试论中国、新加坡高等教育投资体制的发展演变

彭丹琴　魏敏

摘 要 中国、新加坡历来高度重视高等教育事业的发展，而高等教育事业的发展离不开国家对高等教育经费的投入。通过分别对中国、新加坡高等教育投资体制发展演变的分析与考察，发现两国高等教育投资渠道呈多元化趋势发展，而新加坡政府一贯保持的高投入、高效率的投资政策对中国有一定的借鉴意义。

关键词 中国 新加坡 高等教育投资体制 发展演变

一、中国：从“统包统办”的国家单一投资体制到多方分担教育成本的多元投资体制

新中国教育60多年以来，中国高等教育投资体制历经了从“统包统办”的国家单一投资体制到多方分担教育成本的多元投资体制的变革。这一伟大的变革不是一蹴而就，而是阶段性的发展。笔者经过梳理60多年以来中国高等教育投资政策的内容，发现中国高等教育投资政策出现了几次明显变化，并以此为据将中国高等教育投资体制改革分为如下三个阶段。

（一）第一阶段：“统包统办”的国家单一投资阶段（建国以来至80年代初）

新中國成立以后，中国实行高度集中的计划经济体制，在高等教育方面表现为国家“统包统办”，这一阶段中国高等教育投资主要依靠单一的国家财政拨款。这与当时中国政治经济发展条件密不可分，很大程度上促进了中国高等教育事业的发展，但不可否认高度集中的高等教育财政体制也存在一些缺陷。

具体说来，在国家财政拨款方式上，国家采取“基数加发展”的模式分配教育经费。“即当年各校的经费分配额以其前一年所得的份额为基础，考虑当年事业发展与变化的情况而定”。“基数加发展”模式一直从建国初延续至1985年，在当时中国高校数量较少、教育规模较小的情况下，这种模式具有一定可行性，并且简单易操作，基本确定了最初的高等教育经费核拨方式。但是，这种模式也存在诸多不足，如高校经费是在往年开支的基础上确定，而不是基于合理成本；又如，高校高度依赖国家财政拨款，不利于调动高校办学的积极性。

在经费管理办法上，中国采取“核定预算+结余上缴”的方式。即“高校的经费均由上级主管部门核定年度预算，国家财政统一计划拨款，学校在年终决算后必须将全部结余款项交回国家财政”。“核定预算+结余上缴”的经费管理办法在中国实施至70年代末80年代初。一方面，核定预算的方式保障了中国高等教育经费的宏观配置和管理；另一方面，结余上缴的方式又使得一些高校在年终结算前大笔花钱，这将不利于教育经费的合理利用，降低高校教育经费使用效益。

（二）第二阶段：多方分担教育成本的多元化投资形成阶段（80年代初至90年代末）

改革开放以来，中国传统的高度集中的高等教育投资体制难以适应高等教育事业快速发展的需要。同时，受西方人力资本理论、公共产品理论和高等教育成本分担理论的影响，在20世纪80年代初至90年代末，中国高等教育进行了一系列改革，基本形成了多方分担教育成本的多元化投资体制。

从高等教育经费投资主体来说，投资主体由中央逐步下放至地方。1980年国务院颁布了《关于实行“划分统支，分级包干”的财政体制的暂行规定》，即决定“高等教育经费根据学校的隶属关系，分别由中央和地方财政各自分担。中央政府各部委领导下的部属院校的事业经费由财政拨款地方政府举办和管理的高校由省级或地、市级财政拨付，中央不再统一高等教育财政”。

从高等教育经费拨款方式来说，1986年始，中国高等教育实行“综合定额加专项补助”的拨款方式。1986年10月，国家财政部和原国家教委联合发布了《高等学校财务管理改革实施办法》，规定“高校年度教育事业费核算，由主管部门按照不同科类、不同层次学生的需要和学校所在地区的不同情况，结合国家财力的可能，按综合定额加专项补助的办法进行核定”。在确定额度时，将以上费用加总，分摊到每一位学生，得出每位学生平均教育经费，国家财政部和高校主管部门依据学生数量和生均成本核算事业费。而“专项补助”是综合定额的补充，由主管部门按照各院校的实际情况下达。如中国政府于1995年启动的“211工程”，国家依据高校办学情况提供的专项补助，重点建设了一批高校和一批重点学科。

