基于组合性财政政策的房产税改革探析

李腊生 耿晓媛 王媛

内容提要 我国房价的高企与不断上涨引发了社会各界的广泛关注，有关房产税的讨论也是争论不休，本文跳出就房产税论房产税的狭隘视角，从财政组合政策的角度论证了房产税组合方案的广义帕累托改进性质，着重分析了房产税组合方案改革的价格效应与收入分配效应，剖析了房产税改革实践中将简单问题复杂化的深层原因，并依据我国渐近式改革成功的经验，提出了房产税改革软着陆的具体措施与政策建议。

关键词 房产税改革组合方案 广义帕累托改进 价格效应 收入分配效应

〔中图分类号〕F293.31 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X（2014）12-0021-09

一、 引言

东南亚金融危机曾使我国房地产价格陷入短暂的低迷，在政府优惠政策的诱导下，房地产行业迅速回暖，房价不断攀升，直至到了一般公众无法接受的程度， 吕江林：《我国城市住房市场泡沫水平的度量》，《经济研究》2010年第6期。房价问题因此也成为政府与公众关注的热点话题。出于公众对过高房价不满的压力，中央政府近年也陆续出台了一系列试图抑制房价过快上涨的相关政策，其中包括取消贷款利率优惠、提高首付比例、试行征收房产税，直至实行限购等。然而实践表明，政府这一系列的相关政策虽然起到了一些临时的作用，但从房价的控制上来看，其收效甚微，甚至在2013年底，房价再度快速上涨。然而，反观“十八大”以来，政府面对高房价和仍在持续上涨的趋势，政府并未出台新的抑制房价的措施，房价却在2014年开始出现转折，对此不禁要问，中国的房价真的就控制不住吗？当初政府对待房价真的无能为力，甚至一定要采取违背市场化总体改革目标，不惜使用行政手段吗？显然答案均是否定的。

从宏观经济政策上看，政府干预经济活动的政策手段有两类：一类是货币政策，另一类是财政政策。国内保增长的需要与欧、美、日主要经济体无限量化宽松的货币政策决定了我国不太可能采取过度紧缩的货币政策，况且近十来年的实践也表明，即使中央银行实施紧缩的货币政策，房价也未必能被控制住，因为资金流向的改变有可能抵消货币总量减少的作用。然而，财政政策则不同，其政策效应受外部冲击小，确定性程度也相对较高，政策效应的这种特征意味着，如果政府真想抑制房价，政策干预的手段应以财政政策为主，而不是货币政策。财政政策包括两个方面：一是政府支出政策，另一是财政收入政策，即税收政策。就税收政策而言，近些年得到了广泛的讨论，李永刚、 李永刚：《中国开征个人住房房产税研究综述》，《现代经济探讨》2013年第11期。张青、 张再金 张青、张再金：《房地产税国内研究综述》，《湖北经济学院学报》2012年第7期。对此做了较为系统的综述。目前，理论界对于房产税的征收存在着两点争议，一是要不要实施房产税政策， 夏商末：《房产税：能够调节收入分配不公和抑制房价上涨吗》，《税务研究》2011年第4期。二是如何征收房产税。 司言武、朱伟松、沈玉平：《中国房产税税率设计研究——基于浙江省Y县的实证分析》，《财经论丛》2014年第4期。在理论界争论尚未形成一致意见的同时，在实践中上海和重庆两个城市进行了有益的探索， 石晓洁：《基于沪渝房产税试点对扩大房产税改革的探讨》，《经济论坛》2014年第1期。他们于2011年相继推出了房产税政策的试点，拉开了房产税改革的序幕。然而，从上海和重庆房产税试点的实施情况与政策效果上看，并没有达到预期的目标。 况伟大：《房产税、地价与房价》，《中国软科学》2012年第4期。究其原因，本文认为，不是房产税政策选择的错误，而是实施方案人为地将问题搞复杂了，尤其是在当前我国房地产市场价格出现转折，各地纷纷解禁“限购”的背景下，房产税改革问题因此可能被搁置。本文在分析现行房产税操作性障碍的基础上，提出一个简单易行的房产税组合政策，并对这种组合性财政政策效应进行了详细的分析，以此从制度经济学的角度去解释改革的艰巨性与紧迫性。

二、 房产税改革组合方案

有关房产税改革的话题在本世纪初就有所讨论， 贾康、白景明、颜云初：《我国房产税税制改革研究》，《财贸经济》2002年第6期。随着房价的不断上涨以及房价泡沫的出现，房产税改革逐渐成为国内经济改革的热点话题，直到2011年才开始在上海和重庆两地试行征收房产税，全国性的房产税仍处于争论阶段。

