农村宅基地流转机制创新及对策探讨

张丽仙　刘明彦

摘要：随着新农村建设的加快和城镇化进程的推进，农村居民通过土地流转方式提供了大量的建设用地供给，同时农村宅基地流转问题逐渐凸显。通过对农村宅基地使用现状问题和存在问题的阐述，分析了现行宅基地流转制度的若干缺陷，并提出了相应的建议，期望能够建立起合法完善的宅基地流转体系，从而真正维护农民的权益，深入推进社会主义新农村建设。

关键词：城镇化；农村宅基地；土地流转；新农村

中图分类号：F301.1

文献标志码：A

论文编号：2013-0423

0 引言

宅基地是农民重要的生产和生活资料，农村宅基地流转事关8亿农民的切身利益。规范与完善农村宅基地流转有利于激发农村市场活力，促进农业人口流动。这不仅是建设社会主义新农村的客观要求，也是中国农村土地制度改革的主要方向。长久以来，宅基地问题在三农问题中的比重一直很低，处于被忽略的状态，随着农村经济发展水平的提高、城镇化进程的加快，宅基地流转问题已经越来越成为当前热点，不少学者对此做出了深入的研究。著名三农专家王旭东结合农村土地制度变迁和宅基地制度变迁研究，用经济增长与农村居民住房面积等历史数据验证，得出农村土地制度、宅基地制度与生产力发展基本适应的结论；茆荣华从农村土地制度的演变过程、集体土地流转的理论基础和制度设定入手，对宅基地使用权流转制度等进行专项研究，并从理论研究和法律规范层面进行考察分析，试图探索出中国农村集体土地流转制度的改革方向与实现路径；张云华从宅基地使用权流转机制入手，积极探索农民宅基地有偿退出之路，通过研究宅基地置换模式与增值收益分配等内容，认为农村集体建设用地入市是解决“小产权房”问题的关键。笔者通过研究宅基地发展历史及各个阶段的不同政策，从宅基地流转相关的法律法规入手，分析宅基地流转中的制度障碍，并提出了完善宅基地流转机制创新路径与对策，以期促进宅基地流转能够更加合法可行。

1 农村宅基地的特征与发展动态

中国是农业大国，拥有世界上数量最多的农民，土地是农民赖以生存的基本生活保障，而宅基地作为农民特有的一种使用资产，承担着农民居住、社会经济文化传承等功能，宅基地在农村家庭中扮演着重要的角色。

1.1宅基地的内涵与特点

宅基地是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地，是指建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物，不能居住的土地以及准备建房用的规划地3种类型，宅基地的所有权属于农村集体经济组织。农村宅基地的特点主要包括：

1.1.1严格的身份性 农村宅基地使用权是基于使用权人的特殊身份而取得的。只有集体经济组织内的成员或者由其他法规规定的身份的人才有资格向其所在的集体经济组织申请农村宅基地的使用权，非本集体内的成员除法律特别规定外，不得在本集体内申请宅基地。

1.1.2无偿使用性 国家无偿向农民提供宅基地，宅基地使用权是国家给农民的一种福利。只要符合法定的申请条件就可以取得，而且使用权人不需要支付使用费。但是，在现实生活中很多地方的农民在申请新的宅基地的同时，要向村集体缴纳一定的申请费用。

1.1.3永久使用性 宅基地的使用时间直接关系到农民生活的稳定和农村社会的和谐，现行政策规定农村居民可以世代使用取得的宅基地使用权，没有时间限制，并且这种权利受到法律保护。宅基地上的附着房屋消灭后，权利人对宅基地的使用权并不会消失，可以重新建造房屋。但是，宅基地使用权人应当服从国家和集体的需求，当宅基地被依法征收时应当配合并有权要求集体给其再审批新的宅基地。

1.1.4从属性 农村宅基地使用权不可单独流转其依附于房屋所有权，农村宅基地使用权随着房屋所有权转移而转移。中国法律对农村宅基地的出卖、抵押、出租、赠与有严格的限制，禁止非法流转现象发生。

