村民视角下的村“一把手”腐败研究

郭少华

摘 要：通过调查发现，十八大以后在全社会关注反腐的舆情下，作为基层的村民对身边村“一把手”腐败现象也同样关注，对预防村“一把手”腐败的重要性有着深刻而自觉的认识，但现实中也存在着村民法律知识薄弱、农村村务不公开、村“一把手”教育缺失等问题，影响到村“一把手”腐败的治理；要建立预防村“一把手”腐败的有效机制，就必须要求村“一把手”改进作风，提高拒腐防变的能力；对村“一把手”权力进行合理限制，制度管官；多方面形成合力，全方位加强监督；健全民主管理制度，依法治村。

关键词：村民视角；村“一把手”腐败；预防机制

中图分类号：C915 文献标志码：A 论文编号：2013-0601

0 引言

党风廉政建设关系人心向背，事关党和国家的生死存亡，农村基层党风廉政建设在反腐败体系中又处于基础地位。但是近年来，村“一把手”贪污腐败已成为群众反映最突出、产生矛盾最集中、社会各界最关注的焦点问题之一，在社会主义新农村建设又好又快发展的同时，屡屡爆出村“一把手”贪污几十万、几百万、几千万的大案。村“一把手”虽不是真正意义上的“官”，虽然“他们并非国家公职人员，但他们掌管着一方的一级政权，在自己那一亩三分地上有呼风唤雨的能耐，支配着那一方百姓的生存予夺”[1]。必须清醒地看到，由于教育、管理和监督的缺失，当前村“一把手”腐败问题已经成为农村的“内伤”。村“一把手”的腐败行为发生在群众身边，发生在社会生活相对贫困的人群中间，不仅直接伤害群众的感情，而且大大降低了党和政府在群众中的威信，成为破坏农村经济发展和社会稳定的一大因素，严重影响着农村的社会稳定和农村的和谐发展。习近平指出，要坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里[2]；王岐山在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上的工作报告指出，要切实加强基层党风廉政建设，认真解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题[3]。因此，有效预防村“一把手”腐败不仅是加强农村反腐败建设的重要内容，而且是建设社会主义新农村和构建和谐社会的重要保障。探讨预防村“一把手”腐败的机制研究，对密切农村基层党群、干群关系，加强农村基层党的建设，推进社会主义新农村建设具有重要的现实意义。

为深入了解村民对新农村建设中对村“一把手”及预防村“一把手”腐败的认识，本课题组在2013年1—2月间，在河南的漯河、新乡、焦作等地深入调研，采取走访、集中发放、专题研讨等多种形式，总共发放了300份问卷，回收有效问卷269份，回收率达到90%。此次问卷调查的内容涉及到新农村建设中预防村“一把手”腐败的认识、预防村“一把手”腐败行为工作状况的评价和建立预防村“一把手”腐败机制的建议和意见等共30道题。调查基本情况如下：从年龄上看，30岁以下的为57人，占21%；31～40岁的为94人，占35%；41～50岁的为89人，占33%；51岁以上的为29人，占11%。从性别上看，男性为171人，占64%；女性为98人，占36%。从政治面貌上看，群众为215人，占80%；中共党员为64人，占20%；因此，问卷调查具有广泛的代表性。

1 对农村基层反腐倡廉建设工作的认识

1.1 加强农村党风廉政建设对新农村建设的作用

从统计结果来看，村民认为非常重要的为186人，占村民调查总数的69.1%；重要的为75人，占27.9%，总计占97%；认为不太重要的为8人，占3%。不难看出，村民把加强农村党风廉政建设对新农村建设得到作用看的非常重要，认可度超过了90%。说明大家充分认识到了加强农村党风廉政建设的重要性，不论是群众还是党员都认为是有非常重要的作用。这有利于从根本上遏制村“一把手”的腐败。人们认识的提高，不仅使大家更关注村“一把手”，关注村“一把手”的腐败，而且有利于形成对村“一把手”监督的合力[4]。

1.2 乡镇党委纪委抓村级党风廉政建设情况

从统计结果来看，村民认为乡镇党委纪委抓村级党风廉政建设工作力度大，工作有布置有检查，扎实有效的为39人，占14.5%；应付上级，工作形式化的为127人，占47.2%；基本没开展工作，很少开党风廉政建设工作会为82人，占30.5%；乡镇党委纪委抓村级党风廉政建设没有开展工作，没有开过党风廉政建设工作会的为21人，占7.8%。

