，是引发PM2.5产生的重要原因之一。这即是说，不使用或不合理的农田使用，都是产生大气污染的一个重要原因。大气污染（如雾霾）反过来又影响农业和农产品安全；二是农用灌溉水污染。从农产地环境角度分析，目前中国真正受水污染影响的区域估计在20%左右，其中影响较严重的区域约占5%，受污染威胁面积约为650万hm2；三是农田土壤污染。目前，中国农产品产地土壤污染形势总体较为严峻。据不完全调查，全国受污染耕地约有1000万hm2，污水灌溉污染耕地216.7万hm2，固体废弃物堆存占地和毁田13.3万hm2，合计约占耕地总面积的1/10以上，其中多数集中在经济发达地区[15]。这里特别值得指出的是，在农田土壤污染中，土壤重金属的污染必须引起更大关注。2009年以来，中国重金属污染事件接踵而至，震惊国人。据国土资源部估计，全国目前受重金属污染的耕种土地面积约有0.1亿hm2；据国家环保部门估算，全国每年被重金属污染的粮食多达1200万t，造成的直接经济损失超过200亿元[16]；四是农产品污染。由于土壤重金属污染，已导致中国一些地方出现了“汞米”、“镉米”、“铅米”等，这些受重金属污染的大米，人吃了极易致癌，危及人体健康。据2013年5月19日网站（http：//roll.sohu.com）报道，2013年5月16日，广州市食品药品监督管理局公布了2013年第一季度广州餐饮环节抽检情况，其中大米及米制品合格率最低，镉超标率达44.4%[17]。显然，从健康角度考虑，这种“镉超标”大米及米制品是不适宜人食用的。

1.8 资源浪费问题

资源浪费是当今中国农业发展面临的突出问题之一。

一是土地资源的浪费。如上所述，由于工业化、城镇化速度加快，二、三产业对农业资源的“拉动”、“吞噬”作用增大，已使大量农业劳动力“弃农进城”、“弃田打工”，从而导致中国各地大量农田季节性休闲或长年撂荒，这实际上是对土地资源的极大浪费。

二是化学制品浪费。改革开放以来，全国各地真正从事农业第一线生产劳作的农民越来减少，这就使得实际投人到农业生产的人员减少，实际“用工量”下降。农民为了“省工、省力”和农业“高产、高效”，不得不大量、过量施用化肥、农药、除草剂、生长调节剂等各种化学制品，不仅造成资源的大量浪费，还污染了农田环境，得不偿失。

三是作物秸秆资源浪费。如在南方稻区，作物秸秆资源（主要是稻草资源）是一项重要的农业资源，具有多方面的功能和用途。充分、合理地利用稻草等作物秸秆资源，对于农业增产、增收、增效具有直接作用。然而，目前南方稻区的稻草资源并未得到应有的开发利用，浪费十分严重。据笔者调查，当前南方稻草资源“浪费”的现象和途径主要有：（1）直接焚烧。水稻收获后，将稻草直接在田间焚烧，既浪费资源，又破坏土壤结构，还污染生态环境，“一举多害”；（2）乱丢乱放。水稻收获后，稻草随处乱丢、乱放，结果是满田、满地、满路、满村皆是稻草“污染”；（3）不加管理，听之任之。当水稻收割后，把稻谷挑走，稻草则无人管理，听之任之，任凭风吹、雨打，其结果必然是满山遍野都是稻草，轻者污染环境，重者堵塞水沟、水渠、水道，影响农田灌溉，对农业的可持续发展带来诸多不利。

1.9 经营规模问题

农业经营规模大小，直接关系到能否大幅度提高农业生产效率、能否快速推进农业现代化。

中国是目前世界上农业经营规模最小的国家之一。农业经营规模小，已对中国农业发展和农业现代化进程产生不利影响。

美国农业之所以在世界上占据领先地位，其原因是多方面的，但不能不说与其有一个适度的、较大的农业经营规模有关。美国地多人少，随着科技和经济的发展，农业人口在不断的分化减少，农业经营容易形成规模，获得规模效益。美国以家庭农场为主，而且兼业农户较多，平均每个农场的耕地面积在200 hm2左右，养殖户一般养奶牛100头以上，生猪年出栏率2000头以上。明尼苏达州有8万多个农场，纯经营农业的只有2万多个，占25%[18]。

虽然中国各地目前已经涌现了一批规模经营的典型，如种粮大户、国营农场等，2011年中国国有农场达到1785个，耕地面积规模为611.63万hm2[19]，但与发达国家美国相比，还有较大距离。

党的十八大报告提出“发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。”这为中国发展农业规模经营指明了方向。