1.我国房产税征收现状评价

为了抑制房价过快的上涨，2011年上海和重庆两个直辖市率先进行了房产税的试点，重庆市的征收对象是原有及新购的独栋别墅（税率为0.5%～1.2%），新购的高档住房（0.5%～1.2%），以及无户籍、无工作、无企业人员新购的二套及以上普通住房（税率为0.5%）；上海市征收对象是指本暂行办法施行之日起本市居民家庭在本市新购且属于该居民家庭第二套及以上的住房和非本市居民家庭在本市新购的住房，适用税率暂定为0.6%，其中家庭全部住房面积人均不满60平方米的，免征房产税。从上海和重庆房产税的具体实施方案上看，目前试点的房产税均附加了一些条件，这些条件主要包括房屋的性质、交易的类型、购房者的交易特征、家庭人均住房面积等。在此，不妨将目前试点的房产税称为有条件的房产税。

有条件的房产税正是由于其附加了相关条款，使其调节房价的功能基本丧失，也使原本一个很简单的问题变得复杂起来。 尹煜、巴曙松：《房产税试点改革影响评析及建议》，《苏州大学学报》（哲学社会科学版）2011年第9期。因为，房产税作为调节房价的基本职能在于增加房屋拥有者保有环节的保有成本，只有当房产投资者预期房产收益低于保有成本时，住房投资需求才能得到抑制，如果只对新增住房征税，而房产税与存量房无关，实质上是，住房投资保有成本并没有任何变化，房产税的征收最多只会影响即期交易价格，而不会影响房产投资收益预期，造成房产税用以调节房价的功能丧失。 谷成：《对进一步完善房产税的探讨——由上海、重庆开展对部分个人住房征收房产税试点引发的思考》，《价格理论与实践》2011年第2期。实际上，政府出台房产税的初衷是试图抑制投资需求，而不是自住性消费需求，然而在现实的交易中，管理者根本无法从房产交易本身去识别购房者需求的性质，若将房产税赋予保有成本之中，则必将单方面加大房产的投资风险，从而引起投资需求的下降，达到抑制投机的目的。因此，房产税要能发挥抑制房价的作用，其着眼点不在增量上，而在于存量。对存量房征房产税不仅会影响增量房的投资需求，而且也会使房产的供给状况发生大的变化，试想一下，若推行存量房的房产税，近来所谓“房叔”、“房姐”、“房妹”等现象是否就会消失。另外，有条件的房产税正是由于其附加了相关条款，使其在实施过程中必然要包括对相关条款的识别与确认，而以家庭为单元的条款又使相关条款的识别与确认变得困难与复杂，无形中既增添了房产市场的交易成本，又加大了房产市场的行政管理成本，违背了税收“简便”、“经济”的基本原则。 郭宏宝：《房产税改革目标三种主流观点的评述——以沪渝试点为例》，《经济理论与经济管理》2011年第8期。

另外，为了防止房价过快上涨而采取的所谓“限购”政策手段，显然是一种行政性干预，它与市场经济改革的总体目标是背道而驰的，况且这种手段短期看来有效，但从长期看，“限购”的行政性干预也完全是无效的， 杨恒：《我国房地产调控有效性分析》，《宏观经济研究》2014年第3期。“限购”的结果只是对需求的延时，这种延时具有累积效应，一旦政策略有松动，累积效应将使需求爆发式增长，从而以更快的速度推动房价上升。尤其值得注意的是，“限购”政策对公众预期的影响几乎完全是负面的，它将使公众形成涨价的一致性预期，从而既推动需求的上移，又使市场供给遭到抑制，破坏了市场正常的双向调节机制。目前各地解禁“限购”，甚至包括取消商业银行房贷限制等均是让房地产业回归市场的正确选择，因为房贷比是商业银行的市场选择行为，作为经济运行中的微观主体，商业银行本应对其房贷风险负责，要做的不是控制商业银行的房贷比例，而是要改革国有商业银行的治理结构及经营机制，使其真正成为合格的市场主体。相反，恰恰是在这种背景下，正是推出房产税改革的有利时机，因为房产税改革的价格效应可以部分地被政策松绑效应抵消，从而实现房产税改革的软着陆。

