对城市居民评价政府环保工作的综合分析

卢春天 洪大用 成功

〔摘要〕 公众对政府环保工作的评价可以通过对2003年和2010年中国综合社会调查城市部分的数据进行分析，研究发现：从2003年到2010年，城市居民对中央和地方政府环保工作的非正向评价增多，正向评价减少；与中央政府的评价相比，地方政府的非正向评价比例增长幅度更大。收入低的城市居民对中央政府环保工作的满意程度高于收入高的城市居民，但是对地方政府环保工作的评分上，低收入城市居民的满意度低于高收入城市居民。性别对中央政府环保工作的评分有显著差别，但是在地方政府层面上，男女没有显著差别。教育、年龄和环境问题严重性感知等变量对中央和地方政府环保工作的评价影响具有一致性。为此，中央和地方政府需切实提升环境治理水平，针对不同社会群体开展环境保护宣传，以提升公众环境关心水平，同时要打破地方政府和企业之间的增长机器联盟，将环境治理纳入官员绩效考评体系。

〔关键词〕 城市居民，政府环保工作，中央政府，地方政府，政策建议

〔中图分类号〕F206 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2014）02-0095-06

一、引言

环境保护是政府的一项基本职能，同时也是政府绩效评估中的重要内容。早期对政府的绩效评估中，主要还是采取自上而下的评估方式，也就是其上级主管部门是评估的实施者。伴随着行政体制改革的不断推进，各级政府在绩效考核方式上进行了一系列的尝试。国内政府绩效评价可以分为两类：一种是围绕一级政府及其职能部门的任务与目的，通过特定的方法与技术建构一个系统的绩效评估指标体系；另外一种是坚持顾客导向和结果导向，由公共部门的服务对象，也就是特定公众对公共部门的业绩或表现进行直接评价 〔1 〕。对如何拓展国内公民参与政府绩效评估体系的构建，许多城市在这方面进行了积极探索，举办了公民评议政府的活动，即以公众为主体对政府绩效进行评价，并将结果应用于组织绩效的改善。比较知名的案例有：1999年10月珠海市正式启动万人评政府活动 〔2 〕，此后全国各地，如南京、西安、厦门也进行了一些类似的活动。但是上述活动只是把对政府的环保工作置于政府绩效评估中的一部分。

近年来，随着经济快速发展而引发的一些恶性环境问题也逐渐增多起来，有些地方还因为环境问题引发了大规模的群体事件，使得学界开始探索公众参与政府环境保护工作的评价 〔3 〕。公众参与政府环保工作的评价具有重要的现实意义，一方面公众的反馈意见有利于政府优化环境资源的配置，提高政府的环境治理效率；另一方面，有利于民意的表达，从而达到政府和民意的有效沟通，促进社会和谐。2003年，中国综合社会调查（CGSS）首次在全国城市地区调查了受访者对过去5年内中央和地方政府环境保护工作的评价等相关的环境议题。2006年，由国家环保总局指导，中国环境文化促进会组织编制了“中国公众环保民生指数”，调查公众对食品安全、饮用水污染、空气污染、垃圾处理等14类问题的感受的一组数据，也包括公众对中央政府环境保护工作的评价。2003年和2010年中国综合社会调查数据为过去8年城市居民对政府环保工作的评价提供了历时性比较和现状分析的基础。

二、数据来源

2003年CGSS的数据由中国人民大学和香港科技大学共同收集。该数据调查了除西藏外的中国大陆22个省和三个直辖市。问卷分为两个部分：A和B部分。随机样本数是5980人，有效的问卷调查是5894人（问卷有效率98.6%）。B部分由于一些技术原因没有在吉林省、广东省、黑龙江省虎林市、双鸭山市宝山区、青冈县、湖北省郧西县、竹溪县、当阳市和黄冈市黄州区做调查，因此问卷B部分的有效样本数是5073人。问卷数据的收集是通过调查员的入户访问获得，由于缺少的样本量相对于总样本影响比例只有15%，一些学者认为对分析结果影响不大 〔4 〕。问卷B部分中男性占48.2%，女性占51.8%，被访者的平均年龄在43岁，平均受教育水平为高中。

