《行政单位会计制度》改革的新思考

赵丽光

[摘 要] 为适应公共财政改革和行政单位财务管理改革的需要，进一步规范行政单位会计核算，财政部修订发布了新《行政单位会计制度》，规定自2014年1月1日起全面施行。依据新制度，本文阐述了修订《行政单位会计制度》的必要性，修订的基本原则及主要改革、创新的内容。

[关键词] 行政单位会计制度；改革；修订

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 16. 005

[中图分类号] F233 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2014）16- 0008- 03

为适应公共财政改革和行政单位财务管理改革的需要，进一步规范行政单位会计核算，财政部修订发布了《行政单位会计制度》（财库[2013]218号，以下简称《制度》），规定自2014年1月1日起全面施行。

1 修订《行政单位会计制度》的必要性

原《制度》是1998年颁布实施的，对规范行政单位会计核算，加强行政单位财务管理发挥了重要作用。但是，随着公共财政体系的建立健全和财政预算管理改革的深入推进，原《制度》已不能适应新形势发展需要，亟需修订。修订的必要性主要有以下几个方面。

1.1 适应公共财政管理改革与发展的需要

2000年以来，我国相继推行的部门预算、国库集中收付制度、政府收支分类、财政拨款结转和结余资金管理等多项公共财政管理改革，都对行政单位会计核算提出了新要求。为适应改革要求，财政部陆续发布8个补充规定对行政单位会计核算方法进行调整，但一直未对《制度》进行全面修订，有关行政单位会计核算的规定相对分散。通过修订《制度》，把公共财政管理改革对会计核算的要求写入新《制度》，可以更好地适应公共财政改革与发展需要。

1.2 满足行政单位财务管理的需要

新修订的《行政单位财务规则》（财政部令第71号，以下简称《规则》）已于2013年1月1日起实施。新《规则》对行政单位的预决算管理、收支余管理、资产负债管理等方面提出了新要求，也需要配套修订《制度》，通过加强日常会计核算与管理，落实《规则》对行政单位财务管理的要求。

1.3 进一步提高行政单位会计信息质量的需要

原《制度》会计科目设置相对简单，核算内容不够全面，例如，缺少无形资产、在建工程等科目，行政单位直接管理的一些资产未予核算；固定资产不计提折旧，造成资产价值不实；会计报表列示的项目和内容不尽合理，在资产负债表中列示收入和支出项目；会计信息披露不充分，缺乏对报表附注披露内容的统一规定，影响了行政单位会计信息的全面性、准确性和有用性。通过修订《制度》可以有效解决上述问题，进一步规范行政单位的会计行为，提高行政单位会计信息质量。

2 修订《行政单位会计制度》的基本原则

在修订《制度》的过程中，主要遵循了以下原则。

2.1 符合财政改革与发展方向

《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》要求“进一步推进政府会计改革，逐步建立政府财务报告制度”，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”，《党政机关厉行节约反对浪费条例》规定“推进政府会计改革，进一步健全会计制度，准确核算机关运行经费，全面反映行政成本”。上述要求主要目的是全面核算反映政府资产负债状况和行政成本。《制度》修订工作紧扣财政改革与发展方向，通过加强和完善会计核算，为建立政府综合财务报告制度、全面反映行政成本奠定一定基础。

2.2 与新《行政单位财务规则》相衔接

为与财政部出台的相关文件规定有效衔接，修订《制度》在会计要素分类和定义、财务报表体系等方面与新《规则》保持一致。

2.3 有利于行政单位会计实务操作

《制度》主要用于指导和规范行政单位会计核算，《制度》修订要更好地服务于行政单位的实际业务需求，有利于行政单位会计实务操作。

3 新《行政单位会计制度》主要改革、创新内容

3.1 明确行政单位会计核算目标

原《制度》下，行政单位会计核算主要侧重于反映单位预算收支信息，但对行政单位财务状况的信息反映相对不足。新《制度》对会计核算目标定位更清晰，明确规定行政单位会计核算目标是向会计信息使用者提供与行政单位财务状况、预算执行情况等有关的会计信息。这要求行政单位会计核算要满足预算管理和财务管理的双重需求，既要反映行政单位预算执行情况，也要反映行政单位财务状况，既要反映行政单位受托责任履行情况，也要有助于会计信息使用者进行管理。

3.2 改变行政单位会计核算基础

收付实现制与权责发生制双基础模式，即收付实现制和权责发生制并行。具体如下：对收入和支出核算一般采用收付实现制基础 （ 因为我国政府预算编制基础是收付实现制），对资产、负债、净资产核算，一般采用权责发生制基础 （为了全面准确反映单位资产负债等财务状况）。

3.3 新制度广泛运用“双分录”核算

“双分录”核算法，是行政单位会计核算为反映预算执行和财务状况的双重目标而采用的一种双重核算方法。一方面我国预算编制基础是收付实现制，行政单位的实际收支也只能采用收付实现制进行确认和报告，才能反映预算执行情况。另一方面为反映单位的真实财务状况，还必须采用权责发生制来反映收入、成本和费用的发生情况。例如，行政单位发生预付账款时，一方面是款项的实际付出，应按预算要求反映支出，借记“经费支出”科目，贷记“银行存款”等；另一方面，这笔款还是没有实际消耗掉，应按权责发生制反映预付账款，借记“预付账款”科目，贷记：“资产基金—预付账款”科目。原《制度》只对固定资产采用该核算方法。新《制度》规定除固定资产外，对在建工程、无形资产、政府储备物资、公共基础设施、存货、预付账款、应付账款、长期应付款8项资产都采用“双分录”核算。