1.10 经济效益问题

经济效益低是当前中国农业发展面临的最突出、最具体、最实际的问题，也是在一定程度上阻碍中国农业向前发展的重要因素之一。

1.10.1 风险大 农业生产是“露天”生产，受自然条件影响大，且往往因自然灾害发生而遭受重大损失，从而影响农业生产收成。这就是所谓的“农业自然风险”。除了自然风险之外，农业发展还面临着“市场风险”的问题，尤其是现在要面临国际、国内2个市场的风险，其发展难度之大、存在风险之高。

1.10.2 时间长 农业生产过程，就是农业生物的生长发育过程，往往时间长，短则一季（生长季节），长则一年（一年生作物）或多年（多年生植物）。因此，其见效慢，获得经济效益的时间周期相对于二、三产业来说要长。

1.10.3 价格低 一是农产品与工业产品的价格“剪刀差”依然存在，这即是说从事农业生产在农产品价格上就“吃亏”了；二是现在物价上涨，表面上看农产品价格高了，但农资（化肥、农药等农用物资）价格上涨更高、更快，农业生产成本上升，客观上已造成“种田不赚钱”，甚至有的还要亏本（特别是遇到自然灾害）；三是，正因为从事农业“经济效益低”、“不赚钱”，导致农业的“人、地、钱”流失，流向二、三产业。“人”流向二、三产业，全国各地农村的大多数青壮年农民都进城务工，从事二、三产业了；“地”流向二、三产业，耕地，特别是近郊的良田已变成的工业用地、商业用地（尽管有些征地是农民不愿意，也没有办法造成的，但都成了既定事实）；“钱”流向二、三产业，农民赚来的钱，真正投入到农业生产中的只是极小一部分，而其中大部分都投入到二、三产业（如买房、炒股、兴办企业等）；四是，尽管近年来国家采取了一系列“强农、惠农、富农”政策，种田比以前“赚”了，但实际上与从事二、三产业的农民工比较，还相差甚远。即农业的“吸引力”并不是想象的那么大了。

可以说，如不解决农业经济效益低的问题，中国农业要有大发展、健康发展、持续发展则是很困难的，甚至是不可能的。

2 对策与措施

2.1 提高认识

进入新世纪新阶段，要确保中国农业快速、持续和健康发展，首先必须深刻认识农业的重要性和中国农业的特殊性。

农业是国民经济的基础，任何时候都不能放松。“无农不稳，无粮则乱。”世界上，不管是哪个国家，无不重视农业。吃饭是第一位的，即使是美国这样的经济强国、超级大国，农业仍然是摆在国家发展的十分重要的战略位置。

中国是13亿人口的农业大国，吃饭问题从来就是国家头等大事。与世界上其他任何国家相比，中国农业更具有基础性、公益性、综合性、复杂性和国际性。20世纪90年代中期，“谁来养活中国人？”引起世界各国的高度关注，这足以说明中国农业、中国粮食问题之重要、之特殊。

从2004—2013年连续十年“中央一号文件”都是以加强“三农”（农业、农村、农民）为主题，足见党中央对中国农业、农村、农民问题之重视。

然而，由于经济社会快速发展，农业在整个国民经济中的份额呈现下降趋势。有些地方领导误以“GDP多少论英雄”，在实际工作中会有意或无意地忽视农业，尤其是在制定地方发展战略时，往往有忽略农业、轻视农业的倾向，这必须引起高度重视。

今后应确立：考核地方干部和地方经济，要将农业发展状况（数量、质量、比重等）纳入考核指标，作为其重要考核内容之一，并实行“一票否决制”，即在任期内，如出现“农业倒退”，这样的领导就是“不合格”，必须承担相应的责任、接受相应的处分。

2.2 严格执法

首先要立法。市场经济就是法治经济。中国自实行社会主义市场经济以来，法律、法规不断建立和完善。可以说，现在中国有关农业（包括农村、农民）方面的法律、法规已经不少，但随着经济社会的不断发展和农业现代化的向前推进，还应根据新形势、新要求，进一步制定、颁布新的法律、法规，以便做到“有法可依”。

其次要执法。有了一系列农业法律、法规之后，就要发挥其作用，要严格执法。要做到以“法”管理农业、以“法”发展农业。

实践证明，要使中国农业稳定发展、有序发展、健康发展，必须以现有的各种农业法律、法规为依据，并狠抓落实。只有严格执法，才能确保中国农业发展、农村繁荣、农民富裕，才能有效解决中国面临的“三农”问题。