CGSS2010采用多阶分层概率抽样设计，其调查点覆盖了中国大陆全部31个省级行政单位。在全国一共抽取了100个县（区），加上北京、上海、天津、广州、深圳5个大城市，作为初级抽样单元。其中在每个抽中的县（区），随机抽取4个居委会或村委会，在每个居委会或村委会又计划调查25个家庭。在每个抽取的家庭中随机抽取一人进行访问。CGSS2010除了核心模块外，同时包含了国际社会调查合作组织（ISSP）环境模块，国际社会调查合作组织宗教模块，东亚社会调查（EASS）健康模块。对于这三个模块，调查者通过随机数来决定回答哪一个模块。这样，被调查者回答每一个模块的概率是相等的，这三个模块形成的三个子样本也具有同样良好的全国代表性，同时也具有同样水平的抽样精度。2010年CGSS最终的有效样本量为11785个，应答率为71.32%，其中环境模块的样本量是3716个。

本文关注城市居民对政府环保工作的评价，城市的样本人数为2392人。来自年龄在25岁及其以下、26～35岁、36～55岁，以及56岁以上者分别有229人、422人、1010人、729人，其中有2人属于系统缺失值，所占比例分别是9.6%、17.6%、42.2%、30.5%、0.1%。就民族构成来说，汉族人口2214人，占92.6%，其他的（7.4%）是少数民族 （有1人拒绝回答）。文化程度为小学、初中、高中、大专和大学本科以上，分别为515人，672人，607人，588人，还有10人拒绝回答或填写“其他”，所占比例分别为21.5%，28.1%，25.4%，24.6%，7.9%和0.4%。

三、对城市居民评价政府环保工作的历时性比较

面对日趋严峻的环境形势，究竟是企业、政府、公民团体还是个人最需要对缓解中国面临的环境问题负责任呢？从经济学意义上讲，良好的环境是公共产品，必须主要依靠政府来提供，那么是否公众也认为政府应该对环境问题负责？考虑到新中国成立后很长的一段时期，公共物品基本上是由政府机构或者相关单位解决，就不难理解公众对政府的环保角色寄予非常大的希望。从CGSS2010的城市部分数据分析显示，49%的受访者认为政府需要为环境恶化问题负责，紧接着的是28.7%的人认为企业应该对这一问题负责，11.5%的人认为无法回答这个问题， 6.6%的人认为应该由个人负责，只有3.3%的人认为应该由公民团体负责，还有0.9%的人拒绝回答。

CGSS2010的数据设置了如下问题：“在保护世界环境方面，一些国家比另外一些国家做得多。总体来说，你认为中国做得如何？”回答的选项一共有四个：1.做得太多；2.做得正好；3.做得太少；8.无法选择。通过数据分析表明，即使在国际层面进行对比，46.95%的中国公众认为中国政府“做得太少”， 26.42%的人认为中国政府“做得正好”，而认为中国政府“做得太多”比例只有6.06%，其中还有19.57%的人认为“无法选择”，最后还有1%的人选择“拒绝回答”、“不适用”、“不知道”。总的来说，在保护世界环境方面，和别的国家相比，中国公众认为中国政府还有不少继续提升的空间。

CGSS2003和CGSS2010的数据都调查了“在解决中国国内环境问题方面，您认为近5年来，中央政府做得怎么样？”回答的选项分别有9项：1.片面注重经济发展，忽视了环境保护工作；2.重视不够，环保投入不足；3.虽尽了最大努力，但效果不佳；4.尽了最大努力，有一定成效；5.取得了很大的成绩；8.无法选择；-1.拒绝回答；-2.不知道；-3.不适用。由于回答（-1，-2，-3）的比例很低，不到1.5%，为了比较的方便，我们将回答（-1，-2，-3）的比例合并到“无法选择”中。CGSS2003数据只是调查了城市地区，所以对比分析也是限制在城市地区。