2.房产税改革组合方案

与行政性干预相比，经济性干预具有明显的合理性，且经济政策干预具有长效机制的作用。房产税作为调控经济行为的一种宏观经济政策手段，开征房产税的目的自然是试图抑制过高房价给社会经济带来的负面效应，因此房产税方案的设计首先是要为抑制房价服务，使其真正具有实现抑制房价的功能。其次，作为税收中的一种，房产税的设计也要体现税收的基本原则，其中公平原则尤为重要，虽说税收公平可从“能力”与“受益”两个方面来审视， 吕洪良：《我国房产税改革研究》，《财经问题研究》2014年第3期。但在目前我国贫富差距较大的现实背景下，房产税的征收理应从“能力”的角度来考量。结合税收“明确”、“便利”和“经济”的原则，我国的房产税应以存量住房为征收对象，对全部具有住宅性质的房屋，无论其产权的形式如何，甚至包括房地产公司开发已竣工，但在一定期限尚未销售出去的住房，都征收房产税，对于无纳税主体的房产，政府统一收储，为了避免价格波动的不确定性、价格多样性以及价格与税收时间上的不一致性等所导致的操作性障碍，房产税适宜全国统一采用从量税， 由于是对存量房征税，即便是从量税的效果更好，但因绝大多数房产在征税期间并不发生交易，致使价格无法确定，其不具备现实的可操作性，故此我们可以忽略对从价税及其相关效应的讨论。中央政府制定最低的税收标准，各地区可依据其经济发展状况来决定具体的税收标准，但不得低于中央政府的最低标准。显然，这种普适性的房产税无疑会增加普通公众的经济负担，尤其是会加重低收入居民的经济负担，不利于房产税改革的推进。对此我们提出与普适性房产税改革的组合政策，即在征收房产税的同时，实施住房补贴制度，住房补贴也是普适性的，各地可依据房产税的征收规模，依人头进行补贴，基本原则是保证家庭收入处于平均收入水平以下的家庭不会因房产税的改革而额外增加经济负担，除非他拥有与收入不相称的房产。

3.房产税改革组合方案的帕累托改进

房产税改革组合方案的益处是显而易见的，不仅可以最大限度地节约社会管理成本，充分发挥财政政策的再分配功能，而且在分税制条件下，还能使地方政府形成相对稳定的税收来源， 为了保证处于平均收入水平以下的家庭在实施房产税后不额外增加经济负担，改革初期，地方政府房产税的收入可能全部用于住房补贴，地方政府并未获得实质性税收增加，但因为房地产业的发展水平始终会高于人口的增量，因此，它很容易形成地方政府的另一个稳定增长的税收来源。避免地方政府财政严重依赖于土地的局面，改变地方政府多事权少财权的矛盾，优化中央政府与地方政府的利益格局，是一种广义的帕累托改进。

认为房产税改革组合方案是一种广义的帕累托改进，是因为帕累托改进的初始内涵是，在增进一部分人社会福利的同时，并没有任何人的利益受损。而房产税改革组合方案的实施，虽然能使无房或少房者（或视为穷人）的利益增加，但多房者（可看成富人）的利益却会有损失，显然不是一种严格意义上的帕累托改进。然而，当从整个社会福利水平上看时，不难发现，房产税改革组合方案的实施会提高整个社会福利水平。为了便于分析，不妨假设全社会仅由两部分人组成：一部分是穷人（住房拥有面积在平均水平以下），另一部分是富人（住房拥有面积在平均水平以上）。两部分人的效用相互独立，且全社会的效用函数是两类人群的效用函数之和，设U1（f，h，I）、U2（f，h，I）分别为穷人家庭和富人家庭的效用函数，其中f为家庭成员人均房产以外的财富，h为人均房产面积、I为家庭人均收入，全社会效用函数为：

其中，σ为权重。

在房产税改革组合方案下，由于房产税改革组合方案的主体是一种再分配政策，即穷人家庭纳税少，富人家庭纳税多，且大家享受同等的补贴，其结果将使穷人家庭的收入增加，富人家庭的收入减少。

另外，由于边际效用递减法则的作用，决定了在房产税改革组合方案下富人家庭的效用损失小于穷人家庭效用的增加，这就决定了，从全社会的角度看，有：

ΔU>0

（2）

（2）式表明，通过房产税组合方案的实施，虽然富人家庭的效用有所降低，但由于穷人家庭效用的提高大于富人家庭效用的降低，从而使全社会的福利水平得以提升。因此，推进房产税组合方案的改革是一个广义的帕累托改进。