1.1.5范围的严格限制性 农村宅基地使用权人对宅基地的使用范围是有严格限制的，《土地管理法》第62条规定：“农村村民1户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。国土资源部在2004年11月下发的《关于加强农村宅基地管理的意见》中强调，要坚决贯彻“1户1宅”的法律规定，农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的不得批准。

1.2农村宅基地的历史变迁过程

宅基地使用权制度是一项极富中国特色的土地资源配置制度，具有鲜明的中国传统儒家色彩，家天下，有宅才有家，其发展历程渗透于新中国成立以来的历次土地政策，有着独特的地位和悠久的历史。中国的宅基地使用制度变革进展的十分缓慢，有的地区至今仍然保留着原始的状态。

关于宅基地所有权的归属最早可以追溯到1961年颁布的《农村人民公社工作条例》，其中第四十三条规定社员的房屋归社员永久所有，社员有买卖和租赁房屋的权利，社员出租或出售房屋，可以由第三方公正机构对其定价审核，由买卖或者租赁的双方订立合同。任何组织、任何人，都不得强迫社员搬家，任何机关、组织、团体和单位，都不得占用社员的房屋。如果因为建设的需要，必须征用社员的房屋，应该严格执行国务院有关征用民房的规定，给以补偿，并且对迁移户作妥善的安置。由于有些地方在贯彻执行“六十条”中，由于对社员宅基地政策解释不清，引起了群众一些误解。中共中央在关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知中规定社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖，房屋出卖以后，宅基地的使用权即随之转移给新房主，但宅基地的所有权仍归生产队所有。至此，中国现行的农村宅基地制度确立，宅基地所有权由农民私有转变为集体所有。

1986年《中华人民共和国土地管理法》颁布，政府正式着手对农村宅基地进行统一的规范管理，1998年修订的《土地管理法》明确规定了宅基地使用权以“户”为单位的分配原则，规定“1户1宅”且面积不能超标。

从农村宅基地发展历史来看，大概经历了从私人所有到集体所有，从限制交易到允许交易的阶段，从无序管理到统一管理，从数量和面积不限到“1户1宅”的转变，农村宅基地制度发生了重大的变化，而农民也在不同的阶段担当了不同的角色，历次农村宅基地改革都争议很大，了解农村宅基地发展历程，这对于笔者研究宅基地流转问题有很好的借鉴作用。

1.3现阶段法律意义上的宅基地

2007年《中华人民共和国物权法》颁布，对宅基地所有权使用权做出明确的界定。其中，第十三章第一百五十二条解释说“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定，另外宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭，对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地”。1999年国务院办公厅发布《关于加强土地转让管理、严禁炒卖土地的通知》规定，农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅。而《物权法》的出台则改变了这种情况，允许宅基地限制性的交易，同时也为今后农村宅基地流转埋下了伏笔。

2 农村宅基地使用现状及存在问题

随着中国经济水平的发展，特别是工业化进程的加速，农村地区的经济也有了长足进步，特别是在东部发达地区，城乡差距已经很小，个别乡镇发展水平甚至超过城市。但是，在广大中西部地区，城乡差距依然较大，三农问题依旧是政府要解决的大问题，农村宅基地问题也显得尤为突出，主要表现在以下4个方面。

2.1管理混乱，缺乏规划

中西部多数村庄自古以来就没有较为科学的统一规划，房屋建设一代一代沿袭至今，村庄建设并没有相应的土地供应，违法违规建房现象严重，村委对违建房屋管理缺乏，造成村庄内通行隐患，表现在道路曲折崎岖，加大今后道路升级成本，排水设施不到位，雨天村庄内积水成灾，水坑遍地，影响村民生活。

2.2空心化问题严重

老宅基地废弃严重，新建房屋多沿河沿公路修建，更有甚者侵占耕地违规建房，新房修建大肆破坏生态环境的情况比比皆是。村庄摊大饼似的向外扩张，外强中干，村庄空心化问题严重。另外，农村房屋修建一般以子女婚房较多，目的性较强，婚房大大超过改善性住房和为老人修建住房，形成了“只见新人新房，不见新村新面貌”的现象。

