关于非人格化政府的探讨

陈云峰

[摘 要] 据统计，2011年底和2012年底全国公务员总数分别是702.1万人和708.9万人，连续8年持续攀升。面对如此庞大的数字，本文从政府非人格化的角度入手，从作为公共服务提供者的公务员逐渐消失的原因、减少公务员数量的可行性以及可供参考的理论基础等方面，提出了政府未来发展模式的一个构想，即利用电脑网络的支撑实现人—机—人的政府服务模式。

[关键词] 非人格化政府；职能社会化；电子政务

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 21. 060

[中图分类号] D035 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2014）21- 0082- 03

0 前 言

电子政务的合理利用，极大地提高了政府管理效率，也成为完善社会主义市场经济体制的必备要素，并体现出实现现代政治文明的迫切性。在这种信息技术普及的大环境下，信息技术与传统工业相互提携，有力地推动了网络技术、软件技术、集成技术以及信息电子产品与传统工业的有效衔接，形成了一个工业产品、系统装备、信息技术等相辅相成的合理发展环境，大力加强了传统工业企业自身的创新能力、盈利能力。在企业自主创新的技术新体系下加强企业的信息化建设，最终将企业信息化与政府的电子政务相互融合，这样才能让我国市场机制大环境下的电子政务蓬勃发展起来，更好地为社会、为人民服务。

本文中的公务员特指行政系统中的业务官。

1 公务员阶层消失的原因

1.1 国家领导人的高瞻远瞩

社会经济的发展助推社会政治制度不断完善。政府行政系统中的公务员在辅助政府事务的时候，固有的弊端日趋明显，一定程度上阻碍着社会经济的有序运行。公务员阶层的存在给“寻租”现象的存在创造了空间，由于“人的本性是趋利避害的”，所以公务员利用手中的权力谋取“租金”给国家带来了巨大的负面效应，它不但破坏了正常的市场经济秩序，也会使人民慢慢失去对党的信任，由于腐败而导致的对人民利益的掠夺也会使人们对国家执政能力产生怀疑。鉴于此，国家领导者将认识到，公务员的存在越来越不能为社会创造出高于其维持成本的价值，造成了一种巨大的经济损失及人力资源的浪费。

1.2 硬件保障和智力支持

当前形势下，互联网已经成为日常生活中不可或缺的一部分，并日趋成熟和完善。互联网突飞猛进的发展，为“非人格化政府”的实现提供了硬件保障和智力支持。移动政务（m-Government）是基于移动互联网的政务应用。它随着移动通信的普及和电子政务的发展应运而生，是政府在其电子政务的建设和运营中，充分运用现代移动通信技术在终端功能、接入速度、接入安全性、移动互联网等方面的优势，通过移动通信的终端、相关的接入、认证和应用协议技术等，实现电子政务的可移动化。与传统电子政务相比，移动电子政务使得公务员可以随时随地处理公务，企业和社会公众可以随时随地获取政府信息和服务。

1.3 电子政务提供技术支撑

电子政务在世界各国正如火如荼地开展，在网络中个人身份鉴定技术，网络安全技术，网络法律的建设和完善等都为“非人格化政府”的实现提供了技术支撑。这是绝对非人格化政府成为现实的必要条件，科技的发展和电子政务技术的成熟，增加了实现非人格化政府的可行性。

2 公务员数量减少的可行性分析

2.1 公务员工作的可代替性

随着时代的发展，人们越来越对具有高度随意性和不确定性的行政权力实施主体——公务员阶层表现出诸多的不满。人们迫切需要能够公正、公平、公开提供服务的行政主体代替现有的公务员阶层。而随着电子政务的发展，许多以前必须和政府公务员打交道的事务变得非人性化，人们只须通过网络来完成（如电子招标、电子签名等），而且随着网络技术的发展，网络安全性得到逐步的提高，越来越多的政府职能将可以被电脑所取代。正如现在，由于科技的发展，很多先前须由人来完成的公务已经被电脑所取代（如资料的统计、行政审批等），许多由公务员才能完成的工作将为非人格化的电脑取代，非人格化的电子政府由于其巨大的优越性必将出现在世人面前，改变政府运行模式。

