农村土地流转存在的问题与建议

苏强 鲁冬梅

摘 要：农村土地流转是农村经济发展到一定阶段的产物，六安市裕安区近年来农村土地流转取得了明显成效，但也存在一些问题。应从实际出发，采取有效措施，推进土地流转实践与创新，促进规模化、集约化、现代化的农业经营模式健康平稳有序发展。

关键词：土地流转；现状；问题；对策；

文章编号：1674-3520（2014）-10-00-02

近年来，裕安区以科学发展观为指导，坚持“依法、自愿、有偿”的原则，按照“政府推动、政策扶持、市场运作、多元投入”的发展思路，积极探索和创建农村土地流转新机制。通过不断加大土地流转工作服务力度，建立健全土地承包经营权流转机制，有效规范了土地流转行為，有序推进了农村土地的合理流转，农业规模经营取得了较好成效。同时加快了美好乡村建设步伐，进一步实现了城乡统筹协调发展的目标。

一、裕安区土地流转基本情况

裕安区辖22个乡镇街，279个行政村，3763个村民组，20.29万农户，农业人口83万，耕地68万亩，可养水域面积5.8万亩，人均0.84亩；截至2013年底，全区土地流转面积达到22.68万亩，占总耕地面积的33.16%；其中：其中转包4.4万亩，占流转总额的19.4%；出租13.5万亩，占流转总额的59.52%；转让0.5万亩，互换0.6万亩，其他形式等3.68万亩。从流转耕地的类型看，500亩以上规模流转面积76969亩，500亩以上的有33户，千亩以上的有24户，涉及农户4.2万户，占总户数的17.24%；全年奖补资金270万元，其中市补81万元，区补189万元。从流转期限看，零星转包多为不定期，百亩以上水田流转多为5年，百亩以上旱地流转一般为20年；从流转方式看，主要是在土地承包经营权证上进行变更记录、签订流转合同及口头协议三种。全区土地流转呈现出三大趋势，一是流转速度逐步加快，二是单宗土地流转面积越来越大，三是流转后生产的科技含量越来越高。

二、裕安区推进土地流转工作的主要做法

一是大力宣传国家土地流转政策。采取会议、党员培训、广播及明白纸等形式，大力宣传《农村土地承包法》、《农村土地承包纠纷仲裁法》、中央1号文件等有关土地流转法律法规及政策，努力使农户深入了解土地经营权流转的政策规定，让广大干群充分认识开展农村土地流转的原则、方法及作用，为有效开展土地流转工作营造良好氛围。

二是积极创造良好的土地流转环境。区农委及时转发省农委“关于进一步规范农村土地承包经营权流转”文件，并以区政府名义下发了《关于贯彻市农村土地承包经营权流转若干意见的通知》，建立健全土地经营权流转服务平台，探索建立土地流转激励机制，围绕产业结构调整，鼓励大户租赁农户土地进行规模化生产，对500亩以上的种粮大户，每亩补助20元，对1000亩以上的种粮大户，每亩补助30元，对2000亩以上的种粮大户，每亩补助40元，对3000亩以上的种粮大户，每亩补助50元，对单季流转冬闲田从事午季粮油生产的，补助标准翻一番，2012年，我区上报奖励补助大户面积76969亩，奖补资金270万元，已于当年底全部兑现。同时，还把土地流转与规模经营、劳动力转移及发展现代农业结合起来，积极营造良好土地流转的政策氛围。

三是建立健全土地流转制度。区农委统一印发了土地流转合同和示范文本，指导乡镇村建立土地流转档案，以区政府文件出台了农村土地承包经营权流转若干意见，探索建立土地流转激励机制，积极兑现奖补政策，鼓励和提倡农村土地稳定、规范、有序流转。

四是强化土地流转服务。全区以乡镇农业管理服务站为依托，大力开展政策宣讲、流转手续办理等协调服务工作，帮助签订流转合同，建立土地流转档案，组织农技人员对连片生产的规模经营户，提供生产技术、病虫害防治及产品销售等服务。

五是创新土地流转方式。全区本着“因地制宜”的原则，由湾畈区引导向岗区、山区稳步推进。2012年，江家店镇实现土地单季流转达5142亩，扩大了粮食种植面积，有效利用了冬闲田等土地资源。2013年，区农委在江家店镇开展了土地单季流转现场会，宣传引导土地流转由双季向双季、单季开展，益单则单、益双则双、益转则转，取得了良好的示范带动作用。