1.3 对村“一把手”廉洁状况的认识

从统计结果来看，村民认为村“一把手”廉洁的为13人，占4.8%；认为比较廉洁的71人，占26.4%；不廉洁的为98人，占36.4%；认为腐败的为42人，占15.6%；认为不清楚为45人，占16.7%。从分析来看，部分村“一把手”在村民心目中的地位并不高尚，他们对村“一把手”的信任度并不高。这对有些村“一把手”来说是一个很大的警示，需要他们认清形势，提高自身的廉洁性。

1.4 对当选村“一把手”最主要的条件的认识

从统计结果来看，村民认为是政治思想素质高，道德品质好的为36人，占调查总人数的13.4%；认为是依法办事、公道公平的为56人，占调查总人数的20.8%；认为是致富能力和工作能力强，能带领村民建设新农村的为111人，占调查总人数的41.3%；认为是清正廉洁，敢于同违法乱纪行为进行斗争的22人，占调查总人数的8.2%；认为是以民为本，能维护村民的利益的为44人，占总调查人数的16.4%。从中可以看到，现在村民希望能选出来一个“能人”村“一把手”[5]，能带领老百姓致富，这和当前农民迫切想要致富的愿望是相吻合的。村民需要的是一身正气、两袖清风、维护群众人民利益的村“一把手”，而非通过不正当手段当上村“一把手”、鱼肉百姓的恶霸。

1.5 对新农村建设中村“一把手”的组织领导能力和拒腐防变能力的认识

从统计结果来看，村民在对新农村建设中村“一把手”的组织领导能力和拒腐防变能力的认识中，认为村“一把手”的能力较弱的为80人，占29.7%；认为村“一把手”的能力一般的为135人，占50.1%；认为村“一把手”能力较强的为64人，占20.2%。

2 对当前预防村“一把手”腐败问题上存在问题的分析

2.1 村“一把手”腐败的主要表现

从统计结果来看，村民认为村“一把手”以权谋私、卡拿索要的为59人，占总人数的21.9%；认为独断专行、失职渎职的为28人，占总人数的10.4%；认为挥霍公款、吃喝玩乐的为55人，占总人数的20.4%；认为道德败坏、嫖娼赌博的为7人，占总人数的2.6%；认为办事不公、优亲厚友的为102人，占总人数的37.9%；其他的为18人，占总人数的6.7%。官方腐败的形式多样化，既有以权谋私、卡拿索要，又有挥霍公款、吃喝玩乐，其中又以办事不公、优亲厚友为重[6]。

2.2 村“一把手”腐败的原因分析

2.2.1 村“一把手”监督管理不力 从统计结果来看，村民来认为乡镇党委政府对村“一把手”监管不力的为26人，占总调查人数的9.7%；认为村“一把手”政治思想素质和廉洁自律意识差的为82人，占调查人数的30.5%；认为村事务财务公开不够，村民缺乏知情权，参与权的为103人，占调查人数的38.3%；认为村务管理混乱，法律和监管制度不健全的为32人，占总调查人数的11.9%；认为村“一把手”腐败行为查处失严的为19人，占总调研人数的7%，认为是其他的为7人，占总调查人数的2.6%。在村“一把手”腐败的原因中，乡镇党委政府对村“一把手”监管不力；村“一把手”政治思想素质和廉洁自律意识差；村事务财务公开不够，村民缺乏知情权占据了前3位。说明村“一把手”之所以能够腐败，一是上级机关监督不够，二是村“一把手”自身的问题，三是村务管理混乱[7]。

（1）村民代表大会形同虚设。从统计结果分析来看，村民认为有村民代表，村民代表大会召开很规范的有18人，占调查总人数的6.7%；认为有村民代表，召开过村民代表大会的有73人，占调查总人数的17.1%；认为有村民代表，但很少召开村民代表大会的有131人，占调查总人数的48.7%；认为没有召开过村民代表大会的有47人，占调查总人数的17.5%。

（2）农村村务管理和财务管理没有做到完全公开。从统计结果分析来看，村民认为村务管理和财务管理完全公开的为8人，占调查总人数的3%；部分内容公开的为91人，占调查总人数的33.8%；认为不经常公开的为109人，占调查总人数的40.5%，认为不公开的为61人，占调查总人数的22.7%。现在农村村务管理和财务管理没有做到完全公开，没有按照国家的要求去做，很多地方只是部分公开，或者是一年也不公布一次，有些公布的数据也不是很真实。一些地方村级则村务公开流于形式，表面上公开实际上不公开。一些村“一把手”决定村里大事时搞“暗箱操作”，事前不听村民意见，事中不告之信息，事后不公开处理结果。很多村民不知道自己应享有哪些知情权，即使明明知道有问题，也不知道内情。在这种情况下，村干部们花集体的钱就像花自己口袋里的钱一样方便，想什么时候花就什么时候花，想怎么花就怎么花[8]。

