基层检察院内设机构改革探究

赵金铸　赵海龙　李彦军

《人民检察院组织法》第20条规定：“突出了检察机关内设机构设置的灵活性，有利于各地结合各自实际合理配置检察职能。”但实践中，过度的行政化使各地在内设机构的设置过程中更多地强调的是与上级检察机关在内设机构设置上的对应。本文结合新一轮司法体制改革要求和国内检察改革司法探索成果，在相关调研基础上，针对基层检察机关内设机构实际，尤其是西部贫困地区基层检察院内设机构设置提出一些粗浅的建议，以期对改革有所帮助。

一、基层检察机关内设机构现状及存在的问题

通常认为，检察机关的内部组织结构分为决策机构即检察长和检察委员会，业务机构即检察机关各内设业务部门和行政服务与保障机构三个部分。决策机构在《人民检察院组织法》中规定得非常明确，长期以来变化不大。但业务机构和行政服务与保障机构的设置，也就是我们通常所说的检察机关内设机构的设置伴随着我国检察制度的发展而不断发展变化。

（一）基层检察机关内设机构现状

经过建国初期的初建、1978年检察机关恢复重建至1983年内设机构进一步发展和规范、1983年至2000年内设机构调整以及2000年至今不断改革完善等四个阶段的发展。1996年最高人民检察院印发的《关于地方各级人民检察院机构改革的实施意见》（高检发〔1996〕16号）成为其后检察机关机构调整的依据。2001年中央办公厅以《关于印发地方各级人民检察院机构改革意见的通知》（中办发〔2001〕9号）对此进行明确，各地在2002年机构改革中以“三定方案”形式进行了确定。至此，基层检察院内设机构基本框架确立。以甘肃省为例，经数年来发展完善，各地目前基层检察院内设部门在10-17个之间。

（二）影响检察职能发挥的问题

内设机构的对应设置有利于检察职能的发挥，但同时检察机关在人员管理上的过度行政化，造成为更多地解决干警的职级待遇而追求过度一致。出现了如内设机构设置不规范、名称不统一、派出机构混乱等问题，对此多有学者论述，本文不再赘述。同时，我们还认为，基层检察院在内设机构设置中存在一些不容忽视的矛盾。

1.内设机构设置与职能发挥之间的矛盾。内设机构设置过多导致基层检察院的内设机构及其人员配置与检察工作实际不协调。相比较于内设机构的齐整，检察机关内部的人力资源却相形见绌，特别对于基层检察院而言，把极有限的人力资源分摊到各个内设机构之中，不可避免的出现“一人科”、“二人科”现象，这对检察职责的发挥来说非常不利。

2.内设机构设置与人员紧缺之间的矛盾。近年来，为明确工作职责，上级检察机关更多要求基层检察院积极争取机构，配强配齐人员。但对于30人以下的基层检察院来说，往往难以兼顾。随之而来的是机构过多，分工过细，部门职能交叉重叠、环节过多、合力不强、力量内耗等问题，造成重复劳动和忙闲不均现象，加重了基层检察机关的人员紧缺。

3.内设机构设置与行政管理模式之间的矛盾。当前，我国检察机关无论从内设机构的设置还是办案实践都实行的是“三级审批制”。根据《人民检察院组织法》规定，检察委员会是检察机关行使检察权的法定领导机构。但由于检察机关受行政式管理影响深刻，使检察委员会作用有所弱化。

二、基层检察院内设机构改革探索与实践

（一）基层检察院内设机构改革的实践

近年来，基层检察院内设机构整合主要是从“大部制”改革入手进行了探索。随着新一轮司法体制改革进程加快，主任检察官试点成为一种趋势，从目前的实践看，主要有两种模式：一是北京模式，将主任检察官制度定位为主任检察官办案责任制，建立以检察官为中心的专业化办案组的办案模式，其试点部门仅为公诉部门;二是上海模式，将主任检察官制度定位为办案组织，形成以主任检察官为办案责任主体的扁平化的检察办案组织体系模式。对于探索和完善检察办案组织，无论是检察机关内部还是法学理论界，都已经形成了广泛共识。最高人民检察院在《“十二五”时期检察工作发展规划纲要》中明确指出，要研究制定办案组织建设规定，探索建立权责明确、协作紧密、制约有力、运行高效的办案组织模式。2013年底，最高人民检察院在全国范围内正式开展主任检察官办案组织的试点工作。2014年江苏省检察院改革试点的重要内容之一是调整整合内设机构，减少层次，实行扁平化管理，尤其是对30人以下的基层院取消内设机构，设立主任检察官办公室。