三、 房产税改革组合方案的经济效应分析

与现行试点的房产税相比，房产税组合方案改革是一个调控房产价格和改善收入分配的长效机制， 况伟大、朱勇、刘江涛：《房产税对房价的影响：来自OECD国家的证据》，《财贸经济》2012年第5期。它具有更为明显的价格效应与收入分配效应。

1房产税组合方案改革的价格效应

为了方便分析，仍假设全社会仅由两部分人组成：一部分是穷人（住房拥有面积在平均水平以下），另一部分是富人（住房拥有面积在平均水平以上）。两部分人对房产有不同的需求函数，且房产市场的总需求是两类人群的需求之和，穷人的需求仅为消费性需求，富人的需求则由消费性需求与投资性需求构成。令hL为穷人家庭对住房的需求，它由价格P、可支配收入IL决定，即需求函数为hL=hL（P，IL）；hH为富人家庭对住房的需求，hHT为富人家庭对住房的消费性需求，由房价P、可支配收入IH决定，hHS为富人家庭对住房的投资性需求，它是房价P、预期房价Pe、房产持有期的租金收益R的函数，即hH=hHT+hHS=hhT（P，IH）+hHS（P，Pe，R）；D为房产市场的总需求，则有：

D=NLhL（P，IL）+NHhHT（P，IH）+NHhHS（P，Pe，R）

（3）

其中，NL、NH分别为穷人家庭与富人家庭的数目。

显然，房产税组合方案的改革对住房需求会产生较大的影响，这种影响对穷人家庭和富人家庭会存在显著的差异。对穷人家庭来说，房产税组合方案的改革会增加其可支配收入，可支配收入增加将使穷人家庭的住房性需求因收入效应而上升；对富人家庭来说，房产税组合方案的改革不仅会减少其可支配收入，而且会影响房产的预期价格，尤其会对投资性房产持有期间的收益产生明显的负向影响。就富人家庭而言，可支配收入的降低，可能并不会影响自住性需求，但自住性需求绝不会因可支配收入的减少而增加，因为自住性需求的收入效应可能部分或全部被替代效应所抵消；投资性需求则不同，房产税组合方案的改革将使住房持有期的收益下降，即使在预期价格不变的情况下，房产的预期投资收益也会下降，预期投资收益的下降又必然引起投资需求的降低，一旦预期投资收益低于无风险收益，投资性需求则会降至0的水平，房产市场因此完全回归到消费类的产品市场形态，从而真正达到宏观调控的基本目的。即便是预期投资收益大于无风险收益，此时房产市场的总需求也将由（3）式变为：

其中，Dt为实施房产税组合方案后房产市场的总需求。

由于富人家庭的自住性需求基本不受房产税组合方案改革的影响，因此房产税组合方案的实施对房产市场需求的影响就取决于穷人家庭收入效应正向的作用与富人家庭财富效应负向作用的大小，当穷人家庭收入效应正向的作用大于富人家庭财富效应负向作用时，总需求仍然会上升，房产市场的需求曲线向右上方移动，如图1所示。此时房产税组合方案的价格效应较为复杂，它取决于供给曲线的变动，只有在供给曲线不变的情况下，房产税组合方案的实施才不能达到房价调控的目标（房产税组合方案的实施不可能不改变供给曲线）；当穷人家庭收入效应正向的作用小于富人家庭财富效应负向作用时，总需求会因投资需求更大幅度的下降而降低，房产市场的需求曲线向左下方移动，此时，即使在供给曲线不变的情况下，房产税组合方案的实施也会导致房价的降低；当穷人家庭收入效应正向的作用等于富人家庭财富效应负向作用时，总需求不变，在供给曲线不变的情况下，房产税组合方案的实施总体上并不存在价格效应，但它对财富分配却有着明显的影响。

房产税组合方案的改革除了会影响房产市场的需求以外，也会对房产市场的供给产生明显的影响。由前面的假设可知，房产市场的供给S由两部分组成：一部分是富人家庭投资性房产hHK，它是富人家庭非自住的房产存量，该类房产的供给主要由房价P、预期价格Pe、租金R以及维护成本C决定，其供给函数可表示为hHK（P，Pe，R，C）；另一部分是房地产公司新建房产hC，包括已竣工但未销售的存量房产hCK和正在开发的增量性房产hCh，hCK主要由P、Pe和C决定，hCh主要由P和Pe决定，这样，hC便可表示成hC=hCK（P，Pe，C）+hCh（P，Pe）。则总供给函数为：

