浅谈零基预算的编制方法

王利

[摘 要] 零基预算是20世纪中叶首先由美国人发明的，于70年代由卡特总统倡导在政府实施，发挥了较好的作用。零基预算是预算制度的创新，在理论体系上已经相当完善，是一种科学的预算编制方法。我国是在20世纪80年代末开始逐步实行零基预算。零基预算的编制大体分为4个步骤：一是确定决策单位的目标与任务；二是对决策单位进行分析，并为各个决策单位建立支出项目的“决策包”；三是决策包被管理者和行为人员按优先顺序进行排列；四是对资金进行有序的分配。

[关键词] 零基预算；编制；方法

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 17. 013

[中图分类号] F810.6 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2014）17- 0020- 01

1 零基预算的概念

零基预算是指在编制成本费用预算时，不考虑以往会计期间所发生的费用项目或费用数额，而是以所有的预算支出为零作为出发点，从实际需要与可能出发，逐项审议预算期内各项费用的内容及其开支标准是否合理，在综合平衡的基础上编制费用预算的一种预算编制方法。在编制年度预算时，每个部门的负责人对新的预算年度中想要做的事情都要进行审核，而不是仅仅修改上年预算，检验新增部分。从实践来看，零基预算可评估所有的项目。零基预算作为编制政府预算的一种方法与技术，它对每年的预算活动的制定都是根据当前所面临的形势进行独立的判断，而很少或者完全不涉及以前年度的政策先例。

2 零基预算编制方法的发展演变

2.1 在国外的产生与发展

1952年维恩·刘易斯在《预算编制理论新解》中最早提出了零基预算。1969年，零基预算在美国私人企业得克萨斯仪器公司第一次得到了成功运用。1973年，卡特在担任佐治亚州州长时将其引入美国的政府部门。1976年，时任美国总统的卡特正式宣布在美国联邦政府实施零基预算。到1982年，美国已经大约有18个州采用了零基预算编制法。目前世界上其他发达国家的零基预算体系也大致形成。

2.2 零基预算编制方法在我国的发展演变

20世纪80年代末至90年代中期，我国部分省级财政开始在政府预算中试行零基预算编制方法的使用。1995年11月2日我国颁布《中华人民共和国预算法实施条例》，把零基预算正式作为我国法定的预算编制模式。2004年3月，我国预算工委开始了新的《预算法》修订，进一步完善了部门预算和零基预算制度。零基预算被很多人视为效用最大而成本最低的一种方式。

3 零基预算的编制方法

（1）第一步：识别和定义基本“决策单元”。决策单元是零基预算的基本构成，是零基预算的起点，由此延伸，构成零基预算的体系。它可以是一个项目、一个机构下属单位或一个工程。在编制程序上，经常性的预算，由基层组织提出，如属重大的预算项目，则由地位较高的部门提出。识别和定义基本的“决策单位”（Decision Unit），确定决策单位的目标与任务。决策单位是零基预算的基础，它可以是一个支出项目、一个机构的次级单位，或者某个准备了单独预算的机构的计划。零基预算要求将组织分解为若干个决策单位。

（2）第二步：对决策单位进行分析，并为各个决策单位建立支出项目的“决策包”（Decision Package of Programs）。决策包是一个包含输入与输出（即计划中所需的资源与产出品）资料的预算选择的成套单元，同时它也包含每个限定的支出水平上所期望的效用水平。在制定一个预算需求的最低能力水平下，对每个独立行动负责的管理者制定出“决策包”。可供选择的“决策包”也同时被准备，并依次列出来。这样，就可以清楚各自的边际效用以及对它们进行对比分析。一个决策必须是既保证行动的高效率，又保证成本的最小化，特殊情况很少。可以说，一个决策包就是一项简单的预算，它包括短期目标和重大目标、资源需求、资金水平和预算增量、绩效测量。具体地说，决策单位的管理者可以在4种不同资助水平的基础上准备决策包：①最低水平，即在该水平之下项目或活动就可以终止；②维持水平，即在没有大的政策变动的情况下继续供给现有的服务；③中间水平，即介于最低水平和维持水平之间的资助水平；④扩充水平，即要求增加资金来扩大产出和服务。

（3）第三步：决策包被管理者和行为人员按优先顺序进行排列。一方面，在同一行动中较低成本的决策应比较高成本的决策具有更大的优先性。决策包的排列分为两个层次：一个是由制定这些决策包的管理人员进行排列，另一个是由这些管理人员的上级行政官员进行排列。一个首要的行政官员可以确定整个政府和各个机构需要放弃的部分。只有经过审查核减之后的决策包才能被纳入行政机构提交给国会的预算之中。

（4）第四步：当所有的项目都按优先顺序排列之后，决策者就开始给排列在最优先位置的项目有序分配资金，直到当年可供分配的资金分配完为止。排列在较高级别的项目会早于低级别项目收到钱。零基预算有利于对整个组织进行全面审核，消除机构臃肿，避免组织内部各种随意性的支出；可以提高主管人员计划、预算、控制与决策的水平；有利于把组织的长远目标和当前目标以及实现的效益三者有机地结合起来。

4 零基预算的优点

（1）没有现成的框框，不受现行预算执行的约束，能充分发挥各级管理人员的积极性和创造性，促进精打细算，节约资金，极大地提高财政支出的效率。

（2）目标明确，可区别方案的轻重缓急，政府可以根据需要对项目进行删减，确定优先安排的项目，有利于控制支出，平衡收支。特别适用于产出较难辨认的服务性部门，克服资金浪费的缺点。

（3）对影响比较大的项目可以通过在机构内资源转移来达到增加资金供应的目的，有助于提高管理人员的投入产出意识。

5 零基预算编制需要注意的事项

（1）确定计划期内应该发生费用的项目及其金额。

（2）划分不可避免费用项目与可避免费用项目。

（3）确定费用项目发生的时间，是当期必须支付还是可以延期。