试论证券市场的行政监管

付松华

摘 要 政府在证券市场中的地位，给证券市场带来的现实影响和后患是不可估量的。我国证券市场中行政监管的作用，从各阶段的调控过程看，虽然政府管理水平总的来说在逐步提高，调控能力开始加强，执法力度也不断加大，但是必须承认，由于证券市场存在的深层次问题没有得到根本解决，其调控的准确性总体上是不可能达到理想状态的。

关键词 证券 市场 行政 监管

我国证券市场是在计划经济向市场经济转化的大背景中，政府为适应经济发展的内在要求，而大力扶持驱动下产生并迅速发展起来的，政府一直在扮演极其重要的角色。政府主导性是如此的强烈和有深度，一方面使得证券市场始终受到政府的政策和消息的左右，而这些政策和消息构成了内幕信息的重要组成部分；另一方面，法律制度作用的发挥受到了极大的削弱。

一、我国证券市场中行政监管存在的问题

我国证券市场中行政监管的作用，从各阶段的调控过程看，虽然政府管理水平总的来说在逐步提高，调控能力开始加强，执法力度也不断加大，但是必须承认，由于证券市场存在的深层次问题没有得到根本解决，其调控的准确性总体上是不可能达到理想状态的。

首先，与成熟市场经济国家政府对资本市场的监管相比，我国政府的监管存在明显的职能错位问题。该由政府严格把关的，例如信息披露真实、交易公开公正等没有管好，致使弄虚作假、坐庄操纵、内幕交易等欺诈行为普遍发生，而本该由市场发挥作用的领域，如证券发行上市的规模和速度、企业发行何种证券、发行多少等， 政府却管得太多、介入太深，其结果必然是市场机制扭曲、市场秩序混乱。这样，政府为了监督和处理数以万计的可能违规者而花费大量的人力、物力和财力，得到的却是一份并不理想的业绩报告。

其次，我国监管机构的监管目标不是十分明确，没有把重点放在维护市场秩序，持之以恒地查处违法行为上，而是有意无意地将处理违法行为作为调节股市的一个手段。当需要市场冷静下来时，就大力查处有关违规违法行为，而当股市低迷时，对违法违规行为则袖手旁观，使违法行為得不到查处，或者查处不及时，有时甚至将查处违法行为与股市发展对立起来。

政府作为市场的监管干预市场，是经济发达国家长期以来稳健运行的经验。由于历史和现实的原因，要求我国政府在股票市场上行使市场监管者的单一职责存在不少困难。首先，政府是我国社会主义庞大的国有资产所有者的唯一代表，这一地位是确定不移的；其次由于政府负有包括维护社会稳定和社会保障在内的多种职责，政府作为投资者不可能像其他投资者那样，仅以自己的投资额为限承担有限责任。当企业严重亏损乃至资不抵债时，如果企业的停产或者破产会危及职工的基本生活和社会安定时，政府就不得不承担起最后的重任。

如何克服政府行为本身的缺陷， 更好地发挥政府在股票市场中的作用，是个非常关键的问题。我国目前正处于转轨阶段（从官僚化的管制向市场化的监管过渡）。一方面股票市场建立不满十年，而且发育很不成熟，投资者心理承受力和对证券市场的认识水平较低，需要政府的精心培育和保护；另一方面我国几千年历史传统的积淀，政府的权力历来极大，容易损害自由竞争和自由处分的市场原则。如何求得两者之间的协调和平衡是市场建设的艰巨任务， 也是对政府适应转轨经济职能转换的重大考验。

二、对完善我国证券市场行政监管的几点思考

1、改进我国证券市场的监管理念

改变我国的证券市场监管， 需要从根本上转变监管观念： 一是监管目标要从保市场高价位、保企业高溢价发行为主，转向保护投资者特别是中小投资者利益和保市场机制正常运作；二是监管内容要从政府直接对证券的投资价值进行把关为主， 转向把主要精力放在保证信息披露的真实性和全面性上； 三是监管方式要从行政控制和审批为主， 转向更多地为市场正常运作创造条件，最大限度地发挥市场机制的作用； 四是在加强监管的同时，培养自律精神， 变以政府为主导的管理哲学为以市场为主导的管理哲学。政府为主导的管理哲学是以处罚为主， 而以市场为主的管理哲学则是靠自律，自律才是真正有效的途径。

2、规范证券市场行政监管首先要规范政府监管部门的行为

如前所述，由于我国证券市场的政府驱动发展的特性， 政府在证券市场有着举足轻重的作用，这对在我国这种经济条件下设立和发展证券市场是不可避免的， 在证券市场发展的初期也是必要的。但政府对证券市场的监管行为必须规范，应该更多的通过法律的、经济的手段对市场进行管理，而不是依靠政策来规范。

3、政府要在信息披露方面发挥不可替代的作用

各级政府要规范自己的政策信息发布行为。由于政府的各项政策对我国的证券市场仍然具有巨大的影响， 以至于这些政策本身成了内幕信息的重要组成部分， 成为市场参加者竞相追逐欲得之而后快的目标。对于这种现象， 政府管理部门应当克服权力行使和决策过程的神秘化倾向， 及时将自己的决定， 甚至自己正在考虑将要作出的决定及正反两方面意见公布于众，这是纠正内幕信息泛滥的最为有效的方法。

参考文献：

[1]徐明，证券市场需要法律大智慧.寻求证券市场大智慧（修订本）[M].学林出版社，1997.

[2]杨亮.内幕交易论[M].北京大学出版社，2001（12）：72.

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[4]高西庆.证券市场强制信息披露制度的理论依据[D].证券市场导报，1996（10）.

（作者单位：江西财经大学）