新时期农村土地流转问题研究

兰晓红

[摘 要]农村土地所有权、承包权和经营权“三权分离”在2014年中央一号文件中被正式提上农村土地制度和产权法治建设层面，农村生产力将再次获得大释放。如何在稳定农户承包权的前提下，稳步推进农村土地流转，保障农民基本权益需要不断的探索研究。本文在分析农村土地流转现状特点的基础上，结合农村土地改革新进展，深入剖析新时期农村土地流转面临的主要问题，进而提出相应的对策建议。

[关键词]土地制度改革；农村土地承包经营权；土地流转

[中图分类号]F321.1 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2014）20-0155-02

农业规模化、产业化、现代化是农村经济体制改革的重点，而现代农业离不开农村土地规模化利用问题。衔接十八届三中全会会议精神，2014年中央一号文件明确提出，在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。“三权分离”被正式提上农村土地制度和产权法治建设层面，这必将再次推动农村生产力的大释放。近年来，全国各地积极探索农村土地流转的新模式、新途径，土地流转现象逐年增加，成效显著，但同时也存在诸多亟待解决的问题，特别是新时期，土地改革提速，资本炒地的苗头也开始出现，非粮非农现象时有发生，如何在稳定农户承包权的前提下，稳步推进农村土地流转，保障农民基本权益还需要不断的探索研究。

1 农村土地流转的现状特点

1.1 土地流转规模加大，速度加快

我国农村土地流转呈规模加大、速度加快之势。从全国范围看，农村土地承包经营权流转已具有一定规模，截至2012年12月底，全国土地流转面积约2.7亿亩，占家庭承包耕地面积的21.5%，土地流转面积比2009年增加1.2亿亩，占承包耕地面积的比重比2009年提高9.5个百分点。土地流转在经济发展水平不同的区域之间存在比较明显的差异，浙江、江苏等省份土地流转达到40%以上，而陕西省土地流转率10%，排在我国第20位左右；河北省土地流转率17%，低于全国平均水平。

1.2 流转主体仍以农户为主，转入工商企业的速度加快

从土地流向总体情况看，多数是农户利用亲属、朋友之间的关系，进行农户与农户之间的流转。近年呈现新特点，土地流入工商企业的速度加快，截至2012年12月底，全国家庭承包经营耕地流入工商企业的面积为2800万亩，比2009年增加115%，占流转总面积的10.3%。

1.3 流转方式以转包和出租为主

农村土地流转的主要方式有转包、出租、互换、转让和股份合作等方式，目前，“转包”是主导方式，通过“转包”形式流转土地占到流转总面积的50%左右。以辽宁省为例，2010年辽宁农村土地流转中转包面积占流转总面积的69.2%；出租面积占流转总面积的18.5%。相对单一的流转方式，农民很难更多分享土地流转增值收益。

2 新时期农村土地流转面临的主要问题

2.1 农民对土地流转仍存有疑虑

在农村社会保障体系不健全和保障水平低的情况下，其一，土地对农民而言仍然具有生存和就业保障的重要功能，目前还有少数地方没有落实好第二轮土地承包政策，全国近800万农户（约占3.5%）没有签订家庭承包合同，近2100万户承包户（约9.2%）没有取得土地承包经营权证书，农民担心土地流转后会丧失土地承包经营权。其二，一些土地流转之后要进行整理，大规模地推进排灌沟渠、机耕道及其他现代化的农业设施建设，原有承包土地的自然形态和界限消失，农民对能否收回自己的土地存有疑虑，而且项目一旦失败，租金是否能收回、土地恢复成本等问题均让农民对土地流转心存芥蒂。其三，在推进城市化、工业化及高速公路建设过程中，农村土地大量被征用、征占，部分农户，特别是城市近郊农村的农民，担心将土地流转后得不到全额土地补偿费，为此流转积极性不高。

2.2 土地流转存在不规范的现象

在合同定制和履约方面，部分地区的土地流转普遍存在没有流转合同，农民私下“口头协议”的现象，到2011年上半年，我国农村土地流转的签约率仅为60%；部分地区即便有土地流转合同但合同不规范、不完善，没有通过土地承包管理职能部门备案，存在合同纠纷隐患。在土地中介人建设方面，过去，大多数土地流转发生在村民之间，或由村委、镇政府牵线介绍。目前，随着土地改革提速，催生了还处于政策灰色地带的“土地中介人”，这些中介人抢先下乡流转土地，等待土地升值后转手，如果对中介人没有明确的规则，农民的权益很难得到保障。此外，虽然政策层面要求土地流转必须尊重农民意愿，但现实操作中强制流转问题时有发生。

2.3 非粮化、非农化倾向未被严格遏制

土地是农民生存保障的最后一道防线，因此，土地被转租之后非粮化、非农化的现象必须要被遏制。据清华大学中国农村研究院对全国205个村5165个农户的调查显示，在流转土地中，农户间流转占比71.3%，公司经营流转土地的占比为19.6%，在公司租地经营的土地中85%用于非粮食生产，“非粮化”特征明显。与此同时，2014年中央一号文件将农民对承包地的权限进一步扩大至承包经营权抵押、担保权能，由于土地能够进行抵押融资，潜在的升值空间吸引了一大批炒地者，据调查，一些土地炒作者成立空壳合作社，以承包地可以抵押、担保贷款为由，向外兜售“农村土地升值转手倒卖赚钱”，被转手倒卖的土地存在“非农化”的倾向。

