准确把握滥用职权、玩忽职守案的立案标准

贾小军　张红斌

根据《刑法》第397条之规定，国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，应当定罪处罚。但作为犯罪构成的结果要件，“致使公共财产、国家人民利益遭受重大损失”的立法语言高度抽象，不仅在理论界广受诟病，也给司法实务造成混乱甚至发生“检法争议”[1]。自1997年《刑法》修改至今，最高司法机关先后三次发文对该条款进行整体性细化规定，以期统一入罪标准，分别是：1999年《人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定（试行）》、2006年《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》和2013年《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》（以下分别简称1999年《标准》、2006年《标准》和《渎职解释一》）。其中前两次由最高检制定，第三次由“两高”共同制发，制定机关的不同，客观上也反映了文件效力的差异。

一、1999年《标准》与2006年《标准》的差异分析

（一）滥用职权案

一是关于人身伤亡比例的调整。1999年《标准》规定，“造成死亡1人以上，或者重伤2人以上，或者轻伤5人以上的”应当予以立案，2006年《标准》增加规定“重伤1人、轻伤3人以上”应予立案，使得重伤+轻伤的情况得以涵盖，但“1死=2重伤、1重伤=3轻伤、1死=5轻伤”[2]的比例关系不利于实务中的具体把握。

二是经济损失的内涵完善。1999年《标准》规定的经济损失严格限定为直接经济损失，范围过窄，且20万的数额显然过高。2006年《标准》对此进行了全面修订：（1）增加“间接损失”，补全了经济损失标准的内涵;（2）区分个人财产和非个人财产损失，并将“直接损失”与之对应，分别进行细化和数额调整。

三是存在的问题。首先是直接损失和间接损失不能合并计算;其次是间接损失适用受限，只有在直接损失数额不满且不少于80%时，方可适用间接损失的数额标准;再次是将经济损失分类并设定了不同的数额标准，计量复杂，有悖犯罪本质法益学的立场[3];第四是新增的“严重中毒”情形与伤亡标准相互重合，临床医学和司法鉴定也无认定标准，易造成实践掌握不一，有违制定《标准》的初衷。

（二）玩忽职守案

2006年《标准》中关于玩忽职守的修订与滥用职权基本一致，不同的是修改的幅度即量的差别。人身伤亡标准：玩忽职守案的立案标准是滥用职权案的1.5至2倍（死亡情况除外）;经济损失标准：前者是后者的1.5倍。

二、《渎职解释一》与2006年《标准》的对比变化

（一）关于人身伤亡标准

造成重伤的：新标准提高为3人。造成轻伤的：新标准是9人，此前滥用职权是5人、玩忽职守是10人。重伤+轻伤混合标准：新标准是“重伤2人、轻伤3人以上，或者重伤1人、轻伤6人以上”，此前滥用职权是重伤1人、轻伤3人以上，玩忽职守是重伤2人、轻伤4人以上。

可见，《渎职解释一》将伤亡比例调整为更精确的“1死亡=3重伤、1重伤=3轻伤、1死亡=9轻伤”，便于实务中科学把握、合理认定。新标准较大幅度地提高了滥用职权的立案标准，玩忽职守的标准则保持稳定。

（二）关于经济损失标准

《渎职解释一》规定“造成经济损失30万元以上”应予立案，提高了滥用职权罪的入罪门槛;第8条对“经济损失”进行了重新界定。作者认为“为挽回渎职犯罪所造成损失而支付的各种开支、费用”应当属于间接损失，由此推知，《渎职解释一》将2006年《标准》关于滥用职权案、玩忽职守案立案的数额标准进行了统一规范。变化主要有四点：一是不区分财产所有权属性及直接损失与间接损失的差别，而是一揽子全都包含;二是个人财产、非个人财产、间接损失、直接损失可以交叉合并计算，改变了2006年《标准》规定的直接损失和间接损失不能合并计算问题;三是取消直接损失优先适用的规定;四是新增“立案后至提起公诉前持续发生的经济损失，应一并计入渎职犯罪造成的经济损失”，将持续发生的动态损失也纳入到经济损失，扩展了经济损失的计量范围。

三、对三次司法解释的整体评价

（一）两罪的立案标准从分别规定、区别对待走向统一规范

1999年《标准》和2006年《标准》对滥用职权案和玩忽职守案的立案标准都是分别进行规定的，且玩忽职守案的标准要明显高于滥用职权案的标准，但是无论司法解释如何变化，其依据的刑法第397条并未被修改，而且两个罪名是合并规定在刑法同一条款的，因此，从刑法解释方法上讲，既然刑法典在同一条款中规定二者达到立案标准的结果要件都是“致使公共财产、国家人民利益遭受重大损失”，那么二者在犯罪构成的结果要件上就应当是相同的，而不是双重标准;从刑事立法的原则讲，将二者的危害结果要件进行区别对待，超出了一般国民的预测可能性，造成司法适用中定罪量刑实质性的不公平，有违人权保障的宪法要求和现代法治精神。

