责任与权利 系统与定位

岳向阳

2014年年初，最高人民检察院印发了《检察官办案责任制改革试点方案》，决定在全国7个省的17个检察院推行检察官办案责任制改革工作。试点甫一展开，各级检察机关积极探索，创新工作，收到了良好实效，但其中不乏一些认识不统一及存在困惑的地方。为了及时总结经验，修正并解决实践中的问题，经最高人民检察院批准，由国家检察官学院和中国人民大学法学院共同主办，山东省临沂市人民检察院承办，以“主任检察官办案责任制”为主题的第十届国家高级检察官论坛于9月18日在山东省临沂市召开。

本届论坛由来自最高人民检察院相关部门的负责人，高校专家学者及我国台湾地区的两名检察官，国家检察官学院各分院、各教学示范基地、检察改革之检察官办案责任制试点单位的代表，共70多人参加，最高人民检察院副检察长李如林全程出席会议并发表了重要讲话。论坛采取主题报告、经验交流、专家互动和分组讨论等形式，富有针对性和实效性，是一次难得的理论智慧与实务经验交融的盛会。

检察官办案责任制改革是中央确定的司法体制改革的一项重要内容，也是最高人民检察院部署的重点工作，在整个检察改革中处于基础地位，关乎全局。最高人民检察院李如林副检察长在讲话中全面分析并指出了“主任检察官办案责任制”作为本届论坛主题的两大背景和改革重点：一是国家的大背景，十八大明确提出要坚持完善中国特色社会主义道路，确保审判机关的审判权，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，进一步对深化司法体制改革的具体目标作出重要部署，明确指出要确保依法独立公正行使审判权、检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度。李如林副检察长指出，检察机关是法律监督机关，它的核心职能就是保证国家法律统一正确的实施。这其中，主任检察官办案责任制就是在进行司法体制改革中确定的一个改革重点，这个改革就在于我们要改变过去传统的不合适宜的一些办案做法，要通过改革建立起符合检察职业特点、符合中国司法规律、能够充分发挥职能作用的一个体系责任制度和运行机制，只有这样才能让检察权得到充分、正确发挥，维护社会安全稳定。二是现实的直接的体制改革问题，按照中央关于司法体制改革的目标要求，最高人民检察院部署了检察制度改革的很多课题，“主任检察官办案责任制”是其中的一个重要课题，主任检察官责任制所设想的就是要改革组织体系、责任制度和权力运行机制。李如林副检察长还指出课题研究应重点关注五个方面，即突出检察官的主体地位、健全基本的组织形式、完善相应的执法办案责任、明确主任检察官选拔条件和宗旨、关注保障机制建设。

经验 借鉴

会议开门见山，由特邀嘉宾台湾地区高等法院检察署主任检察官施庆堂和检察官林丽莹介绍了台湾地区主任检察官制度改革的实践情况。

（一）台湾地区检察官制度与业务管理

1.台湾地区主任检察官制度的由来。台湾地区实施主任检察官制度已有34年。在以前，只有检察长和检察官这两个阶层，由于社会发展很快，检察官迅速增加，以台北地检署为例，34年前检察官只有20人，现在快速增加到120人。检察长要面对这120个独立办案的检察官，没有办法负荷，于是1980年在检察长跟检察官中间加了一个主任检察官。

2.台湾地区检察官资格的取得及主任检察官的选任。（1）检察官资格的取得。一般情况下，取得检察官资格，需要经过三个阶段：第一阶段是在取得一定的学历以后要参加一个司法官的考试，然后参加第二阶段的考试，第三个阶段是口试。检察官不仅要有足够的法学理论知识，而且整个社会的时事（包括财政、科学等）都要了解，检察官的总体录取比例大约为120/1。在通过三个阶段的考试后，检察官还必须参加司法官学院的培训（时间为两年），最后参加毕业考试和分课教育。另外，对从业多年的律师或大学教授，也可以选任做检察官，但比例不到1%。主要是通过考试和训练方式取得。（2）主任检察官的选任。一般要到10年以上才有被选为主任检察官的资格。遴选程序是，台湾地区每年大概有一百多位检察官有升任为主任检察官的资格，检察官选任委员会先从这一百多位里面中挑选30位候选人，然后再交给法务部长选出20位。4年担任满后是否连任，还要经过一个审查，除非被多数检察官批评，原则上都会连任的。