（3）民主监督乏力。从统计结果分析来看，村民认为会向村“一把手”本人批评指出的为31人，占11.5%；认为会向上级机关反映和举报的为48人，占17.8%；认为敢怒不敢言的为122人，占45.4%；认为无所谓的有68人，占25.3%。村民怕报复不敢监督，村“一把手”成了无人监督的特殊人物，工作中随心所欲，违法违纪，甚至成为村霸、族霸，横行乡里[9]。

（4）制度不完善，村“一把手”缺乏有效监督。在调查《村民委员会组织法》等法律对规范村“一把手”行为起作用吗的回答中，从统计结果分析来看，村民认为起很大作用的为19人，占调查总人数的7.1%；认为比较起作用的为49人，占调查总人数的18.2%；认为不一定起作用的为118人，占调查总人数的43.9%，认为不起作用的为37人，占调查总人数的13.8%；认为不清楚的为46人，占调查总人数的17.1%

在调查中共中央办公厅、国务院办公厅《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》、《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》和《关于加强农村基层党风廉政建设的意见》对预防村“一把手”腐败的作用时，村民认为起很大作用的为32人，占调查总人数的11.9%；认为比较起作用的为73人，占调查总人数的27.1%；认为不一定其作用的为99人，占调查总人数的36.8%；不清楚的为49人，占调查总人数的18.2%。

2.2.2 村“一把手”民主素质不足

（1）村“一把手”群众利益淡漠。从统计结果分析来看，村民认为村“一把手”在维护村民利益方面做的很好的为13人，占调查总人数的4.8%；认为做的比较好的为37人，占调查总人数的13.8%；认为做的一般的为163人，占调查总人数的60.6%；认为做的比较差的为44人，占调查总人数的16.4%；认为做的很差的为12人，占调查总人数的4.5%。从中可以看出，在维护村民礼仪方面，村“一把手”没有得到村民的认同。

（2）村干部独揽农村重大事项决策权，村民很少参与村务决策。从统计结果分析来看，村民认为村里重大事项的决策由村支书来决定的为86人，占调查总人数的32.%；由村委会主任决定有39人，占调查总人数的14.5%；有村两委会议决定的有54人，占调查总人数的20.1%；由村民会议和村民代表会议决定的有65人，占调查总人数的24.2%，有时让村民参与讨论的为25人，占调查总人数的9.3%。数据显示，在一些重大事项上由村支书、村委会主任决定，而村民很少甚至是基本上不参与村里重大事项的决策，有高达87.8%的村民很少或者根本没有参与村里的决策[10]。

（3）村“一把手”处理村务不够公平合理。从统计结果分析来看，村民认为村“一把手”处理村务在公正公平合法合理方面做的很好的为10人，占调查总人数的3.7%；认为做的比较好的为38人，占调查总人数的14.1%；一般的为164人，占调查总人数的61%；认为比较差的为47人，占调查总人数的17.5%；认为很差的为10人，占调查总人数的3.7%。从村民的感受来看，村干村里村务在公平公正合法合理方面做得并不好。

2.2.3 村民民主意识薄弱

（1）村民缺乏民主意识，参加村党支部和村委会选举不够积极主动。从统计结果分析来看，村民认为是自愿参加村党支部和村委会的为100人，占总调查人数的37.2%；认为随大流的为110人，占调研总人数的40.9%；认为是贿赂利诱的为50人，占总调研人数的18.6%；认为是威胁强迫的为9人，占总调查人数的3.3%。随大流的占到了40%之多，另外，农村贿赂利诱的也占比不小，这些在调查当中也时有反映，并且有愈演愈烈之势。

（2）村民法律知识贫乏，村“一把手”依法办事能力不足。在法律知识方面，从统计结果分析来看，村民认为知道《村民委员会组织法》的为19人，占调查总人数的7.1%；知道一些的为140人，占调查总人数的52%；不知道的为108人，占调查总人数的40.1%。村民一般都是知道一些或者不知道《村民委员会组织法》。这反映了农民法律知识的贫乏和《村民委员会组织法》在基层的宣传的不到位。

在依法办事方面，从统计结果分析来看，村民认为村“一把手”在依法办事方面做的很好的为6人，占调查总人数的2.2%；认为比较好的为42人，占调查总人数的15.6%；认为做的一般的为160人，占调查总人数的59.5%；认为比较差的为53人，占调查总数的19.7%；认为很差的为8人，占调查总数的3%。

