地方政府融资平台的形成原因与泡沫风险的系统性分析

麦志雄

【摘要】本文通过分析中国解放后不同阶段地方政府间竞争的形式，提出地方融资平台源于地方政府间竞争，事实上提高了地方政府间竞争层次。银行独立性是控制地方融资平台风险的关键，系统性分析是深入理解与控制地方政府融资平台风险的核心。把地方政府融资平台与整体经济政治包含在一个整体系统中去分析后我们会发现：有不少风险对冲因素减少了地方政府融资平台负债的风险；通过证券化可以转移地方政府融资平台风险；而且，地方政府融资平台意想不到的成为了目前很多急需改革方面的切入点。

【关键词】地方融资平台 系统性分析 地方政府间竞争 风险对冲

一、地方融资平台源于地方政府间竞争，事实上提高了地方政府间竞争层次

（一）计划经济时代地方政府之间、官员之间即存在竞争，且由于同质化而更加激烈，这种竞争更多体现为谁运气好，跟对了领导，谁就成功

资源的稀缺性是普遍现象，计划经济时代对地方政府而言也有稀缺性资源，这种稀缺资源突出表现在中央掌握的各种资源如资金、优惠政策、计划指标、政治升迁、政治荣誉等。在“以阶级斗争为纲”的政治大环境下，一切需要都让位于政治上的需要，地方政府所迫切感觉到的是对政治资源的需要，当地方政府的独立经济利益尚未被合法化之前，地方政府即使对某种稀缺资源有需求，由于缺乏正常的表达渠道，也只能通过隐蔽的、非正常的甚至非法的渠道来表达。体现为“政治内幕”。单一制下地方政府的同质性使竞争更激烈。

（二）从某种意义上讲，30年改革前十年于政治体制的体现，主要是使地方政府对经济利益及资源的竞争合法化、公开化、去政治化

这种竞争更多体现为谁改变了观念，敢于去做，谁就有优势。

分权化改革从以下几个方面影响了地方政府间竞争：一是稀缺资源：从中央集中掌管到由民众分散持有。竞争就围绕争夺这些分散由民众所持有的资源展开。二是对稀缺资源的需求：从不合法化到合法。三是分权化改革大大强化了地方政府的自主性。更可能因地制宜地创造性提供更具差异性的物品与服务，特殊的偏好也就越有可能得到不同程度的满足。在这一过程中，宝贵的新生产知识不断涌现。

以当时的顺德县为例，由于传统上受政治运动影响较小，民众受国外亲属思想影响较较大，商品意识较浓。通过供应香港塘鱼的60%取得初始资本积累，顺德乡镇企业发展迅速。当时县委的指导思想是“敢于上项目就是成功”。回顾性研究发现，其实当时绝大部分的企业骨干都是“粗放式”的领导，其素质远没有达到现代经营者的素质。但由于敢于去“创业”，使顺德的总体经济量走到了全国县城经济的前头。同时，由于打出了名声，各地的人才、资金纷纷流向顺德。为了使各企业勇于贷款，当时的地方政府还制订了“以税还贷”政策。

这一阶段，顺德有两个起着类似“地方政府融资平台”作用的机构——顺德县农村信用合用社（目前仍是全国县级信用社中规模最大的），以及当时的“万家乐财务公司”。上述2个机构从全国各地拆借回大量的资金，支持了全县创业的需要。同时，信社亦因此得到发展。如果95年入股信社100元，99年再增资500元，到2009年总收益已达7000多元。

（三）九十年代中期到本世纪初的竞争形式主要是引进项目、减税、提供及改善公共服务方面的竞争。这种竞争更多体现为单向性的改善，即谁更勤奋、努力，谁就成功

在1995年至2005年的十年间，顺德继续保持了全国县城经济的领先地位。在这十年间，顺德最主要的改革是地方企业被政府卖掉。提倡“靓女先嫁。”同时，由于顺德传统的民风，政府官员可以无风险地取得地方经济成功的利益。因此，在真正为企业服务，不干扰企业经营方面走在珠三角前列。

这段时间顺德信社对顺德改制，管理层持股起到重要作用。当时的顺德市政府认为县属企业转让给原经营者对企业是最好的。但实际操作中由于经营者资金原始积累不足，只有通过金融机构支持才可能顺利实现转制。这种情况下，信社一级法人的灵活性充分体现。回顾性研究发现，信社在此一阶段支持转制的灵活处理并没有带来超水平的不良贷款，相反，却是促进了其自身的发展。