2.2 公务员工龄买断

国家可以制定政策、法规，计划在未来若干年后实行公务员阶层强制买断，对公务员的出路进行政策规划和导向，到那时随着我国公务员准入制度（即凡入必考制度）的实施和完善，公务员阶层总体上将会成为一个高级知识分子群体，买断后凭着他们的知识可以在社会上大有作为，并且会给社会创造巨大的财富。政府也要对买断的公务员再就业提供政策上的支持和鼓励，为其创业提供良好的社会环境。刚开始，由于支付公务员买断工龄将会花费巨资，但这将是一项长期投资，相对于公务员贪污腐败事件的消失和节省下维持庞大公务员群体的工资以及政府职能签约外包制实施后带来的竞争、优质的服务及顾客对服务的满意感来说，这将是利远远大于弊的，也将避免被改革的主体由于利益的消失所带来的巨大阻力，以保障改革的顺利进行。

2.3 消除政府对企业的微观干预，促进竞争性市场的形成

由于政府从微观经济管理领域退出，对微观经济实行市场导向，这将使得市场充满活力。在社会组织承包、提供政府公共服务过程中，社会组织将有完全自主的执行权，它将受到市场机制和利益驱动的影响而提供优质服务；同时，政府也可以将有限的时间和精力用在政策、法规的制定上，做自己擅长的事，为国家的长久发展掌好舵。

2.4 提高政府执政的合法性

由于绝对非人格化政府的建立，公务员阶层的消失，人们将和没有情感的电脑打交道，从而取代以往的与具有个人情感的公务员打交道。这使得所有的公民将会面对整齐划一的高效的公平的服务，这将扩大党的执政基础和执政的合法性，减少有失偏颇的办事模式，避免了人的主观情绪化、私利化以及随意化。

3 政府职能社会化之要素

针对政府提供公共服务的缺失和无效率，越来越多的国家认识到将政府公共服务职能社会化迫在眉睫。政府公共服务签约外包制越来越为许多国家所采用，它包含以下3层要素。

第一，政府的决策与执行职能应分开。政府确定公共目标，确定公共目标的优先顺序，但公共目标的实现不一定非要政府行政部门事必躬亲，而是可以通过非政府力量去完成。实现公共目标的过程中，联结非政府部门与政府部门之间的中介是市场机制，即政策的制定和执行可以分开。政策制定是政府的职责，政策执行的职责可以由公共部门、私营部门、非营利部门共同承担。政府的政策制定体现公平，多种组织的配合协作体现效率，公共服务的决策和执行体现公平和效率的统一。

第二，公共服务的供给者须多元并存，竞争发展。政府为公众提供的公共服务，不一定非由私营部门来承担才有效率。关键因素是公共服务的供给者须竞争共存，以竞争取代垄断（无论是政府垄断还是私人垄断），这是提高公共服务产生效率的关键。合同出租是否成功取决于替代供给者的竞争制度。竞争将迫使供给者富有效率。这种观点源于微观经济学关于竞争的基本原理。4种市场模式（完全竞争、垄断、垄断竞争、寡头垄断）中，只有完全竞争模式才能使长期平均成本达到最低点，产量才能达到最大化。

第三，消费者应具有对公共服务选择的权力。公共服务，是21世纪公共行政和政府改革的核心理念，包括加强城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障。公共服务以合作为基础，强调政府的服务性，强调公民的权利。公共服务的消费者须具有在多元的供给者之间选择的权力，以及用以选择的资源。

4 政府职能社会化之有益探索

4.1 西方国家行政过程中公共服务输出的路径

从目前看，西方国家行政过程中公共服务输出主要有两条路径：美国的公私合作模式与英国的建立执行局（法定机构）模式。英国建立执行局（法定机构）模式指的是政府核心部门制定政策，并同执行性机构签订正式的合同，允许他们在人力和财务管理上有较大的管理灵活性，但要求它们对后果富有较大的责任。20世纪80年代以来美国各级政府的政策选择是：在政府公共服务输出领域引进市场机制，将政府权威与市场交换的功能优势有机组合，提高政府功能输出的能力。这就是政府公共服务输出的市场化取向。以英国为代表的“实用主义模式”，主要表现为政府对社会治理与社会服务实行市场化，政府把许多社会服务方面的事务都转移给民间团体和私营机构，社会服务出现政府出资，社会办事的局面。“政府规划、资助，社会组织具体实施”的管理模式。政府通过制定各种法律、法规去规范社会内不同集团、组织、家庭和个人的行为，协调各种利益关系，为社会成员的民主参与提供制度保证。

