城乡二元结构与农村环境公平

杨博琼 胡宝贵 陈天庆

（北京农学院经济管理学院，北京 102206）お

摘要 环境问题已经是引起人们注目的重大问题，但是却忽视了其差别性影响，即环境公平问题。在我国，尤其是在城镇化背景下的今天，由城乡二元结构所引起的环境公平问题日益严重。该研究从我国目前农村环境管理现状入手，对比分析城乡二元制结构导致的管理制度的差别，发现不仅是法律条款，包括管理文件、行政体系以及财政投入都有较大的差别，由此得出城乡二元结构是我国农村污染的重要成因。在此基础上，从健全法律法规、加大资金投入、加强技术研发以及防治宣传等方面提出我国农村污染防治的政策建议。

关键词 环境公平；二元结构；农村环境管理；城镇化

中图分类号 S-9B文献标识码 A文章编号 0517-6611（2014）19-06419-03

お

Urban瞨ural Dual Structure and Rural Environmental Justice

YANG Bo瞦iong, HU Bao瞘ui et al

(College of Economics and Business Administration, Beijing University of Agriculture, Beijing 102206)

Abstract Environmental problem became a noticeable issue. But we ignored its disparate impact, i.e., the environmental equity. In China, especially in the context of urbanization, the issue of the environmental equity caused by urban瞨ural dual structure is increasingly more serious. We studied from the present situation of the environmental administration in the rural area. And we contrastive analyzed the difference of management systems caused by urban瞨ural dual structure. We found that not only did clauses have biggish difference, but the administration documents, executive branch and financial input as well. So we could conclude that urban瞨ural dual structure is a significant cause of rural pollution. Based on this analysis, we came up with the proposes for the policy of rural pollution prevention in terms of perfecting laws and regulations, increasing financial input, reinforcing technological R&D and prevention propaganda.

Key words Environmental justice; Dual structure; Rural environmental management; Urbanization

基金项目 国家自然科学基金青年项目“环境污染视角下我国引进外商投资政策研究”（71203111）；“北京农学院“大北农青年教师科研基金”项目“北京农村畜禽养殖污染防治政策评估研究”；北京市优秀人才培养资助项目“北京农村畜禽养殖污染防治政策研究”；北京农学院优秀青年教师培育计划项目“北京市生猪养殖污染防治技术经济评估”；北京市属高等学校创新团队建设与教师职业发展计划项目“基于北京市生猪安全畜牧企业管理创新研究”。

作者简介 杨博琼（1982- ），女，河北保定人，讲师，硕士，从事环境经济研究。*通讯作者，教授，从事农村经济研究。

收稿日期 20140609

近年来，环境问题已经是引起人们注目的重大问题。但是，在人们谈论种种环境问题时，大多强调的是污染排放绝对量对于整个人类的影响，而忽视了其差别性影响。环境公平概念的提出，使得人们看待环境问题有了一个新的视角，即便污染排放总体降低并不代表在局部地区对某些人群的危害降低了。而目前我国从环境公平角度研究现有政策的文章较少。

环境公平“是要求建立可持续发展的环境公正原则，实现人类在环境利益上的公正，期望每个人都能在一个平等的限度上享受环境资源与生存空间”［1］。朱玉坤认为，“所谓环境公平，是指人人都应享有清洁环境之益而不受不利环境之害的权利，也有保护和促进环境改善的义务，主张权、责、利相对称”［2］。还有学者提出了3种环境公平观，分别从伦理学、政治学和经济学视角给出了释义。根据已有的环境公平定义，该研究认为环境公平第一层含义是指所有人都应有享受清洁环境而不遭受不利环境伤害的权利，第二层含义是指环境破坏的责任应与环境保护的义务相对应。与之相对应的就是污染转移，经济比较发达的国家或地区将污染转移给其他落后国家或地区的行为和情况［3-5］。在我国二元制经济结构背景下，城镇化过程中污染从城市向农村转移日趋严重。城市与农村工业之间的污染转移现象也成为这一阶段的特殊经济现象。

