征地中的利益关系失调及其治理

祝天智　张文壕

〔摘要〕 当前征地中存在土地利益分配过程和分配结果的双重失调：分配过程失调主要表现为分配过程的灰色化和无序化；分配结果失调既表现为土地利益初次分配的失衡，又表现为土地利益再分配的不公。利益协调机制陈旧、再分配机制过时和矛盾化解机制乏力是土地利益关系失调的深层根源。因此，加快征地制度综合改革，构建适应市场经济发展需要的新型利益协调机制、土地利益再分配机制和纠纷化解机制，是确保土地利益关系协调和农村社会稳定的迫切需要。

〔关键词〕 征地过程，利益关系失调，征地制度，利益协调机制

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2014）03-0085-06

近年来，尽管中央和地方各级政府都十分重视征地冲突的治理，但征地冲突却始终呈现频率高、燃点低和破坏性强的特点。据国务院发展研究中心课题组调查，“在36%的被调查村庄中发生过与征地相关的暴力事件” 〔1 〕 （P25 ）。笔者认为，之所以出现上述情况，根本原因在于征地过程中土地利益关系失调的问题尚未得到根本解决。而切实贯彻十八届三中全会精神，加快对征地制度的综合改革，构建适应市场经济发展的新型利益协调机制、合理的土地利益再分配机制和科学的纠纷化解机制，是实现征地过程中利益协调以及维护农村社会稳定的迫切需要。

一、土地利益关系失调的主要表现

正如马克思所指出的，“人们奋斗所争取的一切都同他们的利益有关” 〔2 〕 （P82 ），农民之所以甘冒风险参与征地冲突，原因在于征地中出现了土地利益分配过程和分配结果的双重失调，使他们的当前和长远土地利益，以及实体性和程序性土地权利难以得到保障。

（一）土地利益分配过程的失调。土地利益分配过程的失调，主要表现在以下三个方面：首先，征地过程中土地利益边界的模糊。一方面，由于征地制度改革严重滞后于土地产权变革的步伐，导致政府、农村集体组织和农民之间的利益边界十分模糊：征地法律赋予了基层政府主导征地过程和占有大部分土地增值收益的权力，“农村集体组织则以所有者的身份成为政府谈判的对象，享有接受并支配土地补偿款的权利。作为土地承包者的农民，当然也有理由力争更大的份额。然而问题的关键在于，围绕土地增值收益的分配，缺少各方认同的公平公正标准，每一方都可以为分享更多收益找到法律或政策依据” 〔3 〕；另一方面，任何一方又都没有充足的理由驳倒对方分享更多份额的要求，多方之间的博弈极易形成是非不清的死结。

其次，土地利益分配过程中规则的混乱。正如张静所揭示的，在土地增值收益分配的过程中，“可以发现有多种规则，他们分别包含不同原则和价值，其中任何一个，都可能被社会成员选择采用”，而人们在选择的时候，“是根据实际利益和力量对规则作出取舍，他们的行为方式是根据当前利益对规则作出权衡，而不是根据规则衡量利益是否正当” 〔4 〕 （P255 ）。由于各方都对规则持机会主义态度，导致土地利益分配过程中极易产生分歧。征地过程中，在政府看来已经相当高的补偿，但在村民看来可能远远不够；同样，村民认为正当的行为，在政府看来往往是漫天要价甚至是无理取闹。最终，征地博弈往往变成公说公理、婆说婆理的混乱过程。

再次，征地博弈过程的灰色化。由于利益边界模糊，博弈规则混乱，博弈各方都倾向于采用机会主义行为，导致博弈过程呈现明显的灰色化特征。在政府方面，表现为利用“关系型压制” 〔5 〕达到摆平农民抗争行为的目的，或者通过给予部分村民以特殊补偿进行分化瓦解，亦或利用各类乡村强人进行威胁、恐吓、暗中破坏等等；而在农民方面，如突击种树、建房以获取更多补偿，或者通过“缠”、“闹”等方式获取额外补偿等等。