三、裕安区土地流转的主要成效

一是促进了生产要素流动。土地作为规模经营的主要生产要素在有效流动集聚后，将引起资金、技术、人才及等要素的积极跟进，促进实现资源的市场化配置，为农业投入规模化提供有利条件。江家店镇林寨村土地流转大户邬凌云，反租近千亩土地，投入有效资金，通过聘请专家、引进先进技术，办起了种鸡场、养鱼场，实现立体化养殖，辐射带动周边近400个农户发展养鸡生产，每年为农户增收3000多万元，本人也获得“2011年度全省粮食生产大户”称号。

二是推进了农业结构的调整。土地流转后，实现了土地规模经营，推动了设施农业、效益农业及现代农业的长足发展，为集中连片、区域规划、专业化生产的农业结构调整的顺利实现创造了条件，有力推动了农产品商品基地的发展。肥西县个体户张久仓，来到裕安区江家店镇的林寨、张墩两村，连片反租1170多亩耕地种植优质稻麦，带动了“猪-沼-稻”循环农业发展，优化了农业经济结构，经济和社会效益实现了双丰收。

三是促进了农业增效、农民增收。从全区农业规模经营效益来看，农民增收普遍增长30%以上。韩摆渡镇的陆集村，有9个生产组、240户的300多亩耕地，连片出租给蔬菜经营大户张枝全种植特色蔬菜，合同期10年，第一年每亩付农户租金410元、第二年460元、第三年（封顶价）510元，租出土地农户的劳力，又反过来帮张枝全打工，在300多亩土地上打工，每年又再次获得20多万元的工资收入。经测算，农民每亩纯收入达1150元，是农户出租土地前收入的两倍多。

四是合理的土地流转维护了农村社会稳定。裕安区在做好土地流转工作的同时狠抓建章立制，逐步完善流转服务机制。部分乡镇建立了土地流转服务点，配备了相关人员，积极开展政策咨询、合同签订等工作，完善了符合实际需求、操作性强的农村土地纠纷调处责任机制。既能避免土地流转中出现权属不清等矛盾隐患，同时又能迅速有效处理各类土地纠纷，从而地维护了农村社会稳定。

四、农村土地流转存在的主要问题

（一）基层对土地流转认识不到位。少数乡村干部对农村土地流转的重要性认识不足，对有关土地承包及流转政策宣传不到位。认为土地流转是农户与经营业主之间的事，应自由协商，对其采取听之任之的态度，疏于指导、服务和管理。个别地方未能全面把中央提出延长土地承包期3O年的政策贯彻落实到户，农民承包土地的稳定感尚未真正完全确定，有的宁肯粗放经营，造成土地经营不善，施肥搭配不合理，杂草丛生，产量逐年下降，没有经济效益，也不愿意将土地流转出去。有的农民恋土情深，尽管已弃农经商、外出打工，但靠承包土地生存的传统观念，仍使他们对土地眷恋很深，放不开手脚，宁可请人代耕，甚至土地荒芜也舍不得将土地流转出去。个别地方私自出卖承包土地和改变土地用途现象时有发生。

（二）土地流转机制不健全。一是流转程序不完善。很多地方土地流转工作尚处于起步阶段，缺乏完整规范的流转程序指导，土地流转的随意性和不稳定性较明显；二是农村土地流转合同的签订不规范。个别土地流转只有当事人之间的口头协议，没有签订正式的书面合同；有的虽然签订了书面合同，但在合同中存在面积不实、土地流转期限超期、承包费没有考虑物价变化因素，甚至没有明确违约补偿办法等问题。这些问题的存在，都是引发土地纠纷的隐患，一旦发生纠纷，调解缺乏依据。三是流转方式不灵活。土地流转大多以村内流转为主，流转方式主要是出租、转包等形式；四是流转制度不健全。流转没得到有关单位签证，没有建立起规范的土地流转档案，土地流转发生纠纷处理难度大，缺乏法律保障。