第三要解决现实问题。在调查中笔者也发现许多地方存在这种现象：自家承包的农田放在那里荒着不种，但农户还是年年照样领着国家发给的各种农业补贴，即荒着土地（耕地）拿国家给予的农业补贴。这种现象存在，不利于农业发展，其在一定程度上是“打击了种田者、助长了荒田者”。如不刹住这种“不良现象”，则将对农业发展起着负面作用。

要制定这样的“政策”和“法规”，即：一季不种，扣一季农业补贴；一年不种，不发全年补贴。连续两年不种（即荒田），将耕地收回，归国家或集体所有和使用。必须严格执法，“正”农业风气，“促”农业发展。

此外，笔者在调查中还发现，有些基层单位为了“政绩”和“迎合上级”，虚报统计数据，这样得出的“增产”、“增收”，又有什么意义呢。这股“风气”不能助长，应通过有关法律、法规、制度，坚决刹住。

2.3 加强培训

如前所述，中国农民素质总体偏低。为全面提升农民科技文化素质，提高科学种田水平，以适应现代农业发展的要求，必须高度重视并切实加强对全国各地农民的培训。

一是培训对象。要对全国各地直接从事农业生产的农民和涉农人员，全面进行一次现代农业知识的培训。

二是培训内容。重点培训现代科技知识、现代农业知识，以及农业法律、法规知识。要通过培训，使培训者成为一个“有农业科技知识、会农业经营管理、懂农业法律法规”的新型农民和新型农业生产经营者、管理者。

三是培训形式。可以脱产培训，也可以边工作、边生产、边劳动、边培训；可以办专题培训班、辅导班，也可以通过广播、电视、电影、报纸、网络、墙报等多种形式，还可通过电话、手机短信、微信、QQ等形式培训。形式多样，因地制宜，因人而异，重在实效。

四是培训时间。可以利用周末、双休日或农闲时间，也可以利用办“农民夜校”的方式进行，还可以搞“假日培训班”，如“五一”培训班、“十一”培训班等。

2.4 提高效益

中国一些地方农业发展已呈现“萎缩”、“下滑”态势，必须引起重视。产生这种状况的重要原因之一就是农业生产效益低，从事农业生产“不赚钱”，农业经营者“吃亏”，甚至有的经营者“亏本”。要改变这种状况，提高农业生产效益、增加农民收入，必须采取以下措施：

2.4.1 调整产品价格 如上所述，农业生产效益低的重要原因之一就是农产品价格低。要使中国农业稳定地向前发展，提高农业经营效益，提高农民经济收入，就必须调整产品价格——包括农产品价格、农业生产资料价格以及其他相关产业产品价格，只有将农产品价格回归到“合理”价格，使生产者“有利可图”，使种田者能赚钱、经营者能致富。这样，中国农业才有希望。

2.4.2 增加农业补贴 由于粮食、棉花、油料等系国计民生产品，其价格不能完全按照“市场价格”的要求由市场调控，必须由国家统一控制。这样，粮、棉、油的价格往往低于其应有的价格，不能反映经营者应有利益，在这种情况下必须由国家对经营者（生产者/农民）的利益予以保护，给予“价格差”的补贴。

实际上，中国近年来对农业的补贴不断增加，有效地保护了农业、保护了农民的利益、促进了农业的发展。但从长远来讲，为确保农业更进一步发展，还应根据新形势不断增加农业补贴，真正惠及农业和农民。

2.4.3 发展规模化生产 农业生产的实践表明，小规模、小效益，大规模、大效益。要提高中国农业生产效益，发展规模化生产是必然趋势。2013年中央一号文件明确提出了发展“家庭农场”等新型规模化生产经营模式，这对大幅度提升农业经营效益，将起着积极的推动作用。

2.4.4 实行产业化经营 要提高农业效益、确保农民利益，实行产业化经营是必由之路。产业化经营，实行区域化布局、专业化生产、一体化经营、社会化服务、企业化管理，形成以市场牵龙头、龙头带基地、基地连农户，集种养加、产供销、内外贸、农科教为一体，这种经济管理体制和运行机制将对中国农业的持续发展发挥重要作用。

2.5 节约资源

党中央提出“建设资源节约型、环境友好型社会”。由于中国人多地少、人均资源相对不足，节约资源就显得尤其重要和迫切。在农业方面，节约资源关键是要做到：

2.5.1 珍惜资源 要十分珍惜现在每一寸资源、每一种资源、每一类资源，要“惜地如金”（珍惜土地资源）、“惜水如银”（珍惜水资源），决不浪费一点、一滴、一寸“任何资源”。

