解决土地问题的关键是落实农民土地使用权

陈小亮

中国农村普遍存在政府随意征地和农地流转不畅等土地问题，土地问题已经成为影响农村经济发展和社会稳定的重要问题。农村土地问题的症结是土地产权不明晰，但是解决土地问题的关键并非界定土地的所有权归谁，而是确保土地使用权真正落实到位。这是因为农村土地集体所有制是中国的基本土地制度，土地所有权改革中短期内行不通。明清时期的永佃制，以及香港和新加坡的现行经验也都表明，只要土地使用权落实到位，所有权归属并不是最重要的。基于此，解决土地问题的可行思路应该是不改变土地所有权归属的前提下，在使用权上做文章。

一、土地使用权落实不到位是土地问题的根源

《物权法》规定，土地承包经营权人“依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利”，“有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转”。可见，目前法律赋予农民的土地使用权是指农民对承包土地占有、使用、收益以及流转的权利。然而现实当中，农民土地使用权却存在不稳定和缺乏保障等问题。此外，完整的土地使用权还应该包括土地的抵押和担保等权利，而中国的法律尚未赋予农民这些权利。因此，中国农民的土地使用权落实明显不到位，而这也正是土地问题的根源。

1使用权不稳定：承包期内经常进行土地调整

承包期内可能发生的土地调整导致农民承包地的使用权很不稳定，农民无法预期承包地究竟能够在自己手中呆多长时间，他们没有保护土壤肥力的动机，也没有对土地进行中长期投资活动的激励，其结果是农业生产的可持续性降低和农户增收困难。实施家庭联产承包责任制以来，土地承包期在不断延长，已经从第一轮土地承包的15年变成了第二轮土地承包的30年，2008年以来更是提出土地承包关系“长久不变”。然而，承包期内土地调整仍然时有发生，农民对自己土地使用权的稳定性预期仍不乐观，调查结果表明只有102%的农户认为承包期内土地肯定不会调整。丰雷等：《中国农村土地调整制度变迁中的农户态度——基于1999～2010年17省份调查的实证分析》，《管理世界》2013年第7期。也正因如此，农户对土地进行中长期投资的热情依旧不高，进而产生了不利影响。一方面，土地耕种过程中农户更多的使用化肥（被视为短期投资）而不是有机肥料（被视为长期投资），导致土地退化，不利于农业的可持续发展。世界银行数据显示，中国每公顷耕地的化肥使用量高达全世界平均水平的4.1倍。另一方面，尽管种植传统粮食作物的收益很低而从事中长期副业生产活动的收益很高，大多数农户仍然选择了前者。

2使用权缺乏保障：农民土地被廉价征收

为了满足工业化和城镇化对土地的大量需求，地方政府不断征用农民的土地，导致社会上产生了大量失地农民。2012年失地农民已经达到了7500万左右，而且每年还在以300万人的速度增加，2020年失地农民将达到1亿人。资料来源：《中国国际扶贫中心，失地农民与减贫》，《中外减贫信息摘要》2013年第12期。由于地方政府在征地过程中对农民权益的保护和补偿严重不足，再加上失地农民没有稳定的工作和收入来源，导致失地农民的生活质量显著下降。一方面，农民获得的征地补偿明显不足。另一方面，政府没有给失地农民提供必要的就业岗位和社会保障，很多农民失去土地后也就失去了唯一的收入来源，在耗尽仅有的征地补偿后生活日趋贫困。

3使用权不完整：农民土地流转不畅

随着工业化和城镇化水平的提高，农民除了种地，还可以进城打工，农资价格的迅速上涨和农产品价格持续偏低导致家庭小规模农业生产活动的经济效益降低，“种地不挣钱”成为多数农民的共同感受。很多青壮年选择进城打工，他们也希望将自己的土地流转出去，这样可以获得更多的收入，但是由于使用权不完整，农村土地流转并不顺畅。一方面，很多地方土地承包经营权没有确权，农民担心土地权益受不到保护，因此不敢将土地流转出去而宁愿撂荒。另一方面，由于土地使用权不能抵押，很多农业大户想接手农民的承包地，但是受制于融资难而难以开展规模经营。2013年浙江登记各类家庭农场7500余家，但是多达87%的农场主因为资金不足无法扩大农场规模，农场主融资难的主要原因是土地使用权不能抵押，因此缺少贷款抵押物。资料来源：《家庭农场遭遇融资难》，凤凰网，2014年4月11日。

二、农民土地使用权难以落实的原因分析

1农民土地使用权难以落实的直接原因是相关法律尚不健全，土地使用权并没有全面有效地赋予农民，农民土地权益没有充分的法律依据和法律保障。

第一，《土地承包法》有“承包期内，……特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，……”这样的描述，这意味着土地承包期并不是完全确定的。第二，《物权法》规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不能抵押”，由此导致农民所承包土地使用权的金融功能被限制住。第三，《土地管理法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，“按照被征收土地的原用途给予补偿”。但是，法律没有明确“公共利益”的具体范畴，导致地方政府在征地过程中可以肆意发挥。而且，中国现行的征地补偿标准与国际通行做法不一致，没有考虑土地的市场价值，大大损害了农民权益。