数据对比的结果见表1。总的来说，这两次问卷在“无法选择，说不清”的选项上，保持着相对稳定的比例，但是公众对中央政府环保工作消极和中性评价（选项1， 2和选项3）的比例从2003年到2010年呈上升趋势，而积极的评价（选项4和选项5）在这8年中呈下降趋势。可以看出，在2003年有3.55%的公众认为中央政府“片面注重经济发展，忽视了环境保护工作”，而到了2010年，这一比例上升到8.36%。相反，在2003年有10.33%的人认为中央政府在保护国内环境上“取得了很大的成绩”；到了2010年，这一比例下降到7.48%。选项4 “尽了很大努力，有一定成效”，从2003年的40.76%下降到2010年的27.68%，下降幅度最大。

表1 对中央政府环保工作评价不同时点的对比（%）

在CGSS2003和CGSS2010问卷中都调查了公众对所居住地方环境治理的评价：“在解决您所在地区环境问题方面，您认为近五年来地方政府做得怎么样？”由于回答选项和公众对中央政府的评价一致，所以对回答选项采用表1同样的处理方法（见表2）。总的来说，公众对地方政府环保努力的非正向评价（选项1，选项2）比例增多，较为中性的评价（选项3）比例也在增加。在最消极的评价上， 5.93%的公众认为地方政府“片面注重经济发展，忽视了环境保护工作”，而到了2010年，这一比例上升到12.76，增长幅度为6.19%，而在中央政府的环保工作评价上，同期这一上升的比例为4.81%。

在公众对地方政府环保工作的正向评价上，也面临和对中央政府环保工作评价类似的下降趋势。例如，2003年11.83%的公众认为地方政府“尽了很大努力，有一定成效”，到了2010年，这一比例就下降到24.25%，下降幅度高达11.59%，幅度最大。对于地方政府是否在环保上“取得很大的成绩”，在2003年11.83%的公众持这一观点，但是到了2010年，这一比例下降到4.35%，下降幅度为7.48%，比同期公众对中央政府环保工作评价的下降幅度还要高约5%。

表2 对地方政府环保工作评价不同时点的对比（%）

尽管公众对他们的非正向评价增多，但是公众对中央政府环保工作的满意度还是要高于地方政府在环保工作方面的表现。对比表1和表2可以发现：在环保工作的非正向评价上（选项1，2），无论是在2003年还是在2010年，公众对中央政府的非正向评价比例比其对地方政府的非正向评价比例更低一些，例如，在2003年和2010年，分别有3.55%和8.36%的公众认为中央政府“片面注重经济发展，忽视了环境保护工作”，而公众在2003年和2010年对于地方政府同一评价的比例分别达到5.93%和12.12%。在趋于中性和积极的评价上（选项3，4），无论2003年还是2010年，公众对中央政府的正向评价比例均比其对地方政府的正向评价比例更高一些。例如，在2003和2010年，分别有40.76%和27.68%的公众认为中央政府“尽了很大努力，有一定成效”，而同一时期公众对地方政府同一评价的比例分别只有35.84%和24.25%。总的来说，通过对不同时点的分析，可以看到相对于公众对地方政府的环保工作评价，公众对中央政府的环保工作持更多的正向评价。

四、对城市居民评价政府环保工作的双变量分析

如前所述，公众对政府环保工作的评价分为两个层次：中央政府和地方政府。为了方便对这两个变量和受访者的社会人口经济特征进行分析，我们对这两个变量的选项进行赋值：其中对回复“8.无法选择，说不清”当作缺失值处理，其他的选项（1.片面注重经济发展，忽视了环境保护工作；2.重视不够，环保投入不足；3.虽尽了努力，但效果不佳；4.尽了很大努力，有一定成效；5.取得了很大的成绩）分别赋分为1、2、3、4、5。评价分数越高，表明公众对政府的环保工作评价越是满意。