由于房产税组合方案只征存量税，因此，房产税组合方案的实施便不会影响正在开发的增量性房产，只会对富人家庭供给函数和已竣工但未销售的存量房产产生影响，富人家庭供给函数和已竣工但未销售的存量房产的变动使总供给函数变为：

其中，St为实施房产税组合方案后房产市场的总供给。其结果导致房产市场总供给曲线向右下方移动，如图1所示。其移动的程度则取决于单位面积纳税额t和人头补贴Y。

图1 房产税组合方案改革的价格效应

从综合图1不难看出，房产税组合方案的改革将使房产市场的供给曲线由SS线向右下方移动至StSt线，市场需求曲线DD线则因穷人家庭收入效应而使其移动的方向不确定，当市场需求曲线DD线向左下方移动至DtDt线时，房产税组合方案改革的价格效应最为明显，房价将由P0下降至Pt，即使市场需求曲线DD线不变，市场供给曲线的移动也将使房价从P0下降至Pt，只有在穷人家庭收入效应超越富人家庭财富效应而使市场需求曲线DD线向右上方移动，且这种移动的程度超过D*tD*t时，房价才会因房产税组合方案的改革而上升。因此，只要在政策实施中正确选择t和Y，控制房价的目标就一定能够实现。

2房产税组合方案改革的收入分配效应 本部分的数理推导省略，有兴趣的读者可向作者索取。

房产税组合方案的改革不仅具有价格效应，与此相伴的是，在我国收入差距问题尤为突出的今天，这一改革方案的收入效应可能更有意义。为了分析方便，这里仍然沿袭前面分析的假定。因为只有两类家庭，收入差距可简单选择用可支配收入的绝对离差来度量。由前面的分析可知，房产税组合方案的改革将使穷人家庭人均可支配收入增加到IL-hLt+Y，富人家庭人均可支配收入则由IH降低到IH-hHt+Y，收入差距因此由IH-LL缩小到IH-IL-（hH-hL）t。

可见，房产税组合方案改革的这种收入分配效应不仅对改善居民收入差距有意义，尤其是从财富分配的角度看，这种收入分配效应所具有的累积效应对于缩小贫富悬殊能够发挥其特殊的作用。

四、房产税复杂化的经济学解释

上述分析表明，房产税组合方案的价格效应、收入分配效应，乃至财富分配效应不仅有利于控制房价的进一步上涨，而且它还有利于改善当前我国收入差距过大，缩小贫富悬殊对社会经济发展的不利影响。按理说，这种组合性的财政政策既能实现政府的调控目标，又具有很好的外溢效应（对政府改善收入分配来说），同时操作性层面又极为简单，能够极大地降低房产税的实际操作成本。那为什么在实施房地产调控政策这么多年来，政府不选择房产税组合方案这一政策，而是不断地利用货币紧缩政策，甚至不惜采用行政干预手段，即便是推出房产税试点与改革，也都利用附设条件使房产税的实施与操作变得更为复杂。难道是政府及其智库想不到这种财政组合方案吗？显然不是，因为这类组合政策在上世纪80、90年代应对通货膨胀时就曾采用过。既然不是想不到，也不是操作层面不具有可行性，那么到底是什么原因使得这种简单的政策难以出台，反而将问题复杂化呢？对于这一现象，这里给出如下的经济学解释。

1“政治集团”的既得利益加自上而下的制度供给

计划经济时代，人们价值观的非经济利益化，加上社会资源的平均计划分配，使得我国没有特殊的经济利益阶层，即使是人们的社会地位有所不同，这种差别也不是体现在物质财富上。改革开放的巨大成功，彻底改变了人们的价值观，市场导向下的经济利益开始成为人们追逐的目标，在经济利益的诱导下，改革过程中制度的不完善为一部分人利用权力或职务寻租创造了机会，他们因此成为改革开放成果的最大受益者，成功地利用了经济快速发展的机遇，成为一部分“先富起来”的人群，经济差距的不断扩大改变了现代中国社会的基本组织结构，一个在现有制度主体框架下的既得利益阶层形成了，按照威廉姆斯对社会阶层的划分，可以简单地将中国社会划分为两大阶层：一是有既得利益的“政治集团”，他们掌握与运行着中国社会最主要的权力与经济资源；另一则是“公众集团”，他们除了自己的劳动以外，很少或几乎没有什么资源。