从高校经费的投资渠道来说，中国高等教育由单一财政拨款转向多元化投资渠道，与这种转变密不可分的是中国高等教育收费制度的改革和高校学生资助政策的变迁。从80年代中至90年代末，中国颁布了一系列文件进行收费制度的改革。1985年国家颁布《中共中央关于教育体制改革的决定》，给予高校招收自费生和委培生政策的肯定；1989年，国家发布《关于普通高等学校收取学杂费和住宿费的规定》，大部分高校开始对新生收取学杂费和住宿费；1993年国家颁布《中国教育改革和发展纲要》，明确规定向高校学生实行收费制度；1994年国家教委开始在所管辖高校试行“招生并轨”，把高校施行的多种招生计划、录取标准、收费标准等统一起来，至1999年全国各高校基本完成“招生并轨”和缴费上学的改革。

（三）第三阶段：多方分担教育成本的多元化投资拓展阶段（90年代末至今）

随着中国社会主义市场经济体制的逐步建立，为了促进经济快速发展和满足人民群众对高等教育的需求，从1999年起，中国高等教育实施扩招政策，并逐步走向“大众教育”。在这一阶段，中国高等教育经费仍以国家财政拨款为主，但其所占比例呈下降趋势，企业、社会及个人对高等教育的投资大大增加。另外，1999年《高等教育法》赋予了高校独立法人的法律地位，这为高校自主办学提供了法律基础，大大加强了高校筹措资金的能力。高等学校除了向学生收取国家规定的学费和住宿费外，还积极的向企业、社会及个人等投资主体筹措资金。“在社会渠道资金的投入中，出现了校校联合、校企联合、银校联合等多主体联合投资办学形式，社会（民间）资本通过借贷、股份制、托管制、合作制等资本组合模式进入高等教育，不仅参与了高校基础设施建设与后勤的经营管理，而且渗透到了学校的教育、教学与科研等领域，甚至还有社会资本投资办新校区”。至今中国“已形成以国家举办为主、社会力量举办为辅、高校和各种社会组织间多种形式的合作办学为补充的多元化高等教育投资体制”。

二、新加坡：从政府高投入到投资主体的多元化

“新加坡的高等教育萌芽于20世纪初，即1905年建立的海峡殖民地及马来联邦国立医科大学”。这一时期由于受殖民统治的影响，新加坡高等教育发展得非常缓慢，直至二战以后，高等教育开始受到更多的关注，尤其是新加坡独立后，随着国内经济的转型与发展，新加坡高等教育也进入了新的变革与发展阶段。

（一）独立后至20世纪80年代初新加坡高等教育投资体制

从1965年国家独立后，新加坡的首要任务便是巩固政治和发展经济。因而，自国家独立后至20世纪80年代初这段时间，是新加坡政治巩固和经济发展时期，也是大学艰难发展时期。此种情况下，新加坡政府成为高等教育的推动者，扮演着高等教育投资的主要承担者。在这一时期，政府财政拨款占到了高等教育总经费的80%以上。如“南洋理工大学的年度经费为3.74亿新元，其中87%来自政府拨款”。同时，在这一时期，相对于初等教育和中等教育，新加坡政府对高等教育事业的投资呈扩大趋势发展。这与新加坡经济发展战略密切联系，国家独立初期，政府高度重视劳动力密集型工业发展，因而独立初期的新加坡教育投资结构就可满足经济发展的人才需要；随着国家经济发展战略向科技密集型工业转型，经济发展对高等教育人才需要增加。

（二）20世纪80年代初至90年代初新加坡高等教育投资体制

到了20世纪80年代末尤其是90年代以来，科学技术和经济社会的快速进步，推动着新加坡教育观念的巨大转变，新加坡高等教育开始由精英教育向大众教育转变。这一巨大转变使得新加坡高等教育规模迅速扩大，高校招生数量急剧增加，让更多人享受到接受高等教育的权利。据统计，“高等学校的在校生数量由1985年的39913人增加到1995年的73939人，增长率为185.25%，基本达到了吸收20%的适龄青年（18—22岁）进入大学，40%进入理工学院的目标，完成了从精英教育到大众教育的过渡”。随着新加坡高等教育规模的不断扩大，高等教育机构所需经费也越来越庞大，政府开始积极探寻高等教育经费的多种来源渠道，以打破一贯的以政府为主的单一经费来源现状。然而，尽管新加坡政府尝试引入其它渠道解决高等教育经费问题，但数据显示，政府仍然是高等教育经费的主要来源。一方面，确实促进了高等教育事业的不断发展，满足了不断增多的学生对教育经费的需求；另一方面，新加坡政府对高校教育的过多干预，使得高校发展的活力和自主性缺乏，不利于高等教育的可持续发展。