3.台湾地区检察官的业务管理。检察独立是检察一体，整个检察体系要对外独立，但对内应贯彻检察一体。检察官独立办案是尊重检察官对个案独立判断及作为，但并不是说检察官个人是独立的，什么事都自己说了算，而是尊重这个人对这个案件全面了解，最能做一个最公正客观的判断。当个别检察官跟主任检察官、检察长有意见不一致的时候，原则上尊重他有办案空间，但是意见不一致的时候首先采取互相沟通，如果最后不能说服的话，检察长有一个权限，职务移转权和职务程序权。

4.检察官对司法的监督。检察官对司法的监督包括四个方面：（1）监督法官审理案件，如果不服可以上诉；（2）监督律师执行职务，如果发现律师有违法失职的地方就要受惩戒；（3）监督司法警察执行职务的正义；（4）指挥监督裁判的执行，比如监狱、看守所，都由检察官去做视察和督导。

5.对检察官的监督。一是检察长、主任检察官可以逐案去审核检察官的结案情况，有不同意见可以指正和沟通。二是起诉后，法院通过判决来监督检察官执行职务妥不妥，如果不妥就直接判决无罪。三是立法院的监督。理论上，立法院的监督应该是在政策上，他不能个案去监督检察官的办案，但在实际运作中当有些案件争议大的话，还是会提出个案监督。四是监察院的监督，掌管公务员的风纪问题，对检察官的违法失职做监督工作。

6.检察官的保障。检察官可以受刑事惩戒、处分或禁职等，但原则上不能免职。关于法律诉讼的平职，不得转让、不得调动地区，除非严重违法失职或者职务犯罪被人家移送评鉴才会有这个结果。不得强制检察官实施任何司法作为，比如作为某个案件的承办人，觉得该案应申请法官给他羁押，检察长不得说这个情节很轻不要申请羁押，除非对社会引起负面作用，否则不得强制检察官实施任何司法作为。

（二）台湾地区主任检察官职能

在组织法中对台湾地区主任检察官有明确规定，6人以上检察官的地检署可以设主任检察官分组办案。同时，依照法院组织法授权下的行政命令规定了地检署、各地方法院检察署的处务规程，就主任检察官的相关职能做了相关规定。

检察业务上，案件原则上还是由个别检察官办理，但是主任检察官具有督导领导的角色。在机关组织上主任检察官相当于该组的行政领导者，检察长下督导主任检察官，主任检察官下督导各分组的检察官，职位相当于同级法院的庭长。如果有各项的行政管考，各科室必须通过检察长、主任检察官进行对检察官的行政督导和管考。

台湾地区各个地检署的检察业务有侦查、公诉、执行三大组，各大组都由主任检察官来负责监督指挥。分组办案，核心由主任检察官担任，但是除此之外，还会有专组办案。专组办案，分案单位还是以检察官为主，直接分案到检察官。但是重大案件、社会瞩目的案件，就需要协同办案。协同办案需要有一个统筹者，主任检察官就是统筹协同办案的领导者。协同办案分两个类型：一种是一开始就知道这是一个重大案件，不是一个检察官可以办得来的。这个时候检察长会指定主任检察官为主办检察官，然后指定下面几位检察官协同办案。另一种是有一些案件刚开始感觉不起眼，分给了一个检察官，结果办案过程中发现这是一个重大案件，这个时候可以由检察官发动说这个案件需要其他检察官来协助，甚至是需要主任检察官来协助，那么可以在中途由检察官发动成立协同办案。

检察官是专业、自主的群体，主任检察官的角色大部分在个案协助。检察官制作的起诉书原本，必须要有主任检察官盖章，才可正式对外公告。一些重要的分组、专组办案，要定期跟其他的检察单位、跟上面的机关做业务的绩效情况报告。同时，案件处理的管保、结案速度、有没有按期进行等相关事项也由主任检察官处理。