1 我国农村污染防治制度措施

我国农村污染问题一直受到高度重视，其污染成因及防治技术的研究始于20世纪80年代。到目前为止，已经初步建立了相应的管理体制，重点围绕人畜粪便、生活垃圾和污水处理工艺与配套设备领域进行技术研发［6］，并制定了相关的技术标准和施工规范，建立了一批农村面源污染监测和防治示范区，在农业面源污染监测、技术试点示范以及“清洁生产”和“清洁生活”等方面开展了卓有成效的工作，极大地改善当地的农村面源污染引起的环境问题［7-8］。在指导农村污染防治方面，已经发布了以下文件：《生活垃圾处理技术指南》（建城［2010］61号）、《农村生活污染防治技术政策》（环发［2010］20号）、《农村生活污染控制技术规范》（HJ 5742010）、《化肥使用环境安全技术导则》（HJ5552010）以及《农药使用环境安全技术导则》（HJ5562010）。这些文件的制定和发布为农村污染控制管理提供了法律基础和技术标准。

但是即便如此，我国2010年2月6日发布的《第一次全国污染源普查公报》中表明，我国农村（不包括典型地区农村生活源）污染物排放量已经超过了工业污染物排放量，其中COD、TN和TP排放量分别为1 324.09万、270.46万和28.47万t，分别占各自排放总量的43.7%、57.2%和67.4%［9］。农村污染已在“三河三湖”等许多地方引起了严重的水环境恶化和水生态危机，严重影响农村环境卫生和居民健康，农村污染防治已经刻不容缓。

2 城乡二元制结构导致的城乡环境差别

城乡二元结构削弱了农村对良好环境的需求能力。马斯洛需求层次理论把需求分成生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求5类，依次由较低层次到较高层次，对于优美环境的需求也是如此［10］。2010年我国城乡收入绝对差距达13 190元，城乡收入比也处于3.23的高水平。相对全国人均达到小康的水平，农民的整体情况仍是在向小康迈进的过程中，甚至有相当数量的农民还没有实现温饱。因此，在城乡二元结构的背景下，受有限经济条件的约束，农民在生活和生产经营决策时优先考虑如何发展经济、提高收人，而忽略了对农村环境的需求，经常会做出以资源破坏为代价换取经济增长的行为。

另外，城乡二元结构削弱了农村污染的治理能力。农民在主观上对农村良好环境的较低需求降低了农民的环境意识，导致农村自身的工业、农业、养殖业、生活污染以及城市转移的污染。即使农民表现出了较高的环境需求，具有了较强的环境意识，在城乡二元结构下，受制于各种客观条件，也难以形成有效的治理能力。主要原因包括：资金缺乏，农村无力出资治理环境，而国家的环保投资主要集中在城市和工业，无暇顾及农村；人员缺乏，包括环保在内的各类人才基本处于从农村到城市的单向流动，农村难以有效集聚所需的环保专业人员；技术缺乏，由于农村专门环保人才和环保资金的缺乏，导致了农村环保技术的缺乏［11］。

因此，在城乡二元结构的背景下，由于各种客观因素的影响，农村环境治理能力低下，导致农村无力改变自身环境颓势。

2.1 城乡环境保护法律条款对比

环境管理相关机构法律地位不明确。我国目前虽有诸多环境法规，如《环境保护法》、《水污染防治法》等，但对农村环境管理和污染治理的具体困难考虑不够。从法律的数量来看，我国主要环境保护法律主要包括，《环境保护法》，《水污染防治法》以及《大气污染防治法》。这3部法律有关城市和农村的保护条款对比见表1。

《环境保护法》为环境法律关系的调整设定了一系列制度，也解决了一定的环境法律问题，在保护环境特别是控制污染方面发挥了积极作用，它作为我国环境保护领域的一项基本法律，指导着我国环境保护的各项工作，具有不可磨灭的贡献。《环境保护法》推动了环境单行法律、法规的创建，为我国《环境保护法》法律体系的完善奠定了基础，标志着我国环境保护事业进入法律化阶段。《环境保护法》从环境保护的目标、基本原则、基本制度和违法责任等做出了原则性和指导性的规定，对后续单行的颁布实施和修改完善起到了指导作用。其中涉及城市环境保护部分的条款各自都有3条，但完全没有涉及我国农村环境保护。

