试析我国预防腐败地方性立法的现状与出路

于文静　解添明

摘 要 我国惩治腐败的方针是“惩防并举，注重预防”，因而，腐败预防机制的构建在惩治腐败的过程中具有重要的价值。我国目前缺乏预防腐败的中央级专门立法，这给预防腐败地方性立法创造了空间，同时，预防腐败地方性立法具有重要的价值。然而，我国预防腐败地方性立法呈现参差不齐的现状。珠海和汕头经济特区预防腐败条例的出台成为我国预防腐败地方性专门立法的良性实践。在充分肯定两部地方立法的同时，应当充分认识到我们仍然需要借鉴国际预防腐败的先进经验。

关键词 腐败 地方性立法 预防腐败

当下，我们的反腐败事业取得了一定的成绩，但是反腐斗争形势依然十分严峻。中国共产党十八大报告中指出：“要坚持中国特色反腐倡廉道路，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针，全面推进惩治和预防腐败体系建设，做到干部清正、政府清廉、政治清明。加强反腐倡廉教育和廉政文化建设。”因而，在治理腐败的过程中，我们更注重腐败预防机制的构建。

一、因地制宜：预防腐败地方性立法的价值所在

（一）我国缺乏预防腐败的中央级专门立法

预防和惩治腐败的机制应当主要以法律、法规为核心的制度规范和相应的制度执行机构构成。建国以来，我国在预防和惩治腐败方面进行了不懈的努力和探索。形成了以《宪法》、《刑法》、《刑事诉讼法》为核心，其它法律、法规中的相关条款（例如，《公务员法》第五十三条中关于公务员禁止行为的规定）为支撑的规范体系。这一规范体系主要通过明确提出禁止性规定和严格腐败行为的惩处措施实现对腐败行为预防与惩治。而在其他国家和地区目前看来行之有效的财产公示、利益冲突解决等制度并没有进入中央立法的视野。由此可见，我国事实上缺乏预防腐败的中央级专门立法。这与自20世纪90年代以来，在国际上召开的历届反贪污大会中日益得到确认的反腐败“防病胜于治病”的理念是不相符合的。缺少预防腐败的中央级专门立法导致我国预防腐败的中央机制不健全。

（二）预防腐败地方性立法的价值

具体而言，预防腐败地方性立法的价值表现在三个方面：首先，预防腐败地方性法规规章的制定可将预防腐败的具体措施进行梳理与整合，使地方预防腐败有章可循，反腐败各级机关在预防腐败领域不再各自为政，各行其是，增强地方对腐败的防控能力的同时，最大程度地避免职能重复造成的资源浪费；其次，预防腐败地方性法规的制定可以依据本地区反腐败实践当中总结的经验教训对地方多发的腐败行为提出有针对性的预防方法，切合实际，不事空谈，以最大限度地节省地方司法行政资源；再次，预防腐败地方性法规的制定是预防腐败中央级立法的实践试点，通过这些地方性法规的实施，可以实际检测制度的有效性和适用性，为我国下一步建立预防腐败中央级立法提供支持。

二、参差不齐：各地方预防腐败立法现状

我国虽然并没有预防腐败方面的中央级专门立法，但是多数省、自治区、直辖市和较大市都进行了与预防腐败有关的地方立法。然而，通过观察我们可以发现，当下，我国各地预防腐败立法呈现参差不齐的状态。

首先，从地方性立法的名称上看。在我国多数地方立法中并未将预防腐败与预防职务犯罪严格区分，更多地选择将预防腐败纳入预防职务犯罪的领域中。实际上腐败与职务犯罪两个概念的外延存在交叉。腐败的主体事实上要广于职务犯罪，还包括非公有制经济组织和社会组织。同时，职务犯罪所涵盖的罪名也不同于腐败，包括渎职等并不属于腐败的罪名。因而，预防职务犯罪和预防腐败两者之间存在着很大的差异，完全用预防职务犯罪来涵盖预防腐败并不能做到对腐败行为有针对的预防与控制。

其次，从地方性立法的形式上看。现有的各地制定的与预防腐败相关的包括预防职务犯罪的文件从名称来看，有的称“工作条例”，有的称“条例”，有的称“工作规定”，还有的称“决定”、“决议”等，名称上非常不统一。不同名称的文件在执行力上存在差别，有的可操作性较强，有的则倾向于指导性。

再次，从地方性立法的内容上看。在2013年以前颁布的以预防职务犯罪为主题的地方性立法大致分为两类，一类是原则性的决定、决议，这类文件篇幅较短；另一类是具体的工作条例、工作规定、条例等，这类文件篇幅较长且往往设章。这些文件的条款中预防腐败的可操作性规定并不多，并且这些文件提出的预防措施往往限于国内既有制度，缺乏对国际上一些先进制度，例如财产公示以及利益冲突避免等制度的借鉴。同时，这些文件对预防措施的规定较为原则，没有对措施实施程序进行规定；对预防措施实施具体机构的责任规定与该机构本身职能大量重复。