以上改革有以下好处：一是增强了检察官的办案责任意识，为检察人员分类管理改革积累了一定的经验;二是在一定程度上缓解了人员短缺、办案力量不足的问题;三是提高了法律监督的效果。

（二）“大部制”改革需要面对的问题

从现状看，“大部制”改革本身也存在诸多需要克服的问题：

1.可能造成新的机构设置的不统一、不规范。就目前试点的模式看，为解决人员待遇等因素考虑，大多改革试点保留了原有内设机构，结果往往是在机构结构上纵向增加了“大部”的层级。即便是对撤并或取消内设机构的试点，也对原有内设机构领导职数予以保留，用于配备主任检察官。同时以30人以下为标准，“一刀切”取消内设机构的做法也不符合人员分类管理的改革要求。

2.可能造成检察权发挥不全面、不到位。目前，在各地基层检察院，检察官队伍老化和断档问题突出，一科多职责、一人兼数职的现象是普遍现象。改革试点基本均在基层开展，对于30人以下的基层院来说，即便是实行主任检察官办案组或办公室，在不整合资源的情况下，设全各业务检察官办案组也存在一定困难。因此，改革不能仅限于基层，需要对省、市级检察院进行改革统筹，以取得整体效果。

3.可能影响干警工作积极性。目前在检察机关内设机构改革试点中有种矫枉过正的趋势，即所有的“大部制”改革中都通过减少机构来优化办案资源。在当下检察体制过度行政化，检察官单独职务序列尚未完全确定，机构的减少意味着干警晋升空间的缩小。因此，必须重视基层存在的“天花板”现象，尽快建立统一的检察官职业保障制度。

三、对基层检察院内设机构改革的构想

（一）中央司法体制改革与内设机构改革相关的内容

党的十八届三中全会对深化司法体制改革作了全面部署，将实行检察官员额制、完善检察人员分类管理、检察官办案责任制、健全检察人员职业保障制度、建立省以下检察院人财物统一管理机制等五位一体的顶层制度设计，这为基层检察院内设机构改革指明了方向。虽然“大部制”本身存在诸多需要克服问题，但就基层检察院内设机构改革来说，“大部制”仍然是落实中央司法体制改革部署的必然选择。

（二）基层检察院内设机构改革的原则

2001年中央批准的《地方各级人民检察院机构改革意见》对人民检察院机构改革具体规定了四项原则：依法独立行使检察权的原则;精简、统一、效能的原则;优化队伍结构、提高人员素质的原则;实事求是、因地制宜的原则。我们认为，基层检察院内设机构的改革应当坚持党的十八届三中全会对司法体制改革各项部署，重点坚持和完善中国特色社会主义检察制度。因此，还应当确立以下原则：

1.坚持中国特色社会主义检察制度原则。根据《宪法》第131条和《人民检察院组织法》第4条、第5条的规定，人民检察院是行使检察权的主体。因此，建立“大部制”下主任检察官办案组织必须从坚持和完善中国特色社会主义检察制度出发，与我国的整体监督体制及我国的政体相适应，在吸收借鉴国外检察制度经验的基础上，通过试点逐步进行。

2.坚持依法统一设定原则。“检察改革必须遵循司法统一的原则，在中央的领导下，统一规划、统一组织实施，自上而下地推动。”《人民检察院组织法》应当明确对各级检察院内设部门数量、级别、名称，做到有法可依。各基层检察机关内设部门的数量应当保持相对一致，对于存在的管辖人口、办案数量等差异，可以通过设立与行政区划适当分离的基层检察机关的方式解决。

3.坚持符合基层特点的原则。基层检察院内设机构的改革，必须侧重于检察权的具体行使这一特点，在确保检察权全面行使的前提下，坚持精简高效，避免职能重叠交叉，优化力量配置。要按照检察人员分类管理要求，区别管理机构、业务机构和保障机构，根据不同类别机构特点，设立检察官办案组织，不搞“一刀切”。