《水污染防治法》首次以法律规定明确了水污染防治工作在国民经济和社会发展规划中的地位。其中明确规定：“县级以上人民政府应当将水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划”。奠定了以环境保护优化经济社会发展的法律基础，进一步细化和完善了水污染防治管理制度体系，同时明确了地方政府水污染防治的责任，进而加大了违法行为的处理力度，进一步强化了环保部门的执法权限。其中涉及城市环境保护部分的条款为1条，涉及我国农村环境保护的为1条。

《大气污染防治法》共七章66条，对大气污染防治的监督管理体制，主要的法律制度，防治燃烧产生的大气污染，防治机动车船排放污染，防治废气、尘和恶臭污染的主要措施以及法律责任等均做了较为明确、具体的规定。其中涉及城市环境保护部分的条款为13条，完全没有涉及农村环境┍；ぁ＊

表1 我国基本环境保护法律成像对比

法律名称 有关城市环境保护さ奶蹩钍 有关农村环境保护さ奶蹩钍

《环境保护法》 3 0

《水污染防治法》 1 1

《大气污染防治法》 13 0

2.2 城乡环境保护管理文件对比

我国农村环境管理体系尚未形成，同时，环境管理体系解决农村环境问题适用性不强。有关农村环境管理的技术规范和经济激励见表2。目前的农村环境管理体系对解决农村面源污染问题的处理效果不明显；对规模普遍较小、分布较为分散的乡镇企业的污染

排放监控，也由于管理成本过高而难以实现有效、准确的管

表2 我国农村环境管理体系

类型 状态 发布部门 文件名称

技术规范 尚未发布 环保部 《畜禽养殖污染防治最佳可行技术指南》

HJ/T 81 2001 原环保局 《畜禽养殖业污染防治技术规范》

NY/T 11672006 农业部 《畜禽场环境质量及卫生控制规范》

NY/T 11682006 农业部 《畜禽粪便无害化处理技术规范》

NY/T 11692006 农业部 《畜禽场环境污染控制技术规范》

NY/T 12212006 农业部 《规模化畜禽养殖场沼气工程运行、维护及其安全技术规程》

NY/T 12222006 农业部 《规模化畜禽养殖场沼气工程设计规范》

HJ 4972009 环保部 《畜禽养殖业污染治理工程技术规范》

HJ 5882010 环保部 《农业固体废物污染控制技术导则》

尚未发布 环保部 《畜禽养殖污染防治条例》

江苏省环保厅 《太湖地区农村生活污水排放标准》

苏建村〔2008〕154号 江苏省建设厅 农村生活污水处理适用技术指南

尚未发布 浙江省地方标准 分散型农村生活污水处理工程技术规范

经济激励环保部，财政部，发改委 《关于实行“以奖促治”加快解决突出的农村环境问题的实施方案》

理。农业技术的推广、选择没有从环境保护角度上重视，也缺乏环境政策制约机制。此外由于没有配套的收集管理系统，也造成新的环境污染。

2.3 城乡环境保护行政管理体系对比

我国的环境管理体制实行的是统一管理与分级、分部门管理相结合的体制。统管部门是指国务院环境保护行政主管部门和县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门［12］。分管部门是指依法分管某一类污染源防治或者某一类自然资源保护管理工作的部门。我国现已建立起由全国人民代表大会立法监督，各级政府负责实施，环境保护行政管理部门统一监督管理，各有关部门依照法律规定实施监督管理的环境保护行政体制（图1）。

图1 我国环境保护行政体制系统

我国的环境保护管理体系体现了条块结合的特征。在国务院的领导协调下，环境保护行政主管部门和其他相关部门自上而下进行业务指导，实施条条管理；国家和地方各级人民政府对所辖区域的环境质量负责，为本级环境保护部门提供人财物，实行条块管理［12］。

但是，目前我国农村环境管理机构不健全，大部分的乡镇尚未设立专门的环境管理保护机构。乡镇级一般没有环境质量监测，忽视了污染事故的发生，环保咨询几乎空白，农民的生活行为缺乏必要的环境知识作指导。另外，乡镇环保机构的小部分没有配备一个全职的环保工作人员。一方面，在各区县环保局的工作人员没有或只有很少的环境和相关专业知识；另一方面，环保局机构臃肿，人事体系复杂，无法补充真正的专业技术人员。