4.2 我国政府职能社会化之有益探索

《社区》杂志曾在2005年2月刊中刊出了上海市江苏路街道办事处出资12万元建立了一个调节工作站“李琴工作室”的报道。李琴以非政府的民间身份承包了街道办事处辖区内两万户家庭6万多名居民民间纠纷的调解服务，这是“政府购买服务”的一个实例。“李琴工作室”给我们的启发在于，让最专业的人去做最专业的事，是节约资源的最佳方式。“李琴工作室”的产生并非偶然，它的出现与近年来社区服务中心的一站式服务等一系列改革方式一脉相承，是政府部门转变角色，适应新形势的真实写照。从“李琴工作室”成立可以预见，如果在条件具备的地方将“人民调节室”的工作从街道办事处剥离出来，实行“工作室”的模式，那么一种处理人际协调的专业化服务就可以向“规模化、组织化”运作方式转变，以小型机构为元素，形成城市内若干大型的民事调节服务组织，服务组织之间可以竞争，那么服务的管理与评估就可以逐步从实践经验中生成，从而更有利于这类组织的高效运作。

5 电子政务发展的创新思路

5.1 积极转变政府服务观念

在电子政务的发展改善进程中，对民生、民声必须有所了解，充分从民众的根本利益出发，建立符合民众需求的电子政府。由于传统思想的束缚，一些电子政务的更新推广过程并不顺利，要从加强民众与政府之间的对话和交流，促进政府从管理型向服务型转变入手，真正树立以民众为服务中心的核心理念，让电子政务的改革深入人心，积极推进政府信息的全面上网，让信息达到最大程度公开和增值；同时，要加强电子服务和信息互动的建设，真正发挥电子政务的作用。

5.2 信息技术普及，加强基础网络设施建设

统筹规划需要环境，并在此基础上加快基础网络设施的建设，调整布局，尽快完善我国的国家基础信息网络；同时，一定要把握并狠抓信息技术知识的普及与培训工作，让其得以顺利发展。努力消除数字鸿沟，让更多的人们享受到电子政府的网上服务。

5.3 建立统一整体规划，整合政务信息资源

电子政务的施行与建设最终应由中央进行统筹和规划，并进行合理布局，从合理实用出发，建立相应的电子政务领导机构，统一领导和组织协调中央与地方政府电子政务的规划与实施，将政府更多的资源整合，进而避免重复建设和资源浪费。

5.4 建立安全保障体系，保证电子政府安全运行

政府工作人员，尤其是公务员的安全防范意识需加强。由于网络的不安全性，可能有病毒随时侵入，所以一定在平时做好杀毒防毒措施。但个别政府对此并不重视，甚至不安装杀毒软件或安装后没能及时升级更新，最终造成黑客攻击系统或信息的大量丢失。这些都是工作人员缺乏安全意识造成的。在内部建立安全控制机制，对政府信息采取分级管理的措施，内外网之间实行安全隔离，对数据及时、适时、随时进行备份；同时，不能忽视的还有要大力发展国有知识产权的技术与产品开发和利用，在电子政务软硬件的使用上尽可能实现国产化。

6 结 语

在我国，随着移动互联网的发展和移动智能终端的普及，移动政务发展所需的受众基础和网络条件已经具备，移动政务大发展的时机已经成熟。目前来看，电子政务的技术平台已经搭建，要想实现上述构想，还需要在可操作性和执行效率方面进行更加深入的研究和努力。本文提出政府未来发展模式的一个构想，即利用电脑网络的支撑实现人—机—人的政府服务模式，由于此模式的实现还需要进行长期的系统研究，所以文中的内容难免不够完善。富兰克林·罗斯福曾阐述他的管理哲学：“获取一个方法并运用是常识。如果失败了，坦白地承认并再试一次。最重要的是尝试”。

主要参考文献

[1]李景鹏.权力政治学[M].北京：北京大学出版社，2008.

[2]薛澜，张强，钟开斌.危机管理：转型期中国面临的挑战[M].北京：清华大学出版社，2003.