新形势下集体建设用地流转路径和保障机制研究

吴莉莉　吕闽　王园园

摘要在新形势下，基于中国农村集体建设用地流转现状，探讨了我国集体建设用地的流转机制和保障机制，分别提出集体建设用地流转的长期和短期路径，并提出为规范我国集体建设用地流转，保障各方利益，政府应提供法制建设、制度环境、发展规划、改革税制、社会监督等方面的制度保障。

关键词集体建设用地流转；长期路径；短期路径；保障机制

中图分类号S28；F301.2文献标识码A文章编号0517-6611（2014）22-07618-03

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“建立城乡统一的建设用地。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。《决定》赋予农民更多的财产权利，主要体现在保障农民集体经济组织成员权利、农户宅基地用益物权等方面。《决定》进一步扩大了土地的权能，为集体建设用地流转提供了制度保障。许多学者关于集体建设用地流转进行了深入的研究，得出了丰富的成果，为土地流转提供了理论保障。广东、安徽、湖北等省先后出台了全省性的规范集体建设用地流转的规定[1]，江苏的“万顷良田建设工程”、成渝全国统筹城乡综合配套改革试验区的土地制度改革探索、天津的“宅基地换房”等为完善农村集体建设用地权能奠定了实践基础[2]。

1集体建设用地流转现状

1.1集体建设用地范围和数量集体建设用地主要包括3类：一是农民集体所有、并经依法批准使用的兴办乡镇企业用地，这类用地属于集体经营性建设用地的范畴；二是农村村民建设住宅用地，主要指宅基地；三是乡（镇）村公共设施和公益事业建设用地等。《土地管理法》第63条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。实际上，随着工业化、城镇化进程的加快，许多集体建设用地，尤其是城市近郊的建设用地，包括农民宅基地在内的市场流转需求量非常大，其流转趋势不可阻挡。

第二次全国土地调查数据显示[3]，截止到2009年12月31日，城镇村及工矿用地为2 873.9万hm2。根据《中国统计年鉴2013》截止到2008年的数据，除去不会轻易改变用途和发生流通的交通和水利设施用地，2008年我国其他建设用地总量约为2 691.6万hm2。集体建设用地是其中的主要组成部分，其总量约1 938万hm2，其中，农民宅基地约1 077万hm2，乡（镇）村公共设施，公益事业用地约646万hm2，单位和个人用于生产和经营的集体建设用地约215万hm2。“十一五”期间，全国共批准新增建设用地220万hm2[4]，年均44万hm2。“十二五”末实现单位国内生产总值建设用地比2010年降低30%的目标，按照目前的GDP增速，“十二五”末实现年均新增建设用地与2010年基本持平。如果仅农村集体经营性建设用地入市，这部分的量，可以满足未来5年的用地需求。根据国务院发展研究中心的有关调查和估算，集体经营性建设用地的土地存量相当于我国每年新增用地将近10倍的规模[5]。由此可见，如果将来逐步将宅基地纳入城乡统一的建设用地市场，则这部分建设用地可以满足今后较长时期的用地需求。但是个别省份建设用地需求缺口较大，而且耕地后备资源匮乏、占补平衡难度大，因此要区别对待，不能一概而论。

1.2集体建设用地流转的现状目前我国集体建设用地流转仍处于公开流转与隐形流转并存、隐形流转为主的阶段[6]。集体建设用地流转与经济发展正相关，呈现一定的地区差异，在经济发达地区，流转规模大，流转形式多。另外，集体建设用地流转还存在土地产权不明晰[7]、法律法规建设滞后[8]、流转市场体系不健全、配套制度不完善、流转增值收益分配不合理等问题，尤其是流转增值收益的分配是整个流转的核心所在，《农村绿皮书》表明，2012年农村居民财产性收入人均249元，对全年人均收入贡献仅为2.2%，其中转让承包土地经营权收入人均仅为47元[9]，土地增值收益中农民所占比重很少。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，提高农民的土地收益，是土地流转的重中之重。

2集体建设用地流转的路径

《决定》提出建立城乡统一的建设用地市场，健全城乡发展一体化体制机制，促进城镇化和新农村建设协调推进，加快生态文明制度建设等，面对新形势、新要求，分别提出集体建设用地流转的长期和短期路径。

2.1集体建设用地流转的长期路径集体建设用地流转表面上看是制度设计上的难点，如《土地管理法》、《集体经营性建设用地流转条例》或其他法律法规，但其内在是利益问题，即目前我国的体制机制没有把利益格局协调好。从长期来看，我国全面深化改革，既要坚持市场在资源配置中起决定性作用，又要更好地兼顾社会公平和共同富裕，改善人类生态环境。因此中央政府应该加强财税体制、政绩考核体制、土地制度和城镇化健康发展体制机制的顶层设计，力争体制机制上设计得没有土地食利者，相关部门和人员没有动力去侵占农地或耕地，杜绝隐形流转土地。