（二）土地利益分配结果的失调。征地过程中土地利益分配结果的失调，不仅表现为初次分配过程中的两次分配都损害了被征地农民的利益，而且再分配机制也对他们不利，导致失地农民的当前和长远利益都受到损害：首先，在土地增值收益初次分配过程中的第一次分配中，农民与政府及开发商之间围绕土地利益的分配严重失衡。无论是从资源拥有量来看还是从制度安排来看，农民相对于基层政府和开发商都处于明显的弱势地位。基层政府和开发商正是凭借自身的地位和资源优势，分享了土地增值收益的绝大部分，而作为土地承包者的农民只能分享其中的很少一部分。温铁军等人研究发现，在土地增值部分的分配中，“农民的补偿款占5%～10%，地方政府拿走土地增值的20%～30%，开发商拿走了土地增值收益的大头，占40%～50%” 〔6 〕。

其次，在土地利益初次分配过程中的第二次分配中，被征地农民与村干部及村集体之间也存在明显失衡。虽然近年来国家十分重视保护农民的土地权益，并在多个重要文件中强调，“要提高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障” 〔7 〕。而且修改后的《农村土地承包法》也对村干部作出了诸多限制，如在承包期内“不得调整承包地”，“不得收回承包地”，“不得单方面解除承包合同，不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更承包权”，“不得以划‘口粮田'和‘责任田'等为由收回承包地搞招标承包”。然而，上述法律政策并未改变村干部在征地过程中的优势地位，这使村干部在征地利益的第二次分配，即土地补偿费的分配中占尽优势。他们不仅可以利用主导分配过程的机会，决定用于分配和用于所谓发展集体经济的比例，并为亲属、朋友等群体谋取利益；而且可以利用信息优势，隐瞒、挪用甚至侵占部分征地补偿款。据赵德余研究发现，“土地征用出让过程中，如果成本价为100，农民只获得其中的5%～10%，村级集体得25%～30%” 〔8 〕。而归村集体所得的部分，有相当大部分实际由村干部支配。国土资源部的调查也发现，有些地方“征地所得的补偿、补助费用被少数几个村干部甚至基层政府或者机关控制，想怎么用就怎么用、想给谁多一点就给谁多一点，有的干部甚至贪污、挪用征地补偿费用和安置补助费用，或者将征地补偿费用、安置补助费用于吃喝玩乐，农民根本没有权利过问，严重损害了农民的利益” 〔9 〕 （P172 ）。

再次，在土地增值收益的再分配过程中，政府将土地出让金用于失地农民的部分严重偏低，导致农民的长远利益受损严重。正如周黎安所揭示的，在竞争异常激烈的“晋升锦标赛模式中”，“政府官员的晋升高度依赖于一些可测度的经济指标” 〔10 〕，如GDP、财政收入、城市建设等，而农民的就业、养老等社会保障项目由于不易给地方官员带来政绩而被忽视，最终导致失地农民的长远利益受损严重。这主要表现为：在就业保障方面，政府仅支付农民相当于农业产值4～6倍的安置补助费，而对失地农民的就业培训投入严重不够，导致多数年龄较大、文化水平较低的失地农民就业难以保障；在医疗保障方面，地方政府对失地农民的医疗保障尚未建立专门机制，使其相对于其他农民而言在疾病面前更加脆弱，尤其在面临重大疾病时极易陷入严重困境；在养老保障方面，虽然部分地方都陆续利用安置补助费为失地农民建立了养老保险，但每月极低的养老金显然并不能真正解决失地农民的养老问题。在此背景之下，多数失地农民无法实现生活水平有所提高的目标，更不要说长远生计有保障，据九三学社调查发现，“在全国的失地农民中，有60%左右的人生活十分困难，有稳定经济收入、没有因失地影响到基本生活的只占30%左右” 〔11 〕。