（一）性别差异。已有的研究表明，基于性别社会化和社会角色的不同，性别在对环境的关心方面有着显著差别 〔4 〕，那么在对政府环保工作的评价上是否也扮演着同样的角色呢？从表3可以看到，在对中央政府环保工作的评价上，男性的平均评价得分是3.18，女性的平均评价得分是3.02。男女样本在方差一致性的假设（Levenes Test，F值0.03，p值大于0.05）成立下，进行均值比较，结果表明男性比女性对中央政府环保的评价更为满意，而且有着统计学上的显著意义（t值为2.94，p值小于0.01）。但是在对地方政府环保工作评价上，如表3所示，男女平均评分分别为2.79和2.76，差别不大。同样在方差一致性的假设（Levenes Test， F值0.594，p值大于0.05）条件下，进行均值比较，结果表明男性和女性在地方政府环保的工作评分没有统计学上的显著差别（t值为0.21，p值大于0.1）。

表3 性别对环保工作评价的差异

（二）不同收入群体的差异。在CGSS2010的数据中，问卷收集了受访者个人上一年总收入。根据城市居民收入状况分为3组：10000元以下归为低收入组，10000元到22000元为中等收入组，22000元以上的为高收入组。通过单因素方差分析得出结果（见表5）。可以看到，无论是对中央还是地方政府的环保工作评价，F值在α=0.01下具有统计学上的显著意义。这也意味着，不同收入阶层对中央或者地方政府环保工作的平均满意度是不相等的。其中，对中央政府的评价上，低收入组对其环保工作的满意度最高（3.21），而高收入组的评价最低（3.04）。进一步进行了均值多重比较检验（α=0.05，数据图表这里省略，下同）可以得知，低收入组的满意度和中等、高收入组的满意度有着显著差别，但中等、高收入组的平均满意度没有显著差别。对地方政府的评价有所不同，高收入组对地方政府的环保工作评价最高（2.9），次之是低收入组（2.76），最低的是中等收入组（2.71）。进一步进行了均值多重比较检验可知，高收入组的满意度显著高于中等收入组的满意度。

表4 不同收入组对环保工作评价的方差分析

（三）不同年龄组的差异。在公众对环保的支持上，国外研究表明存在着代群效应 〔5 〕。每个年龄组由于所处时代背景，因而经历的事情不一样，可能会导致不同代群对同一事物的看法不一样。本文将年龄分为四组：25岁及其以下，26～35岁，36～55岁和56岁及其以上。通过对年龄组的单因素方差分析（见表5），可以看出：不同年龄组的人对中央还是地方政府环保工作的评价平均得分都显著不等，而且他们之间还具有共同点，即无论对中央还是地方政府的环保工作评价，随着年龄的升高，对政府的环保工作评分变得更高。以年龄在56岁及其以上这组为例，他们对中央和地方政府的环保工作评分分别是3.30和2.95，而且对中央政府的环保工作评价比对地方政府的评价要高。多组均值比较检验表明，在中央和地方政府环保工作评价上，年龄在56岁及其以上的满意度要显著高于36～55岁，26～35岁，25岁及其以下的群体。

（四）不同教育水平的差异。在多数环境关心和意识的研究中已经表明，教育是能够持续对环境关心和态度有着显著、正相关关系的因素 〔6 〕。受访者的教育年限划分为4个等级的文化程度：小学及其以下，初中，高中和中专，大专及其以上（见表6）。这里，“小学及其以下”包含了没有受过正式教育、小学和私塾；“高中、中专”包含了普通高中、职高、技校和中专；“大专”包含了全日制和非全日制两种类型；“大学本科以上”包含了全日制、非全日制本科以及研究生。F检验显示，在对中央和地方政府的环保工作评价中，他们的平均评分有着显著差异。从表6中可以看到一个有趣的现象，越是教育程度高的人，他们对政府的环保工作平均满意度就越低。在对中央政府的环保评价上，小学及其以下的平均满意度最高（3.44），其次为初中（3.21），高中、中专组（2.099）和大专及其以上组（2.86）最次。在方差不等的条件下，进行多组均值比较检验表明，除了高中、中专和大专及其以上组没有显著差别外，另外三组之间的均值两两之间有着显著差异。在对地方政府的环保评价上，也遵循着类似的模式：越是教育程度高的人，对地方政府的评分就越低。通过方差一致性条件下多组均值比较检验表明：小学及其以下群体的评分显著高于高中、中专组及大专以上组的评分，初中群体的评分也显著高于大专及其以上的评分。可以说，教育程度越高的人，对政府的环保工作满意度就越低。