当然，《渎职解释一》将滥用职权和玩忽职守的定罪量刑标准作统一规定，并不是否认两罪犯罪构成上的本质区别，而只是规定统一的入罪门槛和量刑幅度。实务中，滥用职权与玩忽职守有时难以区分，将二者的立案标准进行统一，有利于规范司法操作，防止司法偏差，为解决实务中普遍存在的处理偏轻问题提供规范基础。

（二）立案标准的要素设置更为科学合理，一定程度上缓解了刑罚失衡问题

从1999年《标准》对两罪分别规定、大量列举入罪情形，到2006年《标准》基本显现出“人身伤亡、经济损失、社会影响、特别规定及兜底条款”的立案标准要素，再到《渎职解释一》将2006年《标准》中的特别规定，如造成公司、企业等单位停业、停产或破产，涉及海关等部门的工作人员造成外汇被骗购或者逃汇等特定情形，进行合理拆分归入“人身伤亡、经济损失、社会影响”等标准要素中去，体现了理论界和实务界对两罪危害结果构成要件的认识由模糊到清晰，由碎片化、经验式的感性判断到体系化、规范式的理性把握;不区分直接损失与间接损失，使经济损失的计算大为简化，严密了法网;不区分经济损失的主体是单位还是个人，体现了刑法对个人财产和非个人财产一视同仁、平等保护的理念。这样使得立案标准要素不重不漏，设置更科学，更具操作性。

量刑问题是刑事诉讼的重大问题，有学者将现代刑事诉讼中的公诉划分为定罪公诉、量刑公诉和程序公诉[4]。对被告人来说，刑罚直接关系切身利益，因此限缩司法官在量刑问题上的过分自由裁量，对于增强查处渎职犯罪的力度、防止滥用司法自由裁量权具有重要意义。

一是《刑法》第397条规定的量刑幅度较大，刑期配置偏低，在立法机关尚未修改刑事法典的情况下，最高司法机关通过解释区别不同的情形，划分不同的量刑档位，在量刑上予以体现，如人身伤亡数量和经济损失数额中“情节特别严重=3×重大损失”，刑期定为3到7年有期徒刑，而“重大损失”的刑罚仅为3年以下有期徒刑或者拘役。

二是对原滥用职权立案标准中第7项进行拆分改造，降低“事故报告”型滥用职权的入罪标准，将原标准中“重特大事故”纳入加重处罚的情节，体现了从严从重处理的精神。

三是由单纯的规范立案（定罪）标准到定罪量刑标准的双规范，不断增强依法查处渎职犯罪的工作力度。

理论上检察机关不享有定罪量刑的最终决定权，但是拥有对渎职犯罪的立案权、侦查权和公诉权，而立案、侦查和公诉是定罪量刑的前置程序，否则不可能有最终的审判。

1999年《标准》和2006年《标准》都是检察机关为统一渎职案件受理和立案标准所作的专门规定，“立案作为刑事诉讼开始的标志，是每一个刑事案件都必须经过的法定阶段，同时，这一诉讼阶段具有相对独立性和特定的诉讼任务。立案作为一个独立的诉讼阶段，其任务是审查有关控告、检举、举报、自首的案件在事实和证据方面的情况以及管辖权的问题。”[5]因此，检察机关从实务的角度，制定渎职案件的立案标准是符合我国司法体制中“分工负责”要求的，对惩治渎职犯罪起到了重要的规范和指引的作用。

但是，从我国宪政体制上讲，检察院和法院都是我国的司法机关，都享有刑事司法权，检察机关和审判机关分享司法权力，但并不是将我国统一的司法权力进行分割、分别适用，“分工负责、相互配合、相互监督”是同等重要的，而不应有所偏废。从刑事追诉的整体看，这种国家追诉权应当且必须具有标准的一致性、过程的连续性、结果的可预测性，不能因为不同的国家机关负责刑事诉讼的不同阶段而采用不同的追诉标准。这有悖于中国特色社会主义法制统一，有害于司法权威和基本人权。

