我国耕地保护的困境及解决对策

陶泽良

［摘要］ 随着工业化和城镇化的加速发展，我国大量耕地被建设占用，耕地减少的态势难以遏制，同时，农业结构调整、生态环境保护和建设也对耕地保护带来了压力，因此，耕地保护面临诸多困难。为“守住18亿亩耕地红线”，应采取以下措施：走新型工业化和城镇化道路，节约集约利用土地；增加农业生产补贴，提高农民保护耕地的积极性；引导农民退出宅基地，加强农村土地综合整治；增加农业投入，完善农业生产条件。

［关键词］ 耕地保护；粮食安全；工业化；城镇化

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 13. 056

［中图分类号］F301.21［文献标识码］A［文章编号］1673 - 0194（2014）13- 0090- 02

长期以来，耕地日益减少困扰着世界各国，特别在城镇化快速发展的当今中国尤为如此。据有关资料显示，英国在１９９８－２００５年间年均减少耕地６．０２万公顷，日本从１９７３－２０００年间年均减少耕地３．３万公顷，美国的农业大州密歇根州１０年间减少耕地１６．７万公顷［１］。与这些国家相比，我国耕地减少规模较大：２０００－２０１３年，我国耕地减少１ ２１０．９万公顷，年均减少达１００．９万公顷。耕地是保障社会经济可持续发展的一项战略资源，关系到粮食安全和生态保护等重大战略问题，然而我国人口仍然不断增长、工业化和城镇化快速发展、生态环境建设迫在眉睫，诸多现实条件决定了我国耕地保护任重道远，困难重重。

1我国耕地保护状况

1.1 耕地数量保护状况

我国耕地总量大，但人均占有量少。中国耕地总量占世界耕地总量的７．８％，仅次于美国、印度和俄罗斯。然而， 中国庞大的人口基数使得人均耕地资源稀缺。２０１２年底，我国人均耕地为０．０８９公顷，仅为世界平均水平０．２４公顷的３８．２％。

一般来说，耕地减少的主要原因是建设占用和生态退耕，其次是农业结构调整和灾害损毁。耕地增加的原因主要是土地开发、土地整理和土地复垦。由于可供开发的未利用地已经很少， 通过土地开发补充耕地已没有余地，土地整理主要是规整田面、完善农业生产设施，因此几乎不增加耕地面积。只有废弃工矿地和农村宅基地复垦才能增加耕地，然而受工业化历史的限制，可用于复垦的废弃工矿地数量也有限，农村宅基地复垦受制度限制。

1.2 耕地质量保护状况

我国耕地总体质量不高，且后备资源不足，我国中低产田土和不适宜耕作的土地占耕地总量的５８．７％。耕地中水田较少，占耕地总量的２３．１１％，旱地较多，占耕地总量的７６．９％，坡耕地占耕地总量的３５．１％［2］。长期以来我国中低产田土改造的力度也不够，从质量提高的效果来看，由于耕地质量提高所致的产量提高幅度较小。

2我国耕地保护面临的困境

尽管长期以来我国政府高度重视对耕地资源的严格保护，强调“守住１８亿亩（120万平方千米）耕地红线”不放，然而耕地减少的趋势仍无法遏制。事实上，在很多省区，每一轮总体规划确定的耕地保护目标任务都难以完成。

2.1 人口仍将不断增长

改革开放以来，中国人口年均增长１ ２００万人，尽管增长速度不断减缓，然而由于人口基数大，今后很长一段时期内人口增长的趋势仍将延续。从第二轮土地利用总体规划实施的第一年即１９９６年至第三轮土地利用总体规划实施的第八年即２０１３年， 人均耕地面积由０． １１公顷减少到０．０８公顷，由占世界平均水平的４１．２％下降到３７．６％。根据《全国土地利用总体规划纲要（２００６-２０２０年）》预测数据，２０２０年中国人口总量将达到 １４．３亿， ２０３０年前后将突破１５亿。随着人口增长和经济发展，我国粮食需求将不断增长。因此， 人口总量及粮食需求不断增长的现实状况对中国耕地保护及粮食安全提出更高要求。