二、土地利益关系失调的深层根源

由于征地制度改革严重滞后，计划型征地制度中的利益协调机制已难以调整市场化的土地利益关系，导致土地利益初次分配的失衡严重；原有的土地利益再分配机制在当前形势下也已难以发挥作用，致使失地农民的长远利益难以保障；而原有的纠纷预防和化解机制已难以适应当前征地矛盾复杂化的特征，造成征地博弈的灰色化和无序化。

第一，计划型征地制度中的利益协调机制已难以有效应对市场经济条件下复杂的土地利益关系，导致征地过程中土地利益第一次分配和第二次分配的双重失衡。这主要表现在以下三个方面：首先，就征地补偿标准而言，随着市场经济的发展和土地作为生产资料被允许市场化流转，不同区位和禀赋的土地之间的价格差异也被显性化，但政府征地仍统一按照农业产值倍数法计算补偿，这实际是按照计划经济的逻辑补偿市场经济的生产要素，必然会造成补偿不公的问题。其次，征地过程中政府与农民之间的利益协调机制已不适应现有土地产权安排。随着土地承包权由债权变为物权，其权能不断扩展，承包期也不断延长，土地承包经营权很大程度上已经变成农民的私人财产权。但在现行征地制度安排中，征地审批和安置补偿方案的制定仍基本由地方政府包办，被征地农民的知情权和参与权都十分有限。这主要表现在：在征地启动和报批阶段，完全由政府包办，即使农民对用地项目的合法性有不同意见，也难以有效阻止征地的进行；在安置补偿阶段，安置补偿方案是由政府单方面制定的，虽然农民被赋予了被告知和听证的权利，但难以对政府构成切实制约，因为法律明确规定“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。由于地位的严重不对等，程序权的严重不对称，农民合理的参与要求难以满足，最终必然导致分配结果的不均衡。再次，土地补偿费分配中村干部与被征地农民的关系，也已不适应当前土地所有权与承包权之间的关系。当前集体土地所有权与承包经营权的关系已远不同于改革开放初期，集体土地“所有权已无价值，已被消灭” 〔12 〕，土地承包权“已经在相当大程度上具有了类私有的特征” 〔13 〕，但征地过程中集体所有权与承包权之间的利益分配规则仍延续了计划经济的规定，即土地补偿费“归集体经济组织所有”，而其使用、分配办法则“依照法定程序经本集体成员决定”。由于法律既未规定被征地农民的承包经营权在土地补偿费中的应有份额，也未规定土地补偿费在农民内部分配的合理程序，这必然导致两方面后果：其一，给村干部不合理分配甚至是挪用、侵吞、私分土地补偿费以机会；其二，由于无明晰规则可供遵循，造成土地补偿费在农民内部分配的无序化。

第二，原有的土地利益再分配机制在当前条件下已经失效，导致被征地农民的长远利益难以保证。在计划经济条件下，被征地农民通过政府的安置不仅获得了就业保障，而且将同时获得就业单位提供的医疗、养老等社会保障，甚至可以获得城市户口，从而彻底脱离农民身份和农村生活，享受城市的各项福利待遇。然而，随着市场经济的发展，上述制度安排已无法解决被征地农民的各项社会保障问题，其长远利益难以得到保障：首先，在就业安置方面，随着就业的市场化，政府已无法解决失地农民的就业问题，而是采取一次性支付相当于人均土地年产值4～6倍的现金。对于那些年龄较大、文化水平较低的农民而言，这显然既无法保障他们的生活水平不下降，更无法使他们的长远生活有保障。其次，随着就业安置制度的失效，其他各项社会保障制度也无法实现。一方面，由于无法通过安置实现就业，失地农民已无法享有就业单位提供的养老、医疗等生活保障；另一方面，现有征地制度并未详尽规定政府为失地农民提供养老、医疗等社会保障的责任，在缺乏明确性强制责任而且财力普遍紧张的情况下，地方政府也不会主动拿出土地出让金去解决失地农民长远社会保障问题，最终导致失地农民的社会保障难以落实。