试点 探索

（一）试点情况

1.北京市检察机关的试点情况。北京市昌平区、西城区、朝阳区人民检察院分别介绍了试点情况，大体内容有五个方面：（1）整合办案部门，整合后的每个办案部门只设1名负责人，均由检委会专职委员或委员担任，其他中层干部经选任转岗为主任检察官。（2）落实主任检察官待遇，将部门整合后释放出的领导职数用于配备主任检察官并落实其待遇。在编制及人事管理方面，原有机构暂不撤销，干部职务保留。（3）厘清职责权限，制定《主任检察官岗位职责规范》，在坚持检察一体原则的同时，采取梳理“权力清单”模式，赋予主任检察官与其他主体地位相适应的、更大程度的执法权限。在岗位职责规范中，明确检委会、检察长、分管副检察长、部门负责人、主任检察官职权范围，分管副检察长除保留重大案件审批权、案件终止决定权、关键程序批准权等权力外，其他权力均授予主任检察官依法行使。（4）设置办案组织，为改革提供组织和专业保障。（5）健全管理机制，出台相关规定，设定严格的主任检察官选任条件、程序，将素质全面、经验丰富、实绩突出的检察官选配到主任检察官岗位上；健全责任体系，研究制定《关于落实主任检察官办案责任的规定》，从确权、立规、监督、问责四个层面落实和强化办案责任，清晰界定主任检察官权限，促进权责一致。

2.上海市检察机关的试点情况。上海市检察机关选择了3个基层院作为试点单位，其中浦东新区和闵行区人民检察院分别就试点情况作了介绍，上海市人民检察院副检察长陈辐宽就上海市的试点情况作了总结。主要内容：（1）以员额制为重点的人员管理，上海方案是33%，并实行检察官的单独的职业保障体系，审计财务统一管理，资产统一管理。（2）办案责任制是这次改革的核心。一是试行主任检察官制，二是实行检察官办案责任制，三是相关的办案组织的扁平化的意见和规定制定，四是检察官的业务考核相关的规定，五是检察官强化办案追究的相关规定，六是完善监督制约的机制，七是深化检察监督。

3.重庆市检察机关的试点情况。重庆市渝中区、渝北区、武隆县人民检察院分别介绍了试点情况。主要内容有：（1）实行检察人员分类管理。将检察人员分为检察官、检察事务官、检察行政人员三大类。（2）稳定内设机构，充分赋权予检察官，将部分终局性的案件处理权适当赋予检察官。（3）制定检察官办案组织岗位职责规范。一是规定检察长、检委会委员等具有较高法律职务的检察官应当以亲历性方式参与一定数量的案件办理。二是明确业务部门主任检察官的岗位职责。三是强调检察官在阅卷、讯问犯罪嫌疑人、法律文书审核、案件汇报、普通程序出庭等关键诉讼节点的亲历性。四是分清检察官和检察辅助人员的岗位职责。（4）加强监督制约，建立了检察官晋升及监督考核机制。

4.湖北省检察机关的试点情况。湖北省随州市人民检察院检察长洪领先介绍了随州市两级检察机关的改革情况。主要内容有：（1）集思广益，凝神聚力，积极营造改革氛围。（2）加强协调，争取支持，切实解决改革难题。主动争取地方党委政府重视，强化组织保障，主动争取上级机关指导，把好改革方向。 （3）把握主旨，因地制宜，探索建立运行模式。（4）建章立制，强化保障，促进规范有序运行，建立考评机制，强化监督制约。

5.山东省检察机关的试点情况。山东省临沂市兰山区人民检察院检察长苏波介绍了兰山区人民检察院的改革情况。主要内容有：（1）构建专业人才遴选、分组运行机制。一是依照事先制定的遴选方案，面向中层副职及以下人员，公开选拔12名主任检察官。二是在办案部门内部，对办案人员进行分组，由主任检察官任组长，带领专业组办案，有针对性地加强对组内成员的业务指导，充分发挥其示范带动和业务引领的作用。（2）推行办案机制双轨制。根据案件性质和疑难复杂程度，确定主任检察官办案模式。一方面，针对普通案件，采取渐进式办理模式，由主任检察官对所办案件全权负责；另一方面，针对重大疑难复杂案件，仍采取传统审批模式。（3）构建权责利相统一的管理机制。一是制定实施了主任检察官《使用与管理暂行办法》、《履职工作细则》等一系列规范性文件。二是制定和落实主任检察官联席会、定期研讨等制度。三是落实主任检察官相关待遇。