2.2 工业化和城镇化加速发展

目前中国正处于城镇化、工业化快速发展阶段， ２０１３年底城镇化水平为５３．７％，城镇化水平不高，工业化和城镇化对工矿用地和城乡建设用地的需求将在相当长时期内保持较高水平，大量耕地被占用将不可避免。据有关数据表明，最近１５年中，城镇化水平年均增加１．１个百分点， 耕地总量年均减少 ４５．６万公顷。从相关分析可以看出，中国的耕地数量与城镇化发展呈负相关，即随着城镇化水平的不断提高， 耕地总量将不断减少。到２０２０年，中国的城镇化水平将达６０％，尽管今后的工业化和城镇化是新型工业化和新型城镇化，对土地资源节约集约利用，然而对耕地的大量占用是不可避免的，“１８亿亩的耕地红线”很难不被突破。

2.3 生态退耕仍将继续

我国是世界上水土流失最严重的国家。在西北地区和华北北部，荒漠化面积不断扩大，每年扩展面积已超过４８．８万公顷。在西南地区，坡耕地比例比较大，石漠化比较严重，仅贵州２５°以上的耕地就有９．４万公顷，耕地中有１５．６万公顷与石漠化土地混合。为了确保生态安全，今后仍将进行大规模的生态退耕和石漠化治理。

3我国耕地保护的对策

3.1 走新型工业化和城镇化道路，节约集约利用土地

工业化和城镇化是耕地减少的主要原因。长期以来，我国工业化和城镇化建设土地利用比较粗放，今后应盘活存量土地，提高土地利用强度。加强土地利用总体规划的权威性，土地利用总体规划的实施中城市土地利用在空间上不能越界，在类型上不能混淆。只有这样，才能有效控制城市用地蔓延，促进建设用地节约集约利用。

3.2 增加农业生产补贴，提高农民保护耕地的积极性

由于农业、尤其是粮食生产的利益比较低下， 农民存有改变农业种植结构的倾向， 甚至抛荒耕地， 从而导致耕地减少。必须利用经济手段， 提高农民保护耕地的积极性。农户实施耕地保护， 一方面为生态环境保护作出了贡献， 另一方面也放弃了改变用途而获得的更高收益。因此， 应从耕地生态价值及发展权价值考虑， 对保护耕地的农户进行合理补偿。

3.3 引导农村宅基地退出，加强农村土地综合整治

工业化和城镇化进程中有大量农村人口向城镇迁移，国家一方面应改变现行户籍制度，使大量进城务工农民身份得到顺利转变，另一方面应着力解决他们的长远生计，在此基础上激励、引导农民退出农村宅基地，并对宅基地进行复垦，对田、水、路、林、村进行综合整治，通过城乡建设用地增减挂钩使农村宅基地流转到城镇使用，以及用于补充建设占用的耕地。

3.4 增加农业投入，完善农业生产条件

在耕地总量减少难以避免的现实条件下，提高耕地质量是确保粮食安全的良策，政府应进一步提高农业投入，加强农业基础设施建设，大力改造中低产田土，提高耕地产出。

主要参考文献

［１］Ｈｍｉｉｙａｍａ Ｙ． Ｔｈｅ Ｂｕｂｂｌｅ Ｅｃｏｎｏｍｙ ａｎｄ Ｌａｎｄ－ｕｓｅ Ｃｈａｎｇｅ ｉｎ Ｊａｐａｎ［J］． Ｇｅｏｓｃｉｅｎｃｅ Ｐｒｏｇｒｅｓｓ，２００６，２１（２）：１２０－１３０.

［2］龔子同，陈鸿昭，等． 耕地保护：问题、症结和途径——谈我国１．２亿公顷耕地的警戒线［J］．生态环境，2007（5）.