第三，计划型征地制度中的纠纷预防和化解机制已无法有效化应对日益复杂的征地矛盾，导致征地博弈的无序化和灰色化。在计划经济时期，农民缺少独立的土地利益，其参与意识也不强烈。同时，由于当时村与地方政府之间存在上下级隶属关系，征地中的矛盾主要由地方政府运用行政权力自上而下进行解决。随着市场经济的发展，土地承包权不仅由债权变成重要的物权，而且国家赋予了土地承包权以转让、出租、转包、入股等市场化流转的权能，十八届三中全会更进一步提出要赋予“承包经营权抵押、担保权能” 〔14 〕。所有这些都使农民具备了独立的权利主体和市场主体的地位。然而，现有的征地制度仍然延续了浓厚的计划经济特色，完全无视农民的主体地位和参与要求，极易造成征地矛盾的积累和激化，这主要表现在以下几个方面：首先，现有征地制度缺少征地目的合法性纠纷的解决机制。一方面，法律规定政府只有出于“公共利益需要”才可以征地，而且在当前污染日趋严重、民众的环境安全意识空前高涨的背景下，忽视征地目的合法性和民众关切的征地行为极易引起民众的抗争；另一方面，我国对征地合法性问题可能引起的纠纷的解决机制仍是空白。不仅征地项目审批之前和审批过程都不允许农民参与，而且即使农民对征地项目的合法性存在质疑，也缺少合法有效的渠道阻止这些高污染、高危害项目的审批，这必然为后续的征地埋下矛盾冲突的祸根。其次，安置补偿争议解决机制表现为高度的行政主导性，难以真正化解安置补偿矛盾。一方面，安置补偿的标准是由政府单方面制定的，并不允许农民参与讨论，因此其合理性容易引起农民的质疑；另一方面，虽然设置了关于安置补偿争议的协调和裁决程序，但该程序存在严重缺陷，不但难以成为权威的纠纷化解机制，甚至会激化矛盾：其一，市、县政府既是安置补偿方案的批准者，又是征地主体，与被征地农民之间存在利益分歧，有做自己案件的法官的嫌疑，即便能公平裁决，也难以取信于农民。其二，法律关于“征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”的规定，尤其容易激化矛盾。因为此规定意味着即便农民认为自身利益受到损害，政府亦可强制占地，极易触发农民的怨恨情绪。再次，安置补偿实施过程中政府挪用、拖欠补偿款，以及村干部以不合理方式使用土地补偿款引起的矛盾纠纷，也缺乏有效的解决机制。由于地方政府普遍财政紧张，挪用或者拖欠安置补助资金的现象比较普遍。对上述问题，理论上农民可以提起行政诉讼，但以当地政府为被告的诉讼往往不易立案，更难以胜诉，即使能够胜诉，执行也极其困难。更重要的是，对于村民与村干部之间就土地补偿费的分配和使用引起的纠纷，现有纠纷化解机制更显不合理，最高人民法院《关于村民请求分配征地补偿款纠纷法院应否受理的请求的答复》规定：“农村集体经济组织与其成员之间因土地补偿费分配产生的纠纷，当事人就该纠纷起诉到人民法院的，人民法院可不予受理”。