表6 不同教育水平对环保工作评价的方差分析

（五）环境问题严重性感知的差异。从心理学“刺激-反应”的视角出发，对政府环保工作评价的“反应”和公众对环保状况的感知这一“刺激”因素也是紧密联系在一起的。 在CGSS2010的问卷中，询问了受访者对整个环境状况的判断，“根据您自己的判断，整体上看，您觉得中国面临的环境问题是否严重？”对该问题的回答分别有6项：1.非常严重；2.比较严重；3.既严重也不严重；4.不太严重；5.根本不严重；8.无法选择。为了分析的方便，我们把“无法选择”归到选项3。在问卷中18人“拒绝回答，不知道和不适用”作为缺失值，没有纳入数据分析中。结果显示：有24.21%的人认为环境“非常严重”，52.26%的人回答“比较严重”，还有13.96%的受访者认为“既严重也不严重”，而认为“根本不严重和不太严重”的只有8.82%。通过这一变量和公众对中央和地方政府环保工作的评价变量，分别做列联表分析得到：对中央和地方政府的卡方值分别为121.29和125.8，自由度都为16，α=0.01有着统计学上的显著意义，说明环境问题严重性的感知水平和对中央及地方政府环保工作的评价有着相关关系。他们的相关系数（Gamma）分别为0.21和0.23，α=0.01有着统计学上的显著意义，这也表明了对环境问题感知越是严重的公众，他们对中央和地方政府的环保工作评价就越低。

概括而言，CGSS2010数据显示：在对中央政府的环保工作评价上，男性、低收入阶层、年老的和教育程度低的人要比女性、高收入阶层、年轻的和教育程度高的人更高。在对地方政府的评价上，高收入阶层、年老的和教育程度低的人相对于低收入阶层、年轻的和教育程度低的人要更高一些。

五、结论及政策建议

尽管中国过去35年的经济发展取得了辉煌成就，但是生态环境破坏的程度并没有因为经济高速发展持续变得更好。耶鲁大学等机构联合发布的环境可持续指数在2006年度报告显示，中国在全球133个国家中排名94，而到2012年报告显示，中国在132个国家中排名116。〔7 〕这一变化趋势也体现在公众对政府的环保工作评价中。诚然，从公众对政府环保工作评价在过去8年中下降的趋势来看，还有一个不可忽视的原因，就是随着生活水平的提高，公众对良好环境的需求更高了，即使在客观环境质量保持不变的情况下，公众对政府环保工作评价还是有可能趋于消极或者负面。本文根据上述分析和以往的调查，可以得出以下几点结论：

一是从保护世界环境角度来看，认为中国政府“做得太少”的比例（39.56%）远远超过了中国政府“做得太多”的比例（6.17%）。在某种程度上，国际环保责任的评价也从侧面反映了公众对国内环保工作的看法。针对中央政府在过去环保努力的评价中，与2003年相比，城市居民对中央政府环保工作努力的非正向评价比例呈现上升，而正向评价比例呈现下降趋势。在对地方政府过去环保努力的评价中，与2003年相比，城市居民对地方政府环保工作的非正向评价也同样呈现上升趋势，而且上升的幅度比同期公众对中央政府环保工作的非正向评价的增长幅度还要大。这也从侧面表明，公众对地方政府的环境治理工作不满意度甚于中央政府。