在这2个阶段中，由于大部分时间顺德大部分的企业均为县属企业，而顺德信用社也是县属，因此其关系类似于日本及韩国的综合商社。

综合商社在日本及韩国经济发展早期，特别是国际化的初期，对国家经济起到重要的促进作用。九十年代初顺德内部的经济研讨会上，就专门讨论过综合商社模式。当时的结论是应充分学习这种模式。但会上对这种模式包含的风险几乎没讲。因此，当时经委下属的八大集团公司下属的企业通过相互担保大量向银行贷款，而其中超过80%的贷款由顺德信社贷出。到九十年代末，各集团公司的下属企业有的发展良好，有的破产清算。这也是造成当时县政府下决心转让所有县属企业股份的重要原因。当时大部分转制企业都担负着对部分破产企业债务的担保。之后，政府通过土地置换及其他方式解除了这些企业的担保问题。直至现在，当时所有这些破产企业（如新力集团、华宝集团、部分镇下属供销公司等）仍然背负着几十亿的负债，继续保持工商注册。由于政府认为这是企业行为，这些负债将永远得不到清偿。回顾过去，这些负债的形成与顺德其他企业的发展其实基于同样的金融及经济政策，而这些负债与顺德目前的经济规模相比，几乎可以忽略不计。在此过程中受伤最重的顺德信社，由于其他方面的发展足以弥补其坏账，也得到巨大发展。

因此，金融资本与实业资本充分结合的综合商社模式，对地区经济初期的发展无疑会起到促进作用。从这个角度去分析地方政府融资平台，我们可以把它理解为一个全地区的综合商社模式，其主要特点是集中力量（包括外界的力量）去为地区发展打造平台。其意义是十分积极的。问题的关键是融资回来的资金是否真正用于打造合适的平台。而其中的关键又是对金融机构进行改革，加强其经营独立性。另一方面，由于融资平台亦会以发行债券及票据等方式融资，因此，加强担保及评级机构的专业性，经营独立性十分重要。

（四）本世纪初至今，地方政府融资平台的引入使竞争变成了综合的，这种竞争更多体现为谁更有知识及智慧，谁就成功，从而使地方政府间的竞争层次提高了

其特点是进一步放权（融资），通过反馈促成自我约束，自我控制。在银行独立经营的前提下，地方政府融资平台促使政府经济行为转向综合商社模式，实现“四化”。

1.行为更接近企业经营者的行为（企业化）。要进行融资策划，首先要解决“我们的目标是什么，我们的目标应该是什么，我们的优势与目标的关系，怎样充分发挥地区的优势，如何以地区为系统对外提供贡献，如何进行系统、有效的创新，地方政府的客户是谁，他们需要怎样的政府服务与产品，怎样均衡短期、中期、长期以及不同层次，不同年龄段的群体的利益，使利益总和最大化等等”与企业经营一致的问题，只有这样，才能规划出让贷款者满意的方案，争取到融资。在此过程中，地方政府要学会放弃，学会发挥自己的优势。因为只有最有竞争力的项目才能获得融资。这将使地方发展差异化，为将来的相互合作创造出更大原空间，达到中央社会所希望的和谐发展的目标。

长远而言，融资是要归还的。这就明显有别于向上一级申请到的资源。因此，规划中充分注重投入-产出，地方政府必须尽量减少无效、负效的行为。这和现代企业注重行为及决策的有效性（效果而非效率）是一致的。资金就像“乐高”世界中的粘合剂，将内部及外部的各种要素黏合组合在一起，产生有效的产出。但融资回来的资金就像具有有效期的粘合剂，时间到了，如果组合的系统不能有效产生足够的新粘合剂，麻烦就大了。

2.绩效评估专业化。由于审批融资由独立经营的金融机构进行（后边将论述，这点十分重要，也是本文论点的重要假设），从而改变了绩效评估唯一依靠不一定掌握全部实际信息的上级的情况。如同中国大部分的企业经营，大多数地方政府经营地方所依据的假设都不再适应现实。因此，系统性的调查分析往住比官员的经验，甚至专家的知识更加重要。独立经营的金融机构如果能坚持独立性原则，往往都会进行专业的调查及持续的跟踪，从而对政府行为的良性发展将起促进作用。由于独立经营的金融机构对资金用途及项目有独立的监控和反馈机制，有效避免了资金用于其他用途，这种独立监控往往比上级机构的监控更加有效。同时，由于不受政治及意识形态的影响，这种只对资金安全性进行监控的方式，亦能使资金的使用更加灵活、高效。