4.坚持灵活性与对应性相结合的原则。基层检察院内设机构的“大部制”改革是方向，必须坚持。有学者认为，基层检察院“有些机构可以不设，但必须有专人负责该项工作”。这种意见是对的，但在基层检察机关，由于人员短缺因素，往往存在专“人”不专“岗”的现象，有必要以相应的形式进行固定。

（三）对基层检察院内设机构设置的构想

我们认为，基层检察院内设机构的设置应当在建立主任检察官制度，促进分类管理和检察官职务体系的合理构成的前提下，采用“大部制”下的主任检察官办案组织为主体，以满足检察权运行为需要，保留适度的行政化。同时，各基层检察院应当保持一定的人员规模，过多或过少均不利于检察职能的发挥。除市级所在地基层检察院外，可以结合建立与行政区划适当分离管辖制度改革要求，人员保持在60-70人之间。具体为设立“二部三局若干乡镇检察室”。

1.设立刑事检察部。下设侦查监督、公诉等2个主任检察官办公室，有条件的基层检察院可以设立未成年人刑事检察主任检察官办公室。主要是侦监、公诉、未检等检察职能司法属性较强，为了加强内部监督制约。对于主任检察官的职权设置，应实行主任检察官审核制，原则上主任检察官、检察官独立办案，主任检察官对案件处理结果负责。以上主任检察官办公室的人员配置一般应为主任检察官下设2名以上检察官以及若干名书记员，最少配备3名检察官，便于办案中对案件的民主评议。

2.设立法律监督部。下设诉讼监督、刑罚执行监督、控告申诉等3个主任检察官办公室。民事行政诉讼监督和刑事诉讼监督的具体对象虽有一定差异，但二者均是对诉讼活动进行监督。因此，应将上述的监督职能进行整合，诉讼监督主任检察官办公室具体开展所有刑事、行政、民事生效的裁判的监督、民事执行监督和审判人员违法行为等的监督;刑罚执行主任检察官办公室担负减刑假释、暂予监外执行及监管场所刑罚执行情况的监督，较目前监所检察科来说可以更好地体现检察机关刑罚执行监督的属性;控告申诉主任检察官办公室需要剥离控申职能中举报线索管理职能，具体负责《刑事诉讼法》赋予的办理不服法院生效裁判和检察院决定的申诉案件等新的职能。

3.设立职务犯罪侦查和预防局。下设反贪污贿赂局、反渎职侵权局、职务犯罪预防局和侦查指挥中心等4个二级部门。将举报线索管理职能划入职务犯罪侦查局侦查指挥中心，有利于减少举报线索流转程序，提高工作效率。需要说明的是，该机构内部不设立主任检察官办案组织是因为“侦查工作具有集中、高度组织化和协同作战的特点，一般不要求强调检察官的个体独立性，因此在职务犯罪侦查局中不宜施行主任检察官制度”，反而是行政化的局长负责制办案效率更高。同时，经过多年的司法实践，“反贪局”的名称已取得了社会各界的认同。

4.设立检察业务管理局。下设检委会办公室和案件管理办公室等2个二级机构。设立检察业务管理局就是要强化对业务部门工作的督导、协调，提高案件质量，提高办案的效率。另外，由于“分州市院和基层院的检察工作侧重于具体行使检察权”，同时考虑基层检察院人员编制、学历等情况，我们建议在基层检察院取消法律政策研究室设置。

5.设立检察行政和检务保障局。下设办公室、监察室、政工科、技术科、法警大队等5个二级部门。该机构围绕办案、服务办案、保障办案，承担检察机关的日常管理工作。根据检察人员分类管理要求，该机构中办公室、监察室、政工科人员的属性为司法行政人员，技术科、法警大队人员则属于检察辅助人员，技术人员要求专业化程度较高，可由聘任制公务员担任。

6.设立若干乡镇检察室。目前，基层检察机关在乡镇级的司法组织系统中普遍缺位，设立乡镇检察室符合当前我国的权力配置架构，有利于形成各司其职、相互配合、相互制约的基层政法工作良性运行机制。