2.4 城乡环境保护财政投入的对比

财政渠道的资金来源不够，导致农村环境管理不力。城乡分治战略使城市和农村间存在着严重的不公平现象，具体到环保领域，主要指城乡地区在获取资源、利益与承担环保责任上严重不协调［13］。长期以来，我国污染防治投资几乎全部投到工业和城市，随着城镇化进程的加快，城市环境污染向农村扩散，而农村从财政渠道却几乎得不到污染治理和环境管理能力建设资金，也难以申请到用于专项治理的排污费。再者，资金的不足也使硬件配置落后。区县环保局的硬件配置严重落后，突出表现在以下方面：一是缺乏必要的监测手段，无法有效地对排污总量和违法超标排污进行监测，有些必要的监测项目还要送到市一级监测部门进行分析；二是缺乏必要的管理手段，监察人员现场执法主要靠感性认识和经验，难以及时对违法排污者取证［14］。

3 我国农村污染防治政策建议

3.1 建立健全完备的农村污染防治法律法规体系，为管理和控制农村污染、制定各项防控计划提供法律依据

结合统筹城乡发展，完善相关法律法规，形成整体和系统的农村污染防治和控制的法律法规体系，使农村污染的控制有法可依，有章可循。应及早制定相应的法律法规，建立清洁生产的技术规范和标准，制定化肥和有机肥的质量标准，鼓励能够减少农村污染的化肥和有机肥的生产和使用，制定农业清洁生产技术标准和规范。加强农村生活污染的治理，切实加大养殖场环境影响评价执行力度，促进养殖场治污设施建设。

3.2 加大农村污染防治资金投入力度，加强农村环境保护基础设施建设

通过经济手段与行政手段中的政策工具组合，改变鼓励型的农用化学品生产制度安排［11］。政策工具主要包括补贴、税收、禁令等，其实质内容包括两方面：一方面，取消对农用化学品生产企业的各种优惠与补贴，使农用化学品价格更真实地反映其生产成本，同时将原给予企业的补贴直补给农户，降低农户施用农用化学品的价格；另一方面，扶持绿色化肥与农药生产企业，给予其税收优惠，并对畜禽养殖过程中产生的粪水进行再利用的企业化行为予以补贴，其作用在于改变鼓励型的农用化学品生产制度安排方向，提高绿色投入的商业化率，使农户在市场上能够购买到更多有利于或者对环境影响较小的农业投入。另外，要加强农业生产环境保护基础设施建设，建立实用的排污设施和垃圾处理设施，优化农村环境。

3.3 鼓励农村污染防治技术研究，推动农村污染防治成熟技术的推广应用

我国对农村污染的防治起步晚，特别是一些基础性的监测和研究工作开展少，对其量化认识不够。为此，应重点加强农村污染的调查与监测，掌握农村污染现状、类型等基础数据，分析其形成机理、迁移转化特征及规律，建立农村污染预测预警机制，完善农业环境安全的评估体系。加强新型高效肥料、高效低毒农药、生物防控技术、畜禽粪污低成本治理技术、秸秆农膜等农业废弃物循环利用技术的研究开发。

3.4 加大宣传力度，增强人们的环境保护意识，充分调动农民参与农村污染防治的积极性

农村污染与农业生产、农民生活息息相关，农民环保意识的提高是农村污染防治取得成功的重要因素，没有广泛的农户参与是无法改善农村环境的。但提高广大农民环保意识是一个相当长的过程［7］，需要加大宣传力度，使防治污染、保护环境的观念深入人心，调动农村居民治理环境污染的积极性，养成保护环境的良好习惯，“既要金山银山，又要绿水青山”。

总之，农村污染的控制不能单纯依赖某一种手段，只有灵活地将各种政策工具组合起来，相互补充相互促进，才能改变现有的各种制度安排对农户大量施用农用化学品的激励，也才能使我国农村污染治理不过多地依靠资金投入大的工程性措施，使农村面源污染的控制与治理的成本最小化。

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