3.4 资产的核算内容更加完善

原制度对资产的分类和核算比较简单，对行政单位直接负责管理的为社会提供公共服务的资产没有规定是否进行会计核算，造成单位对这部分资产的核算不规范，有的没有对这部分资产进行会计核算，有的将其列入本单位的库存材料或固定资产进行核算，不利于加强这部分资产的管理。因此，新制度在对“暂付款”进行重新分类的基础上，增加了“政府储备物资”“公共基础设施”两个科目，明确规定对行政单位直接负责管理的为社会提供公共服务的资产进行单独核算，以全面反映政府资产储备等情况，有利于政府摸清家底，加强资产的全面管理。还增设了“无形资产”“在建工程”两个科目，使原先价值很大却又不被重视管理甚至无人管理的无形资产，得以进入会计核算体系，落实价值管理；使原先散记在其他资产科目的在建工程支出有了统一明确的核算规范。

3.5 增加了长期性资产摊销的规定

原《制度》采用收付实现制会计基础，不对固定资产计提折旧，也没有规定无形资产的核算和摊销。新《制度》增加了固定资产折旧和无形资产摊销的会计处理规定，并明确规定，在计提折旧和摊销时，应冲减相关净资产，而不是计入当期支出。这种处理方法兼顾了行政单位预算管理和财务管理的双重信息需求，在不影响准确反映预算支出的同时，真实地反映了资产价值，有利于编制权责发生制下的政府综合财务报告，为核算反映行政成本信息奠定基础。

3.6 负债的会计核算更加规范

原《制度》把“暂存款”科目作为负债核算的万能科目使用，行政单位除了与同级财政发生的资金往来外，其他一切负债性往来统统挤在这个“暂存款”科目之内，使会计信息无法反映各项负债的性质和发生的原因。新《制度》对行政单位的负债按照发生负债的对象、性质、原因和偿还时间的长短进行了详细的划分，增设了“应缴税费”“应付财政补贴款”“其他应付款”“受托代理负债”“应付账款”“长期应付款”等科目，保证了负债核算的全面性和准确性。新制度还规定，应付账款和长期应付款两项负债要采用“双分录”核算，既要反映款项的实际收支，又要反映负债的发生和偿还情况，有利于为单位行政领导人提供防范负债风险的决策信息。

3.7 规定基建账按月并入会计“大账”

原《制度》行政单位只执行基本建设投资会计制度，基建账数据游离于单位会计“大账”之外。新《制度》规定，行政单位对于基建投资，在按照基建会计核算规定单独建账核算的同时，将基建账相关数据定期并入单位会计“大账”。这样有助于提高行政单位会计信息的完整性，为行政单位全面加强资产负债管理、防范和降低财务风险发挥会计信息支撑作用。

3.8 净资产核算更加精细

原《制度》的净资产核算非常简单，就是结余和固定基金，新《制度》将结余分为财政拨款结转、财政拨款结余和其他资金结转结余等3项内容开展核算，使财政预算资金精细化管理理念延伸落实到了预算管理单位，对于加强预算资金特别是项目资金的管理具有重要的意义。同时，还增加了“资产基金”的“待偿债净资产”两个科目，通过“双分录”核算方法，可以分别反映行政单位的非货币性资产在净资产中占用的金额和因发生应付账款、长期应付款而相应冲减的净资产金额，以便与结转结余相互区分。

3.9 收支核算更加规范

原《制度》对行政单位收支的核算过于简单。新《制度》对收入和支出虽然总分类科目保持不变，但对明细分类核算进行了全面改进，将“财政拨款收入”分设为“基本支出拨款”和“项目支出拨款”等二级科目，将“基本支出拨款”分为“人员经费”和“公用经费”等三级科目，同时还要按《政府收支分类科目》支出功能分类。经费支出，首先按资金性质分为财政拨款支出和其他资金支出，设置相应的二级科目；其次将财政拨款支出分为基本支出和项目支出，将其他资金支出也分为基本支出和项目支出，设置相应的三级科目；再次将基本支出按《政府收支分类科目》支出功能分类，将项目支出按具体项目分类，设置相应的四级科目。有公共财政预算拨款、政府性基金预算拨款等两种或两种以上财政拨款的行政单位，还应当按照财政拨款的种类分别进行明细核算，使行政单位收入和支出的核算更加规范。

3.10 财务报表体系更加完善

新《制度》在行政单位财务报表体系中增加了“财政拨款收入支出表”，以重点反映行政单位主体资金来源的预算安排和实际执行结果等情况。同时，还对资产负债表和收入支出表进行了改进，使行政单位提供的会计信息更全面地反映其财务状况和预算执行情况。

4 结 语

总之，健全有效合理的会计制度对新时期行政单位的会计改革与发展是至关重要的，它不仅是行政单位确保会计基础工作和内部会计信息质量的基础与保障，更在很大程度上决定了行政单位的财政资金利用效率，是对行政单位各类经济管理活动进行更加准确反映的必然选择。因此，国家相关部门要结合我国行政单位会计实务中存在的各种问题，着眼于行政单位会计工作的现实需要和长远发展，就现行的会计制度和会计准则进行有针对性的调整和完善，进一步提高行政单位经营管理活动的综合效益。

主要参考文献

[1]中华人民共和国财政部.行政单位会计制度[S].2013.

[2]中华人民共和国财政部.行政单位财务规则[S].2012.