对行政理念的发展途径研究

王妍

摘要：行政理念是行政实在与行政概念的统一，主要依托政治、管理和法律途径来发展。对于行政哲学来说，从管理维度上拓展了行政理念。不同途径下对于行政理念来说，都是基于某一方面的，很难从行政实在与行政概念的统一中来发展。为此，探讨行政理念的发展途径，更有助于我们科学的把握行政理念。

关键词：行政理念；管理途径；政治途径；法律途径；研究

一、行政理念在管理途径上的发展

在管理途径上来探讨行政理念，主要从管理事实和“效率”上来界定，从管理的本质来看，行政管理与企业管理是一致的，其理想形态都是公共行政所追求的终极目标。从行政思想发展史来看，对于管理途径可以划分为传统管理途径和新公管理途径两种。

（一）传统管理途径中的行政理念发展

对于传统管理途径来说，通常将“行政”理解为“理性化管理”，也就是说，行政实在是以“效率”为核心的管理。可见，对于“理性化管理”实质上是行政理念与“效率”价值的统一，而行政哲学的发展，进一步发展了行政理念的管理维度。有学者认为，对于政府事务管理来说，可以视为部分商业性质的，也可以以一种完全企业化模式来管理。这种对行政传统管理途径的认识是建立在政治与行政二分理念基础上，从而使得行政学从政治学中独立出来。威尔逊认为，“行政置身于政治领域特定的范围之外。行政问题并非政治问题，虽然政治确定了行政的任务，但它无须自找麻烦地去操纵行政机构”。从行政管理实践来看，行政领域是基于事务化的，其与政治领域中的冲突是有差异的。结合行政与政治之间的区别，对于行政问题主要是管理问题，而理性化的行政管理形态是公共行政所追求的理想状态。公共行政管理与实践中，对于传统管理途径主要表现在行政实在的发展上，如组织结构上以官制代替人性化组织，非理性情感对人的绩效管理的干扰等都属于传统行政理念；在对个体的看法上，以“非人性化”观点来对待，从而追求所谓的效率最大化；在认知途径上，主张采用科学方法来发展行政科学，以公共行政科学化来促进公共行政理论的“通则化”；在预算管理上侧重于理性预算，并从经济、效率、效能上来构建理性预算体系，重点编制“成本效能”；在决策上侧重于理性决策，将行政决策视为“优中选优”，以满足成本效能方案；在管制行政上，强调效率、效能，从而避免重大失败管制，所以多采用保守方式，以放缓新政和实施步伐，来确保畅通管理的统一。

（二）新公共管理途径下的行政理念发展

随着新公共管理途径的发展，对于公共管理中的行政理念，逐渐形成以“效率与民主”为导向的行政实在的统一。新公共管理途径将行政理念表现在对公共性和管理性的行政实在，如在组织结构上主张以企业化方式来服务市场用户；在对待个体上将人视为“顾客”，以推进公共服务理念的发展；在认知途径上强调新经济制度、管理理论与新公共行政理论的融合，及激励人的潜能；在行政实务上注重以市场模式来提升公共服务效能；在预算管理上主张结果导向理念；在行政决策上以目标为杠杆来确定行政决策；在管制上对被管制者的信任并与之结成伙伴关系；在行政责任与伦理上强调立法对行政部门绩效的有效监督，从而重塑公共行政内部的信任文化。

二、行政理念发展在政治途径上的发展

政治途径将行政概念引入到政治范畴中，并就行政实在以“民主、公平”为价值导向。因此在政治途径中，对于行政理念的发展应与“政治的执行”、“民主、公平”相统一，唯有此，政治形态才能够成为公共行政所追求的的终极目标。从概念发展来看，对于政治途径源自美国“新政”时期，公共行政脱离政治并强调行政是政治的工具，也是实现公共利益的工具。保罗·阿普尔将公共行政阐述为政治过程，认为行政与政治是不可分离的。对于政治途径中对行政理念的发展，使得公共行政走向管理主义视角；另外，对于政治途径还表现为政治实在的发展上。如对于组织结构的设计上，政治途径需要关注民主的多元化，将公共组织问题转变为不同政治价值下的冲突问题，政府的核心职能是由政治决策权和各种政治力量组成，公共机关不同于利益团体，对公共行政是国家政策实施和公民话语权的表达；对于个人问题也转变为团体问题，个体被视为公共政策的目标和利害群体；对于认知途径上讲科学作为事实的恰当性，甚至将行政决策也建立在征求广泛公众、集体意见的基础上；在预算上不再将预算与事务性活动相联系，而是建立在利益集团的政治力量对比中，其利益的平衡依赖于政治力量的角逐；在决策上讲决策过程与政治多元化、有限理性建立关联，限制了公共行政人员不能做出完全理性的决策；在管制上注重民主性、合法性、前瞻性等行政价值，进一步强化公共利益团体对行政管制的行政监督。

三、行政理念在法律途径上的发展

法律是将行政与执法作为研究对象，并从行政实在中以“公平、正义”为价值导向。在法律途径中，行政理念是以理想的法律形态为公共行政的终极目标，并从行政与法律的融合上，促进行政理念的发展。如宪法在法律解释上的变化主要体现在增加或减少某些权利，而对于公共行政来说，则是行政理念在适用中的相对调整。以行政法为例，行政法是“管制一般行政过程的一套法律和法规”，其目的是为了调整行政关系，对行政过程进行规范和管制。从法律途径上来看，依法行政与合法行政是两个概念，而对于个体的合法权益，公共行政司法管理主要从行政裁决中来体现。也就是说，对于既定的法律关系，维护行政法的公平与正义是建立良好社会秩序的关键。行政裁决侧重于对个体权利的保护，而忽视了权利的社会成本，不能以资源不充足为借口剥夺一个人的宪法权利。因此，在公共行政管理实践中，对于法律途径上的行政理念，主要在组织结构上以法律抗辩程序来设计，将服务客户转变为在遵循法律程序上厘清事实真相；对于个体则看成是独立人格的人，每个人都有权在法庭上陈述自己的主张，维护自身权利不受侵害；在认知途径上讲司法审判作为最佳的方法，并从抗辩过程中来澄清“事实”，保护各主体的权利；在预算上强化宪法的完整性，反对任何特权，强调权力制衡。

四、结语

综上所述，传统管理途径和新公共管理途径在行政哲学上主要发展了行政理念的管理维度。但管理途径上将政府视为企业、将公民视为顾客，忽视了公民参与性；政治途径发展了行政理念的政治维度，但将公共行政视为政治过程，贬抑了公共行政的管理价值；法律途径因过度强调法律价值，也忽视了公共行政的管理价值。但从总体上来看，不同发展途径都实现对了行政理念的丰富，推进了行政理念的研究深度。