二是通过对中央和地方政府环保工作评价的进一步分析，结果表明：不同社会群体特征对中央和地方环保评价的影响不总是一致的。这种不一致性和其他的宏观变量如社会制度、经济发展水平等，综合在一起使得公众对政府环保工作的评价机制变得更加复杂。性别、收入对中央和地方政府的环保评价影响有所差别。性别因素对中央政府的环保评分有显著影响，但是对地方政府环保工作评价没有差别，低收入组对中央政府环保评分最高，相反，高收入组对地方政府环保评分最高。在不同政府层级的环保评价中，教育、年龄和对环境问题严重性感知度的影响具有一致性：教育程度高、感觉环境问题严重的年轻人比教育程度低、感觉环境问题不那么严重的老年人更趋向于对中央和地方政府的环保工作给予非正向评价。

基于以上研究，本文对政府环保工作提出以下几点政策建议：

第一，中央政府和地方政府需切实提升环境治理水平。公众对政府环保工作的评价，一方面来自生态环境恶化是否得到遏制这一可观测的事实，另外一方面也来自于这一事实是否能借助多种媒介信息被公众感知，从而实现社会建构的过程。从上文的分析中可以看到，近年来公众对中央和地方政府的环保工作都越来越趋于负面评价，尤其对地方政府的环境治理。这就要求中央政府提升自身环境治理水平，同时必须采取有效的奖惩措施，激励地方政府加大对环境的治理。

第二，针对不同社会群体，开展环境保护宣传，提升公众环境关心水平。不同的社会群体由于自身的社会人口经济特征导致了他们对政府环保工作评价不一，这就要求在政策制定过程中，针对不同的社会群体开展环境保护活动和环境保护宣传工作，提升他们对环境的关心水平。无论是国外还是国内的经验研究已经表明，受教育水平越高，人们的环境意识和友好环境行为也就越高。因此，国家有必要实施一个长期的教育工程，让孩子从小就认识到人类和自然相互依存关系、生物多样性和其他环境问题的重要性。

第三，打破地方政府和企业之间的增长机器联盟。中国政府现在已经在尝试一些新的解决办法。例如，中央政府提出绿色GDP的发展指标和减少排污提高能源使用效率的指标。但是也要认识到，由于这种联盟的复杂性，任何一项政策的出台都会受到两方面的抵制。目前我们依靠自上而下的政策导向来实现，然而这种自上而下的方式排除了广大民众的参与。只有通过广泛的公众参与，上下劲往一处使，才能共同促进政策的有效实施。

第四，将环境治理纳入官员的绩效考评体系。未来对政府环保工作的评价要逐步实现评价指标的细化，从而使得政府具体部门可以从公众对他们环保工作的评价中查找得失，制定出符合民意期待的环保政策。同时，要将区域环境治理纳入到地方主要党政官员的绩效考评体系，从而提高地方环境治理水平。

参考文献：

〔1〕付景涛.服务型政府建设的行为理性：以珠海市万人评议政府为例〔C〕//“建设服务型政府的理论与实践”研讨会暨中国行政管理学会2008年年会论文集.2008.

〔2〕包国宪，曹西安.我国地方政府绩效评价的回顾与模式分析〔J〕.兰州大学学报（社会科学版），2007，35（1）.

〔3〕曹国志，王金南，曹 东.关于政府环境绩效管理的思考〔J〕.中国人口·资源与环境，2010，20（5）.

〔4〕洪大用，肖晨阳.环境关心的性别差异分析〔J〕.社会学研究，2007（2）.

〔5〕 Pampel，Fred C. Hunter，Lori M. Cohort Change，Diffusion，and Support for Environmental Spending in the United States〔J〕.American Journal of Sociology，2012，118（2）.

〔6〕洪大用，卢春天.公众环境关心的多层分析——基于中国CGSS2003的数据应用〔J〕. 社会学研究，2011（11）.

〔7〕Yale Center for Environmental Law & Policy〔D〕.CIESIN，Environmental Performance Index，2013. http：//epi.yale.edu/sites/default/files/downloads/2012-epi-full-report_0.pdf.

责任编辑 于晓媛