三、土地利益关系失调的治理对策

要构建征地过程中协调的利益关系，必须加快征地制度改革，构建适应市场经济发展的利益协调机制、土地利益再分配机制和征地矛盾化解机制。

第一，重塑征地过程中的利益协调机制，以实现征地过程中土地利益初次分配的均衡协调。首先，适应市场经济发展的需要，发挥市场在土地利益分配中的基础作用，是改革征地过程中利益协调机制的根本之策。当前，脱胎于计划经济时代的征地利益协调机制，与市场经济条件下市场对土地资源配置起基础性作用的要求之间的严重冲突，不仅导致了土地资源配置的市场和政府双重失灵，而且是土地利益分配失调的根本原因。因此，重塑征地制度框架是实现征地过程中土地利益协调的根本之策。具体而言，就是在区分公益用地和经营性用地的基础上，构建以市场为中心的征地制度，所有经营性建设用地，由用地单位在符合土地利用总体规划的前提下，在政府的监督之下直接与农民进行协商购买。而公益性用地也首先由政府以市场价向农民发出收购邀约，只有在协议收购不成功时，才能够在权威第三方的监督之下，经过严格的法治程序进行强制征收，以确保征收目的的合法性和补偿的合理性。十八届三中全会提出，允许农村经营性建设用地与国有土地同价同权同等入市，这已经在现有的行政垄断型土地征收制度上打开了缺口，并很可能将成为建立市场型征地制度的低成本高成效的突破口。其次，进一步明晰征地过程中农民内部各群体之间的土地权益边界，是实现征地利益分配均衡有序的必要条件。一方面，随着土地承包权权能的扩充完善，尤其国家实施“生不增地，死不减地”的政策之后，失地农民在征地过程中所受的损失加大；另一方面，国家宣布“土地承包权长久不变”之后，土方调整预期出现不确定性，农民内部的土地权益边界更加模糊。据中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文解读，“长久不变”既不是些人理解的那样“永久不变”，但又“肯定比现在的30年不变要长” 〔15 〕。到底多长目前显然存在不确定性。上述变化引发了两类矛盾：一是造成原有的利益协调规则与现有的土地产权规定之间的矛盾，二是因对土地调整预期理解分歧形成的农民内部矛盾。笔者认为，要解决此问题，一要进一步明晰产权。要么规定土地调整的具体期限，要么明确以家庭为单位的土地承包关系不再调整，从而既给农民各群体的当下土地利益设定明晰的边界，又给各群体的未来利益以明确的预期，避免模糊性和不确定性造成的冲突。二要在上述基础上明确规定土地补偿费中承包经营权与所有权各占多少份额，同时设定科学透明的土地补偿款在农民内部进行分配的规则，既避免村干部的贪占行为，又避免未被征地的农民依靠人数优势，将民主表决变成“多数人的暴政”而损害被征地农民利益，当然也要杜绝少数被征地农民靠权势或者“缠”、“闹”之术，侵占本属于其他村民的利益。三要赋予农民更加充分而可操作的程序性权利，规范征地中各方的土地博弈行为，构建有序的土地利益博弈过程。这不仅具有保障土地利益分配结果均衡的工具性功能，更是尊重农民的市场主体地位和构建市场型征地制度的前提条件。具体而言，在征地启动阶段就要赋予农民关于征地项目合法性的知情权和异议权，在安置补偿方案制定阶段需要赋予农民充分的议价权，在征地之后需要给予农民有效的救济权。在此基础之上，一方面，通过农民与征地方平等的议价和相互监督，促进土地利益分配的均衡化；另一方面，通过对双方更加严格的监督和规制，杜绝各类机会主义行为和灰色化博弈方式，实现征地过程的协调有序。