（三）流转后粮地“非粮化”现象严重，危害大。虽然近年来国家高度重视粮食生产，不断加大对粮食种植的政策扶持力度，但粮食作物与果蔬等经济作物相比，经济效益明显处于劣势。以裕安区为例，农民人均耕地1.4亩左右，1年种植两季水稻只能带给农民1700元的收入，去除种子、化肥、农药等成本，最终的纯收入只有900元左右。而村民将自己的土地流转后，不用下地劳动就能获得每年700元的收入，而且可以在流转大户打工获得工资收入。由于经济效益的导向作用，流转后的土地发展养殖业、花卉业、观光休闲农业，“非粮化”现象较严重。从实际来看，这一趋势还在加快。由于依靠品种改良和技术提高粮食单产比较缓慢，那么粮食播种面积的下降必然带来粮食产量的下降。同时，“非粮化”还将会使土地肥力下降，土地流转“非粮化”后，田间的水利设施、灌溉系统随之改变，土壤层也将发生改变甚至破坏。一旦受流转方因为流转期限到期或因经营原因中途离开，将已从事设施农业的土地恢复为种植粮食的农田非常困难，甚至根本不可恢复，后果不堪设想。

（四）资金制约土地流转的规模。從实际了解的情况看，资金问题是制约土地流转的瓶颈。裕安区虽然制定了土地流转奖励措施，但扶持力度有限，加之金融支持政策不够给力，信贷门坎高、融资难、农业保险投保品种少，制约了规模经营发展。这对有转入土地、扩大经营规模愿望的种植大户、农民专业合作社等经营主体而言，资金限制了转入土地的规模，同时还限制了发展、延伸其产业链，影响到规模经营效益。如固镇镇东风养殖合作社因资金限制而无法更多的流转土地，同时品牌注册、加工销售、贮藏保鲜等也被捆住了手脚。很多专业合作社处在分散、无序的小规模经营状态，多数农户还没有因为土地流转而获得更大的收益，还没有因土地流转实现土地、资金、技术和劳动力资源的优化配置，不能很好地适应加快建设现代农业的新要求。

五、促进农村土地流转的建议

（一）做好土地流转的宣传工作。要加强宣传引导，加大《农村土地承包法》、《农村土地承包纠纷仲裁法》及有关法律法规宣传力度，要让基层干部群众认识到，土地不仅仅是农民就业和生存的手段，更是一笔庞大的资产，加快土地流转正是合理利用这一资产、增加农民收入的有效手段。要充分利用各种宣传媒体，大力宣传通过流转土地增收致富的典型，让农民了解政策，消除疑虑，放心流转。同时，要提高乡村干部“以地生财”的意识，引导农民提高组织化程度，增强集中土地、运作土地的能力。充分发挥村集体农村土地法人代表在土地流转和经营中的主体作用，努力营造农村土地流转工作氛围及良好环境。

（二）做好土地流转的基础性工作。目前，要结合正在进行的农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作，进一步稳定和完善农村土地承包关系，依法落实农民的土地承包经营权，做到长期稳定并长久不变，明确和完善土地承包经营权的各项权能，依法保护农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。要按“确保所有权、稳定承包权、搞活使用权“的方针，坚持“依法、有偿、自愿流转”的原则，加快土地流转步伐，加速推进农业向规模化、现代化发展。

（三）建立健全土地流转长效机制。要加强基层农经部门力量，确保乡镇农经人员以足够的人力、精力来开展农经管理、服务工作；要发挥土地流转中介组织作用，依法成立土地流转合作社或服务中心，积极争取土地流转的资金及政策支持，实现土地流转市场化；要建立土地流转、规模经营的信息资料，完善土地流转档案，加强土地流转合同管理，规范土地流转的签证、仲裁等服务行为，促进土地流转工作规范有效运转。

（四）加大财政政策扶持力度。各级政府每年要安排一定额度的土地流转、规模经营专项奖补资金，用于对流转承包土地经营权的农户和规模经营主体进行奖励补助，农村土地承包经营权流转信息平台的搭建和发布，以及区、乡（镇）、村土地流转服务组织培训、仲裁机构建设等；凡涉及农业、财政、国土等部门的资金和相应奖补政策要向规模经营项目倾斜；各种粮食补贴、良种补贴、农资补贴、农机补贴等要与土地流转、规模经营相结合；要实行信贷倾斜，在符合信贷政策的前提下，每年安排一定额度的农业信贷资金对规模农业经营主体给予支持；加大对农业基础设施建设的投入力度。对受让面积较大、流转期限较长的规模经营主体，符合相关条件的，优先安排土地整理、农田基本建设、农业综合开发等建设项目。