2.3闲置率过高

城乡二元结构造成更多的资源集中在城镇，农业现代化和生产效率的提高极大的解放了农村剩余劳动力，农村务工人员越来越向城市集中，进城务工人员的增加必然导致农村人口的减少，导致其农村住宅的闲置，这里所指的闲置和农村空心化不同，农村空心化是指宅基地无人居住使用，而宅基地闲置是指有人居住并可继续使用。青壮年劳动力进城，留下老弱病残的驻守家园，白天村中无人，到了晚上更是伸手不见五指，由于缺少人气，很多农村呈现一片凋零毫无生气的景象。

2.4拆迁造成的人地冲突和失地问题严重

随着新型城镇化的进程，越来越多的农村被纳入城镇化的范围，城市地价的提升使更多的企业工厂把目光投向了农村，大量的农村土地被征用，这个阶段的农村拆迁是有史以来最为盛大的，而这背后必然产生了许多的问题。土地资源的整合利用是社会发展的必然趋势，土地是政府完成政治使命的一张王牌。一方面保持最低18亿亩耕地的红线，它涉及国家粮食安全，触碰者的乌纱帽将可能直接被褫夺，另一方面是GDP的增长与地方财政对土地的依赖，它涉及地方政府的运转，涉及地区城市化与工业化的进程。拆迁土地置换有效的帮助政府解决了这一难题，政府通过新农村建设，把原来的房屋拆除，修建集体居住的小高层、楼房，让村民上楼，集体安置节省了大量的宅基地，省下了的宅基地就可以作为建设用地转卖或者出租给企业办厂，村集体既可借此大赚一笔又有了政绩也改变了原始落后的村貌，此举在很多地区大受欢迎，但是据走访调查发现，很多过惯了独家小院生活的农民并不适合居住在高楼，而且这和农村的生活习惯差距太大，很多地方农民上了楼心里也高兴不起来。另外，补偿方式单一，征地安置的主要途径是一次性发放安置补助费即货币安置，其虽能解决被征地农民的燃眉之急，在一定程度上能保证征地工作顺利进行，但却难以保证他们的长远生计。补偿安置标准太低，程序不完善，许多地方把宅基地征收后新建安置房需要农民自己出一部分钱才可以购得新房。随着拆迁的进行，越来越多的农民正在失去流传数辈安身立命的宅基地，人地冲突、失地问题在较长一段时间内仍将持续。

3 现行农村宅基地流转的制度障碍

3.1流转制度缺陷造成宅基地浪费

目前中国并没有哪一部现行法律对宅基地流转做出明确的解释和定位。对宅基地有所涉及的法律条文散布于各个法律之中。《宪法》第十条规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地；土地的使用权可以依照法律的规定转让。”这里所说的土地是指国有土地，其中并没有对农村集体土地特别是宅基地做出解释；中国《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民1户只能拥有1处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。此法规定农民可以对宅基地上的附着物进行出租出售，但是对于宅基地是否可以流转也没有明确的解释”；中国《担保法》第三十七条规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。”此法明确了宅基地不可以做为金融抵押物，虽然没有明确宅基地不可流转，但是对其流转也有一定的限制；2004年国土资源部发布《关于加强农村宅基地管理的意见》中第十三条提出：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”这一具体对农村宅基地流转做出了更进一步的限制，即禁止农村宅基地向非农户口人口流转。2007年《物权法》第一百五十三条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”由此可见，现在国家视允许宅基地流转，但是对于流转的细则并未做出明示。中国规定宅基地流转相关制度的法律相当的凌乱，各地摸着石头过河自行制定相关政策，宅基地流转一直处于法律的灰色地带，宅基地不可自由流转造成了农村宅基地资源的极大浪费。