与西方社会不同，我国居民对财富的认同观具有更为明显的“房”、“地”产偏好，在土地国有的制度背景下，这种财富偏好最终只能体现在房产上。我国居民特殊的财富偏好不仅会使房产市场的需求高于同等经济发展水平的国家，而且也必然导致居民家庭独特的财富结构，房产在居民财富结构中占有非常重要的地位。从这个角度看，我国房产价格高于同等收入水平国家的现象有其合理的一面。另一方面也表明，政治集团与公众集团的经济差距基本可以用房产的差异来体现。当社会资本利用居民的这种财富偏好进行投机时，房价就脱离了它合理的范围，过高的房价在迅速增大政治集团利益的同时，却直接损害了公众集团的经济利益，使得公众集团生活改善愈来愈困难，贫富差异由此拉开。

经过30多年的改革开放，我国已初步完成了从计划经济向社会主义市场经济的转变，虽然早期的制度变革具有“自下而上”的特征，但当经济体制改革由农村转向城镇，尤其是当制度变革具有全局性的特征时，基本实行的是“自上而下”的改革方式，即制度供给是由政治集团决定的。此外，由于早期的改革具有纯粹帕累托改进的性质，因此相应的制度变革能够较容易地推进。然而，在改革进入现阶段以后，纯粹帕累托改进的制度变革似乎已不复存在了，任何一种制度改变都必然会触动一部分人的利益，房产税组合方案改革虽然是一种扩展的帕累托改进，但明显会损害政治集团的利益，尤其是在家庭财富以房产占主导地位的状况下，这种制度变革对政治集团经济利益的损害程度可能是空前的。

毫无疑问，过高的房价以及社会资源过于集中地向房地产业流入，不仅严重制约了公众的住房消费性需求，而且也导致经济结构出现畸形，对此，公众对高房价表现出严重的不满，由高房价所引发的社会矛盾日益加深。面对来自公众及社会舆论的压力，政府不得不在引导或调控房价上有所表态，以平息公众的不满情绪。然而，作为政治集团的代理，政府又不愿去伤害自身的利益，为此，政府在房价问题上就表现出两难选择：一方面要保障政治集团的既得利益，不至于使房价跌下来；另一方面又要给公众一个交待，以稳定社会的不满情绪。在这种两难选择的背景下，以抑制房价“过快”上涨的宏观调控政策出台。起初，政府依市场经济原则选择了经济干预政策，即从紧的货币政策，然而在市场中，各利益集团的行为在这种从紧的货币政策下不“给力”，其结果使房价“越调越高”，面对货币政策手段的失效以及公众和舆论的更大压力，政府表面上又不得不采取更为严厉的政策措施，甚至不惜违背经济制度改革的基本方向，利用行政性干预。在这种背景下房产税作为有别于货币政策的一种经济干预手段，开始试点，前面的分析和发达国家的实践表明，以存量房为征收对象的房产税是有明显的价格效应的，在流动性过剩的背景下这种价格效应一定会改变“投资者”的资产选择，从而达到控制房价“过快”上涨的目的，但是这种理论上能证明，实践中被发达国家所证实的简单易行的宏观调控政策却偏偏在我国得不到实现，政治集团刻意将这种有效的政策引向歧义，故意就房产税论房产税。当然，若就房产税论房产税，基于存量房的房产税政策一定也会损害公众集团的利益，这种政策自然不是一个好的选择，结果使针对存量房征税的简单房产税政策流产，从而有意识地将房产税政策的讨论引导到交易性环节上，甚至通过附加所谓的“几套房”、“房屋面积”等条件使问题复杂化。其结果是：一方面因规避了对存量房征收房产税的政策主张，达到了保护政治集团既得利益的目的；另一方面因附加条件识别等一系列障碍，又使房产税的价格效应无法得到很好地发挥，房价上涨的趋势依旧不变。

2“保增长”的需要

简单的房产税组合方案得不到政府政策选择，而是将问题复杂化。另一方面的原因可能是出于“保增长”的需要。前面的分析表明，房产税组合方案具有较强的价格效应，该政策的实施很有可能导致房价的下跌，甚至导致房地产市场的长期低迷，而房市的低迷又必然给“保增长”带来巨大的压力，而保增长不仅是政府本身的政策目标，而且对于稳定就业，增加居民收入起着重要的作用。因此，当政府预期到房产税组合方案的实施可能给“保增长”带来负面影响时，其在政策选择上就会产生顾虑，结果也会使这种简单的政策主张难以出台。