3 建立健全预防村“一把手”腐败的长效机制的建议

3.1 村“一把手”需要改变工作作风，提高自身拒腐防变的能力

从统计结果来看，村民认为村“一把手”思想作风因循守旧，观念落后，开拓创新不足有62人，占23%；认为村“一把手”为学习作风理论和科学知识素养不高，学习不深入不主动的有49人，占调查总人数18.2%；认为村“一把手”领导作风官本位意识强，独断专行，科学民主管理差的有93人，占调查总人数34.6%；认为村“一把手”工作作风方法简单，手段粗暴，勤政务实不强有28人，占10.4%；认为村“一把手”生活作风挥霍公款、吃喝玩乐、艰苦奋斗不够的有37人，占调查总人数的13.8%。综合分析，认为村“一把手”应该改变的是思想作风因循守旧，观念落后，开拓创新不足的弱点和领导作风官本位意识强，独断专行，科学民主管理差的弱点。一个村“一把手”的思想政治素质的高低、思想是否解放、有没有先进的观念、是否具备开拓创新的精神和为人民服务的意识，民主的理念决定了一个村“一把手”能否当好，能否带领村民发家致富，建设好社会主义新农村[11]。特别是在农村经济社会结构、城乡利益格局、农民思想观念的深刻变化的社会转型期，要想当一位合格的、群众信任的好村“一把手”，还要从自身做起，转变理念、作风。

3.2 对村“一把手”的权力进行合理化限制，制度管官

从统计结果来看，村民认为村“一把手”的权力应该增强的有55人，占调查总人数的20.4%；认为不需要改变的有28人，占调查总人数的10.4%；认为村“一把手”的权力应该限制的有142人，占调查总人数的52.8%；认为应该削弱的有16人，占调查总人数的5.9%；不清楚的有28人，占调查总人数的10.4%。分析发现，将近50%的人认为村干部的权力应该受到限制，这和部分地方村“一把手”的权力过大有关，他们利用手中的权利不是为人民办好事、办实事，而施谋取私利有关。习近平总书记指出，反腐关键是“把权力关进制度的笼子”，村“一把手”的权力虽小，但在一些基层组织，这些层层堆叠的“蚁贪”，正在大口吞嚼社会的发展成果，令人悲哀且愤怒[12]。因此必须强化制度管官，村“一把手”也不例外。

3.3 依靠多方力量形成合力，全方位加强监督

从统计结果来看，村民认为预防村“一把手”腐败的力量主要靠县级以上党委，纪检委及有关机关的人106人，占调查总人数的39.4%；认为靠乡镇党委政府的有27人，占调查总人数10%；认为靠村党支部和村委会有22人，占调查总人数的8.2%，认为靠村“一把手”廉洁自律的有66人，占调查总人数的24.5%；认为靠村民监督的有48人，占17.8%。

首先要加强县、乡镇党委纪委的组织领导，建立县、乡党委纪委农村党风廉政建设责任制，进一步明确县、乡党委纪委对预防村“一把手”腐败的管理监督职责[13]。其次是加强村级组织内容监督，充分发挥村民组织的监督主体作用。对容易发生腐败的关键环节，适当分解权力，重大的事项有集体民主决定。其三要加大村民监督力度。通过在各村及乡镇所在地设立村“一把手”违法举报箱，实行村务公开制度，扩大村民的知情权、参与权、管理权、监督权，发挥村民民主监督作用[14]。

3.4 健全民主管理制度，依法治村

从统计结果来看，村民认为应加强村“一把手”教育，提高村“一把手”廉洁自律意识为70人，占调查总人数的30.2%；认为应完善村“一把手”选举机制，防止村“一把手”带病上岗的有75人，占调查总人数的32.2%；认为完善村规村约机制等各项管理制度，规范村“一把手”行为的有35人，占调查总人数的15%；认为开展村民民主评议测评村“一把手”村务活动，加强村民监督的为36人，占调查总人数的15.5%；认为加强村“一把手”村务管理，约束村“一把手”权力的为6人，占调查总人数的2.6%；认为依法治村，严厉查处腐败村“一把手”的有11人，占总调查人数的4.7%。

习近平同志在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上发表的讲话中指出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的预防机制、不易腐的保障机制。”因此要切实强化基层组织制度建设，保障遏制和打击村“一把手”腐败有章可循、有法可依。首先要完善村民自治制度，建立和完善村民会议和村民代表大会会议制度，完善村民自治章程和村规民约，保障村民当家作主的权利[15]。其次是要完善民主选举制度，改进选民资格、候选人条件和提名、选举程序等选举办法，防止村“一把手”“带病上岗”[16]。其三是完善村务民主决策制度，规范民主决策程序。其四是进一步推进村务公开制度，加强民主监督。要规范村务公开的内容，凡事与群众利益相关的事情，都要按制度规定，做到公开内容、公开时间、公开程序、公开形式、公开管理监督等5个方面的统一。

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