3.2农民无法使用宅基地获得资源收益

宅基地虽然属于集体所有，但事实上是农民在行使使用权，限制交易等于剥夺了农民的财产权，农民本身没有过多的资产是一个不富裕的群体，国家为了农村社会稳定不允许使用宅基地抵押贷款，城市居民房屋可以作为固定资产抵押贷款，划入个人资产范围内，而宅基地无法作为农民资产进入金融领域，这在一定程度上也拉大了城乡贫富差距。另外，交易市场的局限性造成了宅基地只能在本集体内流转，无法面向城镇居民，需求不旺盛，造成宅基地价格极低，有的地区1处新宅基地的审批仅需1000多元。另外，在拆迁补偿中，除了城中村和经济发达的地区，宅基地从来都不被作为主要的补偿标的物，仅仅是象征性的补偿。就目前阶段来看农民无法从宅基地上获得收益。

3.3继承权与宅基地使用权相互冲突

《继承法》第三条解释：“遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产。”房屋属于农村居民的个人合法财产，可以作为遗产被继承。农民对宅基地只有使用权而无所有权，照此条规定农村宅基地是不能作为遗产被继承的。房屋通过继承，继承人可以取得所有权。但房屋与土地紧密相连，如果根据“地随房走”的原则取得宅基地使用权，那么会导致与《土地管理法》规定的“1户1宅”原则相矛盾。在农村，房屋的继承实际上导致宅基地使用权的继承，进一步导致“1户多宅”现象出现。因此，不能一概实行“房随地走”原则，而应具体问题具体分析，通过对农村宅基地使用权取得方面的研究，可以窥见中国物权方面的立法实际上还比较脆弱。

4 农村宅基地流转机制创新路径与对策

4.1对农村进行宅基地整合

防止出现空心村，对村庄内道路进行修缮，完善村庄内基础设施建设，鼓励村民到村中居住。对长期无人居住的宅基地进行回收整合归入村集体土地以便再次分配，提高宅基地利用率，以增加宅基地供应量。对农村新建房屋进行审批，杜绝私建乱建现象，以新农村建设为契机，对村庄进行整体建设规划，房屋建设要因地制宜，宅基地面积要符合国家相关规定，房屋建设过程中注意生态环境保护，要达到村民越住越舒心越住越满意的程度。

4.2完善宅基地使用权流转及相关法律制度建设

宅基地流转的前提是合法，目前中国农村并没有统一的具有权威的土地使用证和房屋产权证，宅基地流转仅仅依靠村委会一纸公约维系，缺乏必要的法律保障，这也是造成农村宅基地流转不畅的关键因素之一。2013年中央一号文件指出，要全面开展农村土地确权登记颁证工作。用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题，加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作。确权工作完成后，宅基地流转才可以名正言顺。

4.3宅基地有偿流转，建议征收流转税

对宅基地流转所征收税费纳入村集体财政收入，用作村基础设施建设。对宅基地流转双方进行资格审查，并与于公示，防止村集体土地的流失。对宅基地流转应设定相应的条件和时间频率限制，防止恶意圈地，保护农民宅基地使用权，保证每户都有1处宅基地，防止农民因宅基地流转而居无定所。

4.4加强农村社会保障制度的建设

长久以来，中国一直未曾建立完善的农村社会保障制度，近几年随着农村合作医疗和农村养老保险的逐步建立，农村的社会保障体系逐渐明晰，但是覆盖广度和深度依然有待加强，现在的保障制度并不能保证农民在遭受重大变革后可以衣食无忧。宅基地、自留地和耕地是农村社会保障的支撑和保障，这也是农民不敢轻易把土地流转出去的原因。另外，有三农专家也担心宅基地的流转会使一批农民成为流民从而影响社会稳定。因此，建立和完善农村社会保障体系，是剥离农村土地社会保障功能的替代性制度安排。

农村社会保障体系的建立应当是全方位的，建立健全农村社会救济和农户互助制度、科学确定保障对象、合理筹措保障资金、推进农村社会保险、建立农村社会保障机构以及完善相应的法律法规体系等，从而为宅基地使用权的流转提供强有力的外部保障。