改革开放30多年来，我国房地产市场得到了迅猛的发展，已成为支撑我国经济高速增长的一股重要力量，房地产对GDP增长率的贡献率由1998年的1503%上升到2007年的2749%，并且房地产业的发展与GDP之间具有了相对稳定的关系，在此以房地产业开发投资额作为房地产业发展的衡量指标，选择1998～2012年我国房地产业开发投资额增长率（DFI）数据和GDP增长率（DGDP）数据为样本，对样本数据进行回归可以得到我国房地产业增长率与GDP增长率之间的关系为

（7）式表明，房地产业增速降低一个百分点，将导致GDP增长下降0.5686个百分点。这充分证明了房地产业在“保增长”中的重要性。

同样，以商品房平均销售价格作为房价的代表变量，利用1998～2012年房地产业增加值增长率（DFV）和商品房平均销售价格增长率（DFP）的样本数据进行回归可以得到我国房地产业增加值增长率与房价增长率之间的关系为

由（8）式可以看出，房价与房地产业增加值之间存在同向变动的关系，房价下降一个百分点，将使房地产业增加值下降0.7177个百分点。

综合（7）、（8）式则不难发现，若房产税组合方案的实施导致房价下跌一个百分点，则它将引起GDP增长率下降0.32个百分点。从这个意义上看，要稳定经济发展水平，首先要稳住房地产业，而稳住房地产业的前提是要稳住房价，因此政府不愿让房价掉下来似乎也可以理解。

3对金融危机的担忧

除了“保增长”的需要外，另一个阻碍简单房产税组合方案政策难以出台的原因是政府对金融危机的担忧。因为2007年发生于美国的次债危机就是直接由房价的下跌所引起的，在我国房价泡沫明显的现实背景下，任何使房价下跌的制度变革都有可能成为房价泡沫破灭的导火索，相比现行试点的较复杂房产税方案而言，简单房产税组合方案的价格效应更易引起房价的下跌，一旦房价下跌引爆了房价泡沫，房地产业与商业银行紧密的经济联系与依存关系可能引发的金融危机便离我们就不远了。因此，政府在选择房地产调控政策时，不得不考虑这种政策调控可能带来的后果，即政策或制度变革风险，当政府认识到简单房产税组合方案具有更大的政策或政治风险时，无论该方案的收益如何，绝对风险规避型的政策制定者和决策者自然会想办法回避它，从而使得本来简单的事情复杂化了。

虽然在我国商业银行的资产配置中，房地产信贷占有较大的比重，房地产信贷资产占银行总资产的比重最高达到了4469%，房地产信用风险是银行最主要的风险，但问题是，房价的下跌到底与银行信用风险之间的关系如何呢？这里将我国主要商业银行分为大型商业银行和股份制商业银行两类， 参照我国银行业监督管理委员会的分类方法。其中大型商业银行包括中国银行、中国工商银行、中国农业银行、中国建设银行和交通银行，股份制商业银行则包括上海浦东发展银行、招商银行、深圳发展银行、中国民生银行和华夏银行等，本文选取这10家银行2000～2013年的银行坏账率（HZL）和房价数据为样本，其中以商品房平均销售价格（FP）作为房价的代表变量，利用面板数据模型进行分析，根据F检验和Hausman的检验结果，选择固定影响的变系数模型，得到我国商业银行坏账率与房价的估计方程如表1所示。

表1的结果表明，在5%显著性水平下，大型商业银行全部通过检验，股份制商业银行中的深圳发展银行也通过检验。说明房价的变化会对我国大型商业银行的坏账率造成显著的影响，并且两者呈现反向变动关系，即房价下跌，大型商业银行的坏账率提高。而且房价变化对这5家大型商业银行的坏账率的影响程度不同，最高的是中国农业银行，其余依次为中国工商银行、中国银行和交通银行，最低的是中国建设银行。而对于股份制商业银行来说，其坏账率对房价的变化并不敏感，在本文选取的5家股份制商业银行中，只有深圳发展银行的坏账率受到房价变动的影响，并且二者同样呈现反向变动关系，而其余4家的坏账率均与房价变动呈现出不显著的影响关系。这种状况说明，政府对房价泡沫破灭可能引起金融危机的担忧是有道理的。因此，在政策的制定与选择过程中，一定不能忽视这一因素，任何触及房价下跌的长效机制均应成为规避的对象。