（二）试点遇到的问题

尽管试点院都认为检察官办案责任制的改革具有非常积极的意义，提高了办案效率，激发了队伍活力，但其中不乏一些难题。主要集中为法律的衔接、主任检察官职权待遇落实及自侦部门的资源配置等方面。同时，各地在落实主任检察官办案制度的模式上也不太一样，虽然说都是主任检察官制，都是贯彻办案责任制，但是在理解上、观念上不太一样。中国人民大学法学院副院长时延安教授在总结点评时指出，主任检察官办案责任制改革所遇到的问题主要有四个方面：第一，目前的分类管理还没有做到位。对检察院来讲，研究室、政治部究竟怎么重新定位，定位为业务部门还是辅助部门，这个还需要思考。第二，业务管理和行政管理之间的关系没有理顺。业务怎么管理，行政怎么管理，区分的不是很明显，要正确理解去行政化。第三，改革过程中要兼顾正当、公正、效率三个价值。第四，怎么看待权力的关系问题。有几个关系需要梳理，一是外部权力问题，这是检察权的定位问题。二是内部关系问题，内部权能怎么进行分化、配置，需要进一步做工作。三是上下级的关系问题，按照宪法规定，上下级的检察机关有领导关系，那么这个“领导”如何去贯彻和理解。

理论 碰撞

本届论坛邀请了最高人民检察院负责改革工作的法律政策研究室、司法体制改革领导小组办公室、政治部和理论研究所的相关同志，还邀请了密切关注此项改革的龙宗智、樊崇义两位著名学者对主办检察官责任制发表主旨演说，并进行了分组讨论。主要内容包括：

（一）对我国主办检察官责任制的理解

最高人民检察院检察理论研究所副所长谢鹏程指出，大陆地区的主任检察官是改革中的一种过渡，是从人民检察院办案过渡到检察官办案。其制度内涵和组织模式类似于台湾地区的检察官模式，是一种办案组织的负责人，而台湾地区的主任检察官则类似于大陆地区检察机关内设机构的负责人。我国大陆地区的大多数检察院中，70%左右属于检察官，而这70%的检察官中有一部分是不办案的，还有一部分是不会办案的，不能让这些人都成为办案主体，必须保证办案质量。所以就设定一个新名称叫主任检察官，从现有检察官中选优产生的具有办案能力的资深检察官，让他成为一个办案组织的主体。这种选择是一种经过理性考虑的选择，而不是简单的模仿台湾地区主任检察官。

最高人民检察院法律政策研究室主任万春指出，主任检察官是对主管检察长负责的，从检察长对办案领导来说扁平化了，有利于提高效率。改革必须与检察人员的分类改革挂钩，把一些原来的检察官中的精英选出来作为主任检察官或者检察官，建立单独的职务序列和工资待遇，改革必须配套跟进，同时内设机构改革也要配套跟进。现在着眼于怎么能提高检察官的待遇，享受什么正职副职待遇有点本末倒置，要明确权力和责任后，再提高待遇。另外，很多地方在试点中把助理检察员明确排除在检察官之外，这跟改革要突出的办案精英人才的提法有冲突。

四川大学法学院教授龙宗智认为，责任制，一是行为责任，二是结果责任。所谓行为责任是指检察官不是完全独立的关系，是相对独立行使职权，所以具有部分决定权，具有承办和决定部分问题的决定。结果责任就是过错追责，谁办案谁负责。这样我们就要注意，不是主任检察官为主体，而是承办检察官为主体。我们不能脱离这个基本要求和规律，但是要有一个过渡。检察官都应当是主办官员、主诉官员。搞主任检察官就是要把骨干突出出来，不要把他搞成还要来审批，这个不符合发展规律。不过在过渡时期，由于检察官有参差不齐的问题，让主任检察官多负点责任也有一定道理。

中国政法大学教授樊崇义指出，主任检察官办案责任制的推行要遵守诉讼规律，依照司法属性，一定要按照独立性、亲历性、判断性来行使检察职能。重视检察官在检察机关内部组织体制中的地位，要处理好检察一体、检察官独立办案、主任检察官独立办案之间的关系，要处理好理论检察长、副检察长、检委会、科处长同主任检察官、检察官之间的关系。关于主任检察官、检察官独立办案的定性定位上，主任检察官不是首长负责制，不是行政长官，而是一个办案组织。