3.发展杠杆化。金融资源如同其他的资源，有其稀缺性及流动性。因此，更易于短期内拉开地方间的差距。这种流动形式如同资本在不同发展水平及层次的国家中的流动。当前更多表现为从欠发达地区向发达地区流动，发展到一定阶段后又变成从发达地区向欠发达地区流动（不同的两条曲线）。这种流动的实质是使要素达到该时段内的最佳组合。地方融资平台加速了这种自然的流动过程，理论上，总体长远而言缩短了发展时间。

杠杆作用为独立经营的金融机构及政府均带来了风险。由于中国金融机构绝大部分为国有企业，其累计风险有可能转化为国家的系统风险。因此，如同本文一直强调的，金融机构的独立性具有极其重要的战略意义。因此，从另一个方面设想，地方融资平台的发展也许正好成为中国金融机构改革的动力之一。

4.知识化。由于要充分考虑及适当组合上述地方经营及地方政府项目融资中的各种因素，知识是最重要的。在美国，金融市场非常重视刚刚兴起的知识经济。这种趋势将逐渐影响中国。地方融资平台的兴起及发展完善，将为积极主动创新的知识型的地方政府创造出新的机遇。这种趋势的累计将有效推动和促进政治体制的改革，也许会成为民主的动力。

二、银行独立性是风险控制的关键

（一）独立性与地方融资平台的关系

造成地方融资平台风险主要源于下列三个方面：

1.银行经营的独立性受到威胁，不按实际评估发放贷款。

2.银行水平限制：包括专业水平、管理水平等。

3.地方政府对地方融资平台风险漠视，想方设法找贷款。

上述三个因素中，银行的独立性是最根本的，是造成其有异于其他银行风险的本质原因。近期地方融资平台风险加大且广受舆论关注正好为推动银行经营的独立性（这种独立性是在监管基础上的独立性。有别于美国金融体系的主要问题是对创新过程中小概率的预测及监管不够完善，我国目前金融体系的主要问题还是最初始的经营独立性，市场化问题。）提供了时机（苹果熟了）。改革在中国往往都是倒迫出来的。

（二）独立性要求银行在给地方政府融资时具有实质上的独立性和形式上的独立性

威胁银行独立性的情形主要包括：

1.经济利益：银行利息收入过于依赖地方政府融资平台。

2.关联关系：地方政府与银行之间，特别是官员之间存在关联关系。

3.外界压力：来自上级官员，特别是上上级官员的压力。

（三）银行独立性改造建议

1.加大银行系统反腐审计力度。

2.银行内部建立专门针对独立性的委员会，直接受总行领导。

3.总行独立经营，建立能对抗政府干扰的银行绩效评估机制，逐步使银行完全商业化经营。

4.银监局引进香港金管局人才与制。

5.将地方债务与地方融资平台分离。

三、系统性分析是深入理解与控制地方政府融资平台风险的核心

（一）由于中国的特殊政治经济组织结构，应该把地方政府融资平台与整体经济政治包含在一个整体系统中去分析

香港金融管理局阮国恒副总裁在分析2008年美国金融海啸的形成原因时谈到，在危机发生之前，银行将次级债券打包卖给其他机构投资者。为此，阮总在一次有关银行监管的国际会议上向美国有关监管方提出，这些次债实际上存在巨大风险，为什么不对之进行监管？对此，对方认为，这些次债在银行方的账上只是停留4个星期，因此，风险不大。这是一种明显的只对局部风险进行思考的思维方式，即银行监管通常倾向只注重个别机构的安全与稳健，却忽略系统性风险的形成。但实际上，现代经济的各个方面，各个子系统（银行子系统，其它金融子系统，房地产子系统，实业经济各子系统，甚至政治、气候、自然环境子系统等）的变化都会对其他对其他子系统产生巨大的影响并存在反馈作用，08年的次债危机导致的全球金融海啸即充分证明了这一点。