2.4 土地流转风险防范机制还未完善

农业是一个传统靠天吃饭的行业，不可预测的自然灾害因素对于农业规模化生产影响巨大，如洪涝、干旱等气候灾害，或者是蝗灾等病虫害，都会给农业生产带来极大的危害，而规模化农业生产，品种单一，面积广阔，一旦发生灾害，其影响与扩散速度呈几何倍数增长。同时，由于规模经营中使用新技术需要大量的资金、人力，增加了投入，而市场对新技术的接受程度往往不能准确预测，一旦市场反应不佳，或者受农产品市场价格波动影响，都会给生产者带来不小的损失。目前，农业保险作为唯一避险工具，由于其存在覆盖率不高、保障标准低等问题，对规模经营主体而言，农业保险很难有效分担风险。资料显示，我国平均农业保险承保率不到10%，许多方面始终处于缺保状态；农业保险保障标准低，特别是农资成本不断上涨，农业保险涵盖不了生产成本。

3 新时期推进农村土地流转的对策建议

3.1 完善土地承包经营权权能

土地确权是土地流转的前提和基础，土地承包经营权越稳定，产权关系越明晰，越有利于流转。因此应继续做好农村土地延包收尾后续工作，清理和化解好历史遗留问题，全面完成农村耕地、林地及其他土地资源的确权颁证，切实做到承包地块确权、承包合同、承包经营权证书“三到户”，完善土地承包经营权权能，依法保障农民对家庭承包土地占有、使用、流转和收益的权利。加强土地流转之后土地形态变化及使用情况的跟踪管理，对到期或退转的农村土地做好补证和换证工作。

3.2 加强对土地承包经营权流转的管理和服务

政府要在土地确权和流转合同备案的基础上，组建土地承包经营权流转管理服务组织，建立流转档案，规范流转行为，降低农村土地流转的成本和风险；加强农村土地流转信息发布、合同签订鉴证、政策咨询、纠纷仲裁等服务工作，逐步建立覆盖县、乡、村的农村土地承包管理信息化系统；村级组织可以成立土地流转服务站，负责登记报送土地流转供求信息；各省应建立全覆盖的综合性农村土地产权有形电子交易市场（或交易所），实现公开、高效交易。

3.3 充分发挥农业保险的避险功能

一方面，不断扩大政策性农业保险的覆盖面，增加保险补贴品种，提高保障水平，实现农业保险由保成本阶段向保产量、保收入的成熟阶段推进，另一方面，为了确保在受到自然灾害损失和经营不善的情况下，能有效保障农民的土地流转租金，建议将土地流转纳入农业政策性保险，保费分担和财政补助方面，可以参照各地产业试点标准，适当增加财政补贴。在法律法规建设方面，政策性农业保险立法的滞后，而且土地流转未纳入政策性农业保险范畴。因此，政府在制定《农业保险法》及相关地方性法规时，应将土地流转纳入《农业保险法》，建立土地流转风险防范机制，减少自然灾害对农业生产的影响，增强农民的灾害防范能力。

3.4 设置土地流转门槛，加强监管

土地流转应设置一定的门槛。政府应该加强引导、服务和监管，出台相应的法律法规和指导性文件，防止土地流转过度集中，更多地鼓励土地向规模化经营的农民专业合作社、种植大户和龙头企业流转；不鼓励、不支持工商企业大面积租用承包耕地，与农民争夺耕地经营权，引导工商企业重点从事种养业产前、产后服务、设施农业、规模化养殖和“四荒”资源开发等适合企业化经营的产业，对非农业企业进行土地流转的，应严格审批，对于大量承租土地的，应对其注册资金有所要求，例如，可以要求其注册资金是流转土地年租赁费用的三倍以上。

3.5 循序渐进推进土地流转

农村土地规模流转的重要前提是农民在城市或城镇有从事二三产业的机会，并能形成长期稳定的预期，因此，农村土地流转受地区经济发展水平、非农就业机会等因素的影响。经济较发达，工业化、城镇化对农村的带动力较强的地区，农民非农就业机会较多，而且农业产业化水平较高，此类地区土地流转也会较活跃；相反在经济欠发达地区，农业龙头企业较少，农民外出就业机会相对较少，土地的保障功能体现得更强，农民流转土地的意愿相对较弱。所以，农村土地流转应允许采取差异性、过渡性的制度和政策安排，因地制宜、循序渐进。

参考文献：

[1]中央一号文件.农村土地提“三权分离”[EB/OL].http：//sn.ifeng.com/fangchanpindao/kuaibao/detail_2014_01/20/1758551_0.shtml.

[2]中农办.土地流转须管制用途遏制非农化[N].每日经济新闻，2014-01-23.

[3]吴允波，土地流转不能一哄而上 要稳妥有序进行[N].大众日报，2014-01-20.

[4]金微.工商企业租赁耕地规模达2800万亩 种粮用地仅有6%[EB/OL].http：//www.nbd.com.cn/articles/2013-02-05/712751.html.