三、良性实践：汕头与珠海预防腐败立法评析

进入2013年，我国预防腐败地方性立法有了突破性进展。广东省的汕头经济特区和珠海经济特区先后于7月11日和7月26日颁布了预防腐败地方性立法《汕头经济特区预防腐败条例》（以下简称《汕头条例》）和《珠海经济特区预防腐败条例》（以下简称《珠海条例》）。这两部地方性法规的出台填补了我国预防腐败方面专门立法的空白，是我国预防腐败地方性立法以及中央立法的有益实践。通过对两部文件的文本分析，我们可以看到这两部文件在形式和内容上都有所突破，集中表现在：

第一，明确界定腐败，指出腐败的主体不仅包括国家机关、事业单位、人民团体、国有企业工作人员，还包括非公有制经济组织和社会组织以及个人，并针对不同类别的主体提出有针对性的预防措施。《珠海条例》在第二条中对腐败这一概念做出了明确的界定，“本条例所称腐败，是指国家机关、事业单位、人民团体、国有企业、非公有制经济组织和社会组织以及个人利用职权或者职务上的便利或者影响，谋取不正当利益，侵犯职务廉洁性、不可收买性的行为，包括贪污、职务侵占、贿赂以及巨额财产来源不明等。”这一概念的提出使腐败从职务犯罪中独立出来，腐败行为不等同于职务犯罪，也不等同于腐败犯罪。在此基础上，《珠海条例》对不同类别主体的腐败行为予以針对性的预防措施。

第二，制度廉洁性评估机制的提出。《汕头条例》中提出建立制度廉洁性评估机制，通过对在拟定过程中的法规、规章及其他规范性文件进行制度廉洁性评价，从是否存在部门利益制度化，扩大部门权力，侵害公共利益或者公民合法权益；是否存在部门权力交叉和利益冲突；是否存在权力与权利关系的明显失衡，或者为公民、法人和其他组织设定额外义务；是否违反有关财经制度；是否存在模糊和减免公共职责、法律责任缺位、问责机制缺失的内容等方面对制度廉洁性进行评估。这项制度的进步意义在于它是权力制约思想的制度化体现，通过具有明确可操作性的廉洁性评估办法的制定对权力机关抽象行政行为进行审查，杜绝这些机关在抽象行政行为中谋求不适当的利益，形成部门腐败。

第三，“三公”经费公布制度化。“三公”数据的公开是建设廉洁、节俭政府，遏制权力腐败和社会不正之风的有益尝试。评价一个政府是否廉洁、节俭，“三公”消费是一个重要指标。《汕头条例》中明确规定对于“三公”费用计划安排和执行情况公布的时间和方式。在预防腐败地方性法规中明确将“三公”经费公布作为预防腐败的措施提出。“三公”经费公布的制度化对预防政府腐败，并树立政府廉洁形象具有积极的作用。

第四，防止利益冲突措施的明确规定。《汕头条例》和《珠海条例》中都明确提出了防止利益冲突制度。在预防腐败地方性立法中明确提出防止利益冲突具有创新性。防止利益冲突时反腐倡廉建设的重要内容，也是中央作出的加强源头惩治和预防腐败工作的重要决策。《汕头条例》对防止利益措施从利益冲突的概念、回避制度、国家工作人员不得从事的活动、领导干部不得从事的活动、领导干部近亲属不得从事的活动以及配偶子女均移居国外的国家工作人员不得担任的职务等几个方面做出规定。而《珠海条例》的防止利益冲突措施则在对国家工作人员腐败行为的预防措施中提出，并且对离退休领导干部三年内接受企业聘任作出限制。

当然，两部条例在预防腐败的部门职责、预防措施等等诸多方面与之前的地方性立法相比都有可圈可点的进步之处。我们在看到预防腐败地方性立法进行了良性实践的同时，也仍然应当看到，国际上一些预防腐败方面较为有力的制度在这些立法中并未体现，或者虽有体现但规定过于原则以致制度的可操作性仍然有待进一步提高。因而，在预防腐败地方性立法过程中一方面需要不断总结我们自身的实践经验，另一方面仍然要不断借鉴国外先进经验。