（三）20世纪90年代初以来新加坡高等教育投资体制

20世纪90年代早期，新加坡政府启动了更多经济报告，包括1991年贸易及工业部的《国家技术规划》和国家科学技术委员会的《战略经济规划》，这对高等教育发展提出了更多的要求，要求提升人口教育水平，培养关键技术的专业人才，促进创新与创造性机能。至20世纪末，新加坡政府仍然高度关注经济快速发展与高等教育的相关性。因而，新加坡高等教育事业依然保持不断发展的良好趋势，在这一时期，新加坡高等教育投资仍呈上升态势。由表1，在1994—2003年这段时间，新加坡高等教育投资呈明显增长趋势，从1994年高等教育拨款的8.61674亿元至2003年的18.29834亿元，在十年时间新加坡高等教育投资增加了近10亿元。

与此同时，为保证贫困生就学，新加坡政府还推出了一系列低息贷款及其它特别资助计划。凭借这些计划，新加坡40%的本科生能够得到助学贷款，无论本地生还是留学生，只要贷款成功，最高能获得相当于学费80%的经济援助或最高3600新元的生活费资助。以南洋理工大学为例，2004年该校本科生总数15600人，其中有6316名学生获得助学金和贷款。

综上，新加坡政府一贯保持对高等教育的高投入，的确促进了新加坡高等教育事业的蓬勃发展，将新加坡国立大学和南洋理工大学大学建设成为了亚太地区的顶尖大学、世界级大学。但近些年来越来越多的人意识到，伴随着高等教育规模的不断扩大和发展，单方面靠政府的高投入、高补贴是远远不够的，这会加强学生、家长、学校的依赖感而缺乏危机感，高等教育成本应由多方共同承担。因而，新加坡高等教育经费来源日益呈现出多元化趋势。

三、结语

通过分别对中国、新加坡高等教育投资体制发展演变的分析与考察，笔者发现，两国高等教育投资渠道呈多元化趋势发展，而新加坡政府一贯保持的高投入、高效率的投资政策是值得中国学习的。

（一）投资渠道多元化是共同追求

近些年来，中国、新加坡高等教育投资渠道日益呈现多元化趋势。随着社会经济的迅猛发展和教育规模的不断扩大，两国都逐渐意识到高等教育发展单靠政府投资是远远不够的，教育成本应由多方共同承担。中国高等教育历经一系列改革，改变了以往传统的高度集中的政府“统包统办”的投资体制，建立了以政府财政拨款为主导，多渠道筹集办学经费，并积极鼓励社会力量捐赠。尤其是历经20世纪80年代始的高等教育投资体制改革和高校收费制度改革，中国高等教育经费来源除了政府财政拨款，学校学费收入成为高校办学经费的重要来源，此外，各高校还积极的向企业、社会及个人等投资主体筹集经费。中国高校办学经费来源日益多样化。而新加坡自国家独立以来，政府一贯保持着对高等教育的高度重视和对教育经费的高投入，尽管如此，这并不影响国内企业、社会力量对高等教育事业的关注，近期新加坡教育财政政策的一个动向即是关注私人对教育经费的投入，因而，新加坡高等教育经费来源也日益多样化。

（二）新加坡政府保持一贯高投入的借鉴意义

由于教育投资普遍呈现投资数额大、见效慢、回收周期长等特点，因此，只有保持对教育事业长期、稳定的投入才能使得教育事业健康、稳定发展。而新加坡的教育投资政策一直长期保持良好的稳定性和延续性，且历届政府都高度重视本国教育投资政策的发展，并将其作为国家发展战略的重要组成部分。长期以来，“新加坡对教育的投入仅次于国防，占政府财政支出的第二。而在教育的投入中大约1/4的教育经费投给了大学，并以每年平均15.5%的速度递增。”历史证明，新加坡政府保持一贯高投入大大促进了高等教育事业的蓬勃发展。而在这方面，中国对教育事业的投入不及新加坡。中国在改革开放之后，政府对教育经费的投入快速增长，但在国際上仍处于较低水平，对高等教育的投入还不能满足高等教育发展的需要。较长一段时间，中国政府财政性教育投入一直徘徊在3%，直至2012年，国家财政性教育经费支出首次实现占国民生产总值4%的目标，这是中国教育事业发展的重大突破，但相比新加坡等发达国家，中国政府对教育经费的投入依然存在较大发展空间。

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（作者单位：广西大学公共管理学院）