五、结论及相关政策建议

前面的分析表明，政府对房地产调控的目的并不是要使过高的房价降下来，而是为了缓解社会公众及舆论的压力。当政府面对过高的房价及社会压力时，既不想让房价下跌，同时又要给社会公众一个交待，不想让房价涨的太快，因此，以抑制房价“过快上涨”的宏观调控政策出台。在不想让房价下跌的思想指导下，政府在选择宏观调控手段时自然就会有所考量，价格效应明显且具备长期机制的政策手段一定是要回避的，如以存量房为目标的简单房产税政策就不能被选择，而一个价格效应不明显的复杂化房产税政策出台。政府不想让房价跌下来的根本原因是出于对政治集团既得利益的保护，维持稳增长和预防金融危机也是其考量的重要因素，在这种矛盾交织的环境下，实际上政府有一个理想化的诉求，即试图通过宏观调控来实现房价的暂时稳定或小幅上升，并利用经济发展所带来的居民收入增长使房价收入比不断降低，从而使现阶段过高的房价在未来走向合理。然而依靠居民收入增长使房价收入比降低从而实现房价合理化是一种理想化目标，因为政府调控手段的短期性与居民收入增长的长期性本身是不匹配的，只要房产投资者能预期到政府调控的政策意图，在房产保有成本几乎为零的现实条件下，房产投资需求就不会发生实质性改变，变化的只是其表现形式，表现在房价上就是将平稳上升的价格走势变为脉冲式的上涨。结果是，房价的平均涨幅依然过快，房价收入比最终不仅没有降低，相反进一步扩大了。我国房地产市场自宏观调控以来，房价收入比就从2001年的612上升到2013年的78。

面对房地产市场宏观调控手段的多样性、复杂性和无效性，结合房产税短期冲击与长效机制的考量，本文提出如下建议：（1）实施以存量房为目标的房产税与居民住房补贴制度。通过建立这种长效机制来改变房产市场的供求关系以及房产投资者的预期，从而使房价回归到合理的水平。虽然这种制度的建立会在一定程度上影响政治集团的既得利益，但当改革已经进入到无纯粹的帕累托改进可选时，广义的或扩展的帕累托改进就不失为一种有效的制度变革，更何况政治集团获取房产的平均成本均很低，即便是房价出现下跌，其跌破成本价的可能性也几乎不存在，这种房产税组合方案的改革本质上是政治集团让利，而非对其利益的剥夺；（2）建立政府房产收储制度。在目前房价已出现转折的背景下，推进房产税改革无疑对房地产市场的发展是雪上加霜。为了避免房产税组合方案实施可能给房地产市场造成的恐慌，防止房价非理性下跌的冲击，政府在实施房产税组合方案改革的同时，可以考虑建立房产临时收储制度，这既可以最低限度地保障政治集团的既得利益，降低制度供给中政治集团的阻力，又能给房地产业的调整提供一个相对缓和的外部环境，减轻房地产业调整对宏观经济运行的冲击，达到保增长的目的，尤其是它可以成为金融危机的防火墙，打消房产泡沫破灭可能引发金融危机的担忧；（3）杜绝利用行政手段干预房地产市场，取消政府保障房政策。我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，发挥市场经济在资源配置中的基础性作用，改革的基本方向决定了政府在宏观调控中应尽量避免使用行政手段干预经济，尤其是在我国市场经济改革尚未完成的情况下，行政手段干预经济极易引起制度性倒退。就房地产市场现状而言，政府干预并非不存在可用的经济手段，而必须使用行政性干预，行政性干预虽然简单且可能有效，但它却会造成市场扭曲，引发更多、更严重的社会经济问题。保障房制度虽说是因公共财政的需要而建立的，并且世界各国或地区也均有类似的制度实践，但是在我国整体制度安排不完善的情况下，保障房制度的建立无疑人为造成房地产市场的价格“双轨制”，不仅违背市场经济的“一价原则”，影响房地产市场的健康发展，同时人为地制造腐败的制度温床。因此，对弱势群体提供社会保障的关键点并非在保障房上，而在于收入分配，当利用房产税组合方案的实施改善收入分配结构之后，保障房制度就不再有必要了；（4）房产税改革已到了非常紧迫的程度，再也不能无止尽的争论下去，否则房价泡沫会越吹越大，最终无法收拾，重蹈日本房产泡沫破灭的覆辙。对此，当前房产税改革的主要工作是对房产的全面统计与产权规范，落实房产主体，将无人租赁的公产房投入市场，并重点研究房产税税收标准和居民住房补贴标准。

作者单位：天津财经大学中国经济统计研究中心

责任编辑：韩海燕