四、吸收借鉴：国际预防腐败经验的中国运用

在我国地方性立法中专门的预防腐败规范性文件的制定尚处于起步阶段。因而，在预防腐败专门性地方立法中吸收和借鉴国外先进的经验对于我们来说有着重要的意义。在新近颁布的两部预防腐败专门性地方法规中不论是从规范性文件的形式上还是内容上都取得了重大的突破。这些突破本身亦是总结实践经验并借鉴国外经验的结果。但是，在其他国家预防腐败立法实践过程中仍然存在可以借鉴之处。在对国外预防腐败经验进行借鉴的过程中，最具借鉴意义的是《联合国反腐败公约》（以下简称《公约》）。这部公约是各公约国反腐败先进经验的总结，对我国预防腐败立法实践有很强指导意义。同时，我国已经加入了该公约，作为缔约国应当履行相应的国际义务。

（一）预防腐败机构的独立性

《公约》第二章预防措施中规定：“各缔约国均应当根据本国法律制度的基本原则，确保设有一个或酌情设有多个机构……二、各缔约国均应当根据本国法律制度的基本原则，赋予本条第一款所述机构必要的独立性，使其能够有效地履行职能和免受任何不正当的影响……”根据这一规定，预防腐败机构应当具有独立性。而一些国家的实践也证明独立的预防腐败机构对于预防腐败工作的开展具有重要意义。例如，新加坡设有专门的反腐败机构贪污调查局（CPIB），它能够独立行使职权，不受任何行政机关和个人的干涉。其调查范围包括政府各部门、机构、企业及任何贪污腐败行为。由于法律赋予了CPIB特殊地位和权力，保障了其行使职权的独立性和运行的高效。

《汕头条例》和《珠海条例》中对预防腐败的职责机关的规定不尽相同。《汕头条例》总则定“市预防腐败工作委员会领导、协调预防腐败工作，市预防腐败机构负责组织实施本条例。”而在预防主体与职责中分别规定了政府工作部门、检察机关、审判机关、监察机关、审计机关、国有及国有控股企业、事业单位、人民团体、非公有制经济组织和社会组织等主体的职责。可见实际上并没有设置独立的预防腐败机构。而《珠海条例》中规定“预防腐败工作实行由市预防腐败局组织协调、部门各负其责、群众支持参与的工作机制。”这里预防腐败局是一个专门的机构，然而在第二章关于预防职责的规定中对市预防腐败局的具体职责规定较为笼统，事实上仅仅是一个协调机构，与独立的预防腐败机构存在距离。因而，预防腐败立法首先应当对预防腐败专门机构的法律地位和职责予以确认。

（二）对预防腐败地方性法规进行有效性评估

预防腐败地方性法规出台后，还应当对其有效性定期进行评估。《公约》第五条第三项规定：“各缔约国均应当努力定期评估有关法律文书和行政措施，以确定其能否有效预防和打击腐败。”因而，应当建立预防腐败有效性评估的制度。目前，一些国家建立了专门对廉政建设成效进行评估的机构，这些机构根据公众对腐败问题的投诉情况和公民问卷调查结果等，制定政府部门清廉评价指数，并将廉政建设的评估结果以白皮书方式向社会发布。例如，韩国1994年成立的国民苦衷处理委员会。该机构出具的廉政建设的评估对各政府部门影响很大，政府部门据此加强其内部廉政建设。豍我国目前的两部预防腐败的地方性立法中尽管提出了对制度廉洁性进行评估，但并未在文件中明确做出对自身有效性进行评估的规定。对制度的有效性进行评估是对制度进一步完善的基本依据。

此外，国际上许多国家制定的“预防洗钱的措施”，预防腐败方面高科技手段的运用，对公职人员行为守则的规定，以及腐败犯罪嫌疑人的遣返、移送以及犯罪资产的追回、加强国际执法合作、司法协助等很多我国预防腐败地方性立法中还未涉及的措施。因此，在加强预防腐败地方性立法的过程中要注意对这些经验的吸收与借鉴。

本文系2013年镇江市反腐倡廉研究中心课题《反腐败立法及其域外经验借鉴问题研究》研究成果，课题编号2013FFY005，课题组成员：于文静、解添明。

注释：

康贵民.国外是如何开展预防腐败工作的[J].中国党政干部论坛，2008（6）.

参考文献：

[1]张朝霞.对我国地方立法中职务犯罪预防措施的评价——以<联合国反腐败公约>为视角》[J].犯罪研究，2008（6）.

[2]焦利，叶小川.反腐败的国内立法问题研究[J].河南社会科学，2006（4）.

[3]黄伟.从国外预防腐败法律制度看我国预防腐败法律体系的构建[D].复旦大学2008年优秀硕士论文.

[4]浙江省纪委，监察厅.防止利益冲突：预防腐败的新路径——浙江省防止利益冲突的实践与思考[M].反腐败：防止利益冲突的理论与实践——反腐败：防止利益冲突的理论与实践专题研讨会暨第四届西湖·廉政论坛文集.

（作者单位：江蘇省司法警官高等职业学校）