2.5.2 利用资源 珍惜资源的目的是为了利用资源，发挥资源应有的作用和价值。要将现有闲置、撂荒的耕地资源利用起来，要集约利用、节约利用。如在南方，要将稻田一熟变两熟、两熟变三熟，一年四季，季季有收；一年多熟，熟熟增产。在北方，要高度重视推广节水农业技术，高效、节约利用水资源，充分发挥水资源在农业增产中的作用。要多途径、多渠道、多方法地收集和利用作物秸秆资源、畜禽粪便资源，充分发挥其作为能源、饲料、肥料等多种作用，化害为利、变废为宝，走资源“综合利用、循环利用、高效利用”的路子。

2.5.3 保护资源 在利用资源的同时，要采取各种措施与方法，保护好资源，使资源越用越多、越用越好用、越用效益越高，真正实现资源的“持续利用、永续利用”。

2.6 保护环境

2.6.1 爱护生态环境 爱护生态环境，就是爱护我们的家园，就是爱护我们生产、生活的一草一木，就是爱护我们自己。发展农业生产，尤其是发展高产、优质、高效、生态、安全的农业生产，就是以爱护生态环境、以维护一流生态环境为前提。否则，只能是一句空话。

2.6.2 治理生态环境 当前，中国许多地方，尤其是一些经济发达地区，环境污染问题比较突出，农业生态环境质量呈现下降、变劣的趋势，必须采取坚决措施予以治理。如实行限期整顿、停工停产、改业转行、技术革新、企业（单位）搬迁、经济处罚、行政处分，等等，只要措施得力、公正，必有成效。

对于过施、滥施农药、化肥等造成的农业面源污染，也要采取有效措施予以治理。可以设想以耕地面积的大小、农作物播种面积的多少来确定农药、化肥等的供应量，以限制过量施用农药、化肥等农业投入品，并以此推动清洁生产、低碳生产的发展，从而保护农业生态环境。

2.6.3 建设生态环境 （1）开展植树造林活动。大力开展植树造林活动，大幅度提高森林覆盖率，这是建设生态环境、保护生态环境的重要措施，不可忽视；（2）充分利用现有耕地资源，实行“绿色覆盖”。要千方百计消灭休闲农田、撂荒耕地，变“裸露农田”为“绿色覆盖”，可有效改善农业生态环境，既可减少水土流失，又可减少PM2.5的产生，净化空气、优化环境、美化生态，还可增加农业产出，一举多得。（3）建设“生态农业园区”，提升农业生态环境建设的质量和水平。

2.7 发展科技

2.7.1 重视科技 科学技术是第一生产力。邓小平同志说过：“农业，最终要靠科学技术解决问题。”改革开放以来，中国农业得到快速发展，粮食总产实现“九连增”、农民增收实现“九连快”，不能不归功于科技的作用和威力。据《光明日报》2012年7月27日报道，中国农业科研创新步伐加快，农业科技贡献率由2003年的45.97%提高到2011年的53.5%。北京市的农业科技贡献率已达69%（《北京商报》，2013年3月25日）。可见，为加快发展农业生产，必须高度重视农业科技，并大力发展农业科技。

2.7.2 创新科技 科技的生命力在于创新。中国要在现有农业科学技术的水平上，积极跟踪、追踪甚至超越世界农业科技前沿和最新水平，要在农业生物技术、农业信息技术、农业新材料技术、农业海洋技术、农业空间技术等方面，积极探索，勇于创新，要像杂交水稻科学技术一样，跨越世界领先水平。

2.7.3 应用科技 要将现有先进的农业科学技术水平应用于生产实际，将先进科学技术水平转化为现实生产力，将农业科技优势转化为农业经济优势，实现粮食增产、农业丰收、农民富裕、农村繁荣。

2.8 夯实基础

从总体来看，中国农业生产的基础还是比较薄弱的。要确保新世纪新时期中国农业持续健康发展，必须进一步夯实农业发展的基础，要大力加强农业基本建设。

2.8.1 增加投入 夯实农业基础，加强农业基本建设，没有投入，只能是一句空话。要多途径、多渠道增加农业投入，这是农业发展的基础，不能含糊。当前，要在国家增加农业投入的同时，鼓励企业、农户等增加投入，尤其要采取“优惠政策”，吸引民间投入、国外投入，实现投入多元化。

2.8.2 加强建设 重点要加强农田水利建设、农村道路交通建设、农村水电管网改造、农村信息化建设，等等，切实改善农业农村生产生活的“硬件”设施和条件。

2.8.3 增强能力 一是要通过增加投入，加强农业基础设施建设，切实提高农业综合生产能力，确保粮食及农产品的数量安全；二是要通过增加投入，加强农业基础设施建设，提升农业防灾减灾能力，为实现农业持续稳定发展提供坚实保障。

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