第二，适应市场经济发展和征地制度改革的需要，重塑土地利益再分配机制，完善对失地农民合理、规范、多元的保障机制，是实现征地利益协调的长远之策。虽然近年来随着国家重视程度的提高，失地农民的社会保障状况大大改观，但对于“失地农民总数约在5000万人左右，预计10年后失地农民将接近1亿” 〔16 〕的我国而言，继续加大具有兜底作用的社会保障网建设，对于实现征地过程中的利益协调具有重要而紧迫的意义。首先，在国家层面，继续加大破除体制性障碍和转移支付力度，构建通过再分配渠道为失地农民提供社会保障的制度基础。这一方面需要进一步消除城乡二元格局对失地农民的歧视，尤其需要改革户籍、就业和住房等制度对失地农民进城就业、购买住房等方面的歧视政策，切实保障农民工同工同酬，赋予失地农民房屋、宅基地等财产以抵押、担保等权能；完善养老金、医疗保险金等社会保险资金跨地区结算和随农民工迁移制度；另一方面，加快国家最低生活保障、养老、医疗政策城乡对接步伐，使失地农民能真正与城市市民一样，享受社会建设的成果。其次，在地方政府层面，构建制度化的土地利益再分配机制，增加土地增值收益用于失地农民社会保障的比重。一方面，改变目前土地补偿费与安置补助费不合理的比例结构，提高用于失地农民长远保障的安置补助费比例，以便将土地增值收益更多地用于失地农民的社会保障支出。另一方面，增加地方政府土地出让金收入用于失地农民社会保障的比例，建议建立失地农民社会保障专项基金制度，强制地方政府将一定比例的土地出让金划入失地农民社会保障基金，用于建立失地农民最低生活保障、就业培训和其他社会保障支出。再次，适应农民高度分化和快速流动的背景，建立以失地农民需求为导向的更加灵活多样的失地农民社会保障方式。随着农民内部阶层分化的深入和流动的加快，不同阶层、不同地域、不同年龄和生活方式的失地农民对社会保障的需求和侧重也各有不同。因此，改革一刀切式的单纯货币补偿，探索以失地农民需求为导向的，更加灵活多样且可选择的失地农民社会保障方式，已成为当前提升失地农民社会保障水平的紧迫任务。

第三，重构征地过程中纠纷预防和化解机制，有效预防并及时化解征地过程中的各类矛盾纠纷，是避免征地过程灰色化和实现土地利益协调有序重要保证。首先，在建立市场型征地制度的基础上，构建农民和征地方平等协商为基础的矛盾纠纷预防机制。发达国家的经验证明，平等协商是预防和化解征地纠纷低成本高成效的途径。以美国为例，该国虽然设置了征地纠纷的司法解决机制，“但实践中，超过95%的征地案件最后并没有经过法庭审判，而是庭外和解” 〔17 〕。在此平等协商机制之下，就征地项目的合法性问题，双方既可以通过听证、质证等形式解决，也可以通过咨询权威机构进行化解；对于补偿的合理性分歧，双方可以在聘请评估师进行评估的基础上，进行充分的协商、谈判解决。而只有当双方无法达成一致时，才需要权威第三方或者官方机构介入，从而达到节约经济和时间成本的目的。其次，构建征地矛盾由权威第三方协助化解的机制。第三方既有超脱的地位，又可以充分发挥其技术和知识优势。就征地项目的合法性问题，可以由环境保护专家、土地规划专家、律师、公共政策专家组成专家咨询委员会，提供权威的鉴定结论；在补偿合理性问题上，可由资产评估、房地产、财政金融、法学等专业权威学者，和政府相关部门的专家组成安置补偿裁定委员会，经双方请求进行调解或者仲裁。再次，建构更加科学合理的征地矛盾官方化解机制。一是应增加关于用地项目合法性，尤其是关于是否符合环境安全标准争议的权威解决机制，凡是土地权利人或相关第三方对项目合法性提出质疑的，就应该由土地行政管理部门和环境保护部门联合进行审查，并作出权威答复。二是明确授予被征地人对安置补偿纠纷解决机制的选择权。虽然按照法理而言，被征地人对安置补偿方案有异议的，可以选择协调裁决的途径，也可以选择行政复议或者行政诉讼的程序，但《土地管理法》关于“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”的规定，过于模糊笼统，使许多地方政府误解为只有先经过协调、裁决程序之后，才可以提起行政诉讼，导致实践中“公民无论是求诸于行政复议或是行政诉讼，都无一例外地被拒之门外”，“致使许多相对人难以及时获得他们期盼的法律救济” 〔18 〕。因此，建议明确授予被征地人选择解决安置补偿纠纷机制的权利，对安置补偿方案有异议的，可以选择协调、裁决之路，也可以直接申请行政复议或者提起行政诉讼。三是明确将农民内部征地矛盾化解纳入司法渠道，解决当前将其作为村民自治范畴而导致的诉讼无门等问题，为其提供权威便捷的化解渠道。

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责任编辑 周 荣