（二）改革需要注意的问题

1.统一出发点，系统考虑改革问题。与会代表认为本次改革主要是保障检察机关职权的独立行使，去地方化和行政化。谢鹏程副所长指出，新一轮司法改革的核心理念是保障司法机关依法独立公正地行使职权。主要是通过人财物的省级统管来去地方化，另一方面是通过司法办案责任制改革来去内部的行政化。其不太赞成向地方党委要津贴，认为解决这个问题要从工资系列里来解决。另外，要注意学习其他国家和地区时不能照搬照套。樊崇义教授指出，这次改革一方面要尊重办案人员的意见，走司法程序、走司法化的道路。另外一方面要创新，有创新思想，要按照正当法律程序做，体现程序的价值，体现诉讼的本质。

2.关于主任检察官与检委会、检察长之间的职权划分。与会代表认为这是一项难题，还需要进一步研究。谢鹏程副所长指出，对于案件是否提交给检委会，判断标准应是案件的疑难复杂程度，而不是案件多大，甚至是人员多少。樊崇义教授指出，关于明确责权利，法院合议庭的做法值得借鉴：最早是可能判处3年以下的案件就由合议庭负责，独任制由独任法官负责，最近发展到5到10年，10年以下的案件，就由合议庭作出决定。那么主任检察官以及办案的检察官要做到有职有权，要创造一系列规范把它规范。可以是按案件来分离，也可以是按可能判处的年限来分离，比如10年以下的要怎么样，10年以上的有主管副检察长负责，要形成这样的规则，明确主任检察官协调什么、主管什么，检察官、检察长、检委会也要发挥作用，关于检察长、副检察长、检委会、主任检察官、检察官的职和责，以及它的运行规律和规范，应该成为下一步改革的重点。

3.主任检察官的选任与责任实现中的问题。有试点院按照员额制设定了主任检察官的比例，用什么方式实现检察官责任制还需要进一步研究。龙宗智教授认为要认真研究员额制问题，保障主任检察官责任的实现。云南省昆明市嵩明县人民检察院检察长贾永强提出，统一执行主任检察官员额33%左右，与一些检察院的实际情况不相符的，特别是在编制比较少的基层检察院，如果严格按照现在的比例执行，主任检察官将寥寥无几。关于工作部门人员的出入，有代表提出，有些检察院很多综合部门人员也拥有检察官资格，有一部分比较优秀的也能胜任主任检察官，进行人员分类管理以后，如果大幅度提高主任检察官的待遇，这部分干部可能也希望回到业务岗位上，存在一个如何协调好业务部门与非业务部门的关系。

结 语

本次论坛，与会代表达成了一些基本共识，认为改革势在必行，主要通过三方面来推进改革：一是加强顶层设计，统筹检察官办案责任制改革的问题；二是进行有益的借鉴，构建科学的、适合我国实际的主任检察官办案责任制的运行模式；三是建立完善的考核监督机制。

另外，与会代表对一些问题尚有分歧，主要集中为：一是检察机关内设机构整合的问题。对此，有代表提出应当尽快通过上层研究做一个总体的逻辑思路来指导内设机构改革，有的代表提出，内设机构改革应该结合地方的实际情况来设置，因地制宜。还有的代表对内设机构改革的细节提出建议性意见，例如是否可以再设计一个检务监督局来加强对办案人员的监督。二是检察官独立办案和检察一体化问题，一种观点是放权应当谨慎，如果步子迈得太大，直接由主任检察官决定，可能存在权力腐败的风险。这方面可以借鉴台湾职务转移的经验，在保证检察官独立身份的同时让检察长具有一定的领导权。另一种观点是来自试点单位的经验，他们认为应该大胆放权，同时对一定范围内的反贪反渎的初查工作，也应放权给检察官。还有代表提出，办案中终身制的细节需要明确，如何追究责任、追求什么责任需要细化，如果仅有原则性的要求是很难落到实处的。三是经费保障的问题。有代表提出，加大主任检察官的职权与责任，必然要提高相应的待遇，但是检察官向地方要钱会出现障碍。同时又有代表提出，在保障主任检察官人员待遇的同时，也要考虑到综合部门工作人员的待遇问题，如果只是单纯提高检察业务人员的待遇，导致其与综合部门人员差别太大，这也不利于改革的顺利进行。