2农民土地使用权难以落实的根本原因在于，地方政府能够在土地出让环节获得巨额收益而且自身权力约束较少，而农民谈判能力明显不足，因此地方政府有激励也有能力侵犯农民土地使用权。

第一，地方政府需要土地出让金推动地方经济增长，有侵犯农民土地使用权的动机。事权财权倒挂的财税体制下地方政府财力有限，为了给经济发展筹集资金，地方政府将目光投向了农民手中的土地。根据《土地管理法》的规定，农村集体所有的土地需要先转换为国有土地，然后才能在市场上流转，要想实现农村土地从集体所有到国有的身份转变，必须经过的环节是政府征地，因此政府在土地市场上处于垄断地位。地方政府在遵从《土地管理法》的规定以土地原用途为标准对农民进行补偿的同时，按照市场价值出让土地，从中获取极大的价差。据调查，失地农民平均得到的补偿款是1.7万元/亩，而地方政府出让被征土地的平均价格却高达77.8万元/亩。叶剑平、田晨光：《中国农村土地权利状况：合约结构、制度变迁与政策优化——基于中国17省1956位农民的调查数据分析》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2013年第1期。之所以能够从征地环节获得如此巨大的收益，其根源在于地方政府受到的权力约束较小。这主要是由于只是审核上报的材料，审批部门很难发现其中存在的真实问题；同时审批部门往往听从领导安排，以经济发展为首要目标，纵容下级地方政府违规征地。国家土地督察公告（第7号）显示2013年各地群众信访、举报和媒体反映的违规征占土地事件多达26312件，而立案查处的案件只有3775件，占比只有14.3%，已追究的责任人只有872人，这意味着土地违法被追究责任的概率至多是33%。假设1个案件只有1个责任人计算得出，如果1个案件有多个负责人，那么违法征地被追究责任的概率比3.3%还要低。为了便于征地，地方政府还阻碍土地使用权确权的全面开展。因为一旦真正确权，颁发了土地承包经营权证，农民便得到了更有利的法律保障，他们的维权意识将会提高，这将会给未来的政府征地活动带来阻碍。

第二，农民话语权微弱、势单力薄，无力保护本该享有的土地权益。一是，农民缺少利益表达的代言人。全国人民代表大会是农民表达权益和寻求保护的重要平台，然而建国以来的很长一段时期城乡居民选举权不平等，1953年选举法规定农村与城镇每一名人大代表所代表的人口比例为8：1，1995年修改后的选举法将这一比例调整为4：1，2010年修改后的选举法才赋予了城乡居民平等的选举权。被选中当人大代表的农民少之又少。缺少了利益表达的代言人，农民的土地权益自然难以得到有效保护。第12届农民和工人代表占比之和仅为13.4%，这明显低于农民占全国人口的比重。二是，农民群体组织程度低，维权能力过弱，无力与侵犯其土地权益的单位和团体进行公平谈判。农民所直属的组织是村委会和当地政府，他们本来有义务保护农民的土地使用权免受侵害，然而现实当中他们恰恰是农民土地权益最大的侵害者。相比之下，美国、日本和台湾等国家和地区农民的谈判能力则明显高于中国：美国农民拥有农民协会、农民联盟和农场局三大维权组织；日本农业人口占比不足5%，但控制了全国25%的选票；台湾99%的农户都加入了农会。

三、确保土地使用权落实到位的政策建议

解决农村土地问题的关键是确保農民的土地使用权真正落实到位，基于上文对农民土地使用权难以落实原因的分析，笔者认为未来中国农村土地制度改革过程中应该重点关注以下几个方面：第一，尽快完善《土地管理法》和《土地承包法》等法律文件：删除“承包期内，……特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，……”等漏洞；赋予农户土地承包经营权的抵押和担保权；明确“公共利益”的具体范畴，并且以土地的市场价值和未来收益为补偿标准，提高农民获得的补偿额度。第二，约束地方政府权力、严格规范地方政府征地行为。建议中央政府上收事权，减轻地方政府财政压力；完善考核机制，减轻地方政府推动增长的压力，并考虑将对征地农民的安置状况加入考核体系，削弱地方政府的征地动机。此外，法律部门切实提高执法力度，以增加地方政府违法征地的成本。第三，进一步提高人大代表中农民所占的比重，并借鉴美国和台湾等地区的成功经验，成立农民组织，提高农民的集体谈判能力。

作者单位：中国人民大学经济学院

责任编辑：韩海燕