从本质上讲，最高司法机关制定和发布司法解释，通过明确法律条文中的不确定概念，是立法机关“容忍或者有意授权最高司法机关的‘二次立法，有利于保持基本法律稳定、规范法官自由裁量权和促进司法统一”[6]。为防止法律适用的偏差，实现侦查起诉与审判的有效衔接，两高共同发布渎职司法解释，顺理成章。

《渎职解释一》第1条第2款规定了二者第二档量刑幅度的适用标准，即“情节特别严重”的认定问题[7]，具体来说：一是将人身伤亡数量标准确定为前款第1项的3倍，经济损失数额确定为前款第2项的5倍;二是规定了加重处罚的情节，即造成第1款规定的损害后果，不按规定报告事故情况，“致使损失后果持续、扩大或者抢救工作延误”，体现惩防并举的刑事政策和发挥刑事司法的预防功能的理念;三是“造成特别恶劣社会影响的”以及兜底性的款项。

纵观三次司法解释对两罪的立案标准，可综合评价如下：一是始终坚持凡有死亡即可立案，体现了对渎职罪造成人员死亡情形的“零容忍”，体现了刑法对个体生命的尊重与强力保护;二是根据经济社会发展阶段的不同，及时调整伤亡、财产损失的计算标准、计算范围、具体数额等，以不断严密法网;三是始终保留兜底性条款“造成恶劣社会影响的”，作为解释未尽事项的补充，保持对渎职犯罪的刑罚震慑力。

四、控告检察部门审查受理滥用职权、玩忽职守举报线索应注意的问题

（一）2006年《标准》在《渎职解释一》发布生效后是否仍然适用

《渎职解释一》第10条规定“最高人民法院、最高人民检察院此前发布的司法解释与本解释不一致的，以本解释为准。”根据新法优于旧法的法律适用原则，原则上应当适用《渎职解释一》。

但实践中并非如此。在实务中广泛使用的《刑法一本通：中华人民共和国刑法总成》（2013年版）等类似办案工具书对渎职案的新旧解释都是一并列举、不作取舍、同时适用，都将甄别取舍的工作交给了“读者”;有的书籍则是直接适用《渎职解释一》而没有提及其它入罪标准，如张军等主编的《刑法罪名精释》（2013年版）等。

作者认为应当一律以《渎职解释一》为准。但原解释有规定，新解释没有规定的情形，如何适用？作者认为新解释的生效并不意味着原解释的全部自动失效，除非新解释特别注明。所以，在新解释生效、原解释并未被明示废止的情况下，原解释中并未明显被修改的条款所规定的情形，应优先归入新解释第1条第1款第1至3项确定的三种类型标准即人身伤亡、经济损失、社会影响;无法归入三种类型的尝试归入兜底款项“其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形”[8]，但是要谨慎从严，防止兜底条款的滥用，避免该项规定沦为“口袋”。否则，应视为被新解释废除，并不得继续适用。

（二）从法的明确性和安定性角度考虑，应尽量压缩兜底性条款的司法适用

有学者撰文指出，“不确定概念具有概念的高度概括性、内涵和外延的不确定性和适用上的开放性等特点。世界各国的法制史都表明，意图制定纯粹由确定概念组成的法典，拒绝法官自由裁量权的立法思想只是一厢情愿的幻想。为克服法律的僵化和滞后性，现代国家的立法机关不得不在立法活动中广泛使用不确定概念，各个层次的立法和各个部门法均是如此。”[9]但是，司法解释的目的和作用恰恰是将立法中大量存在的不确定概念，如“数额较大”、“数额巨大”、“重大损失”、“特别重大的损失”、“情节严重”、“情节特别严重”等模糊性定量因素予以具体化明确甚至数字化，以便于实务操作。因此，作者认为，对符合《刑法》第397条规定、达到滥用职权或玩忽职守犯罪立案标准的总括有两种情形：一是符合2012年《渎职解释一》所列具体情形或2006年《标准》保留情形的（不含兜底性款项）;二是其他法律规范对专门问题或特定行业、领域的具体情形进行特别规定，明确该情形依照《刑法》第397条规定立案查处的[10]。如《关于办理危害矿山生产安全刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第9条规定的“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，依照刑法第397条规定定罪处罚”等。法律、司法解释有明确、具体、操作性强的立案标准条款的，应适用该条款，非穷尽上述两种情况外，不应直接适用兜底性条款对可能存在的滥用职权、玩忽职守行为进行受理立案，从而保证渎职犯罪线索的受理质量。

（三）从严厉惩治渎职犯罪、扩展渎职犯罪线索来源的角度考虑，线索审查受理工作人员应深刻领会立法和司法解释的意图，注重对滥用职权、玩忽职守案的立案标准的类型化、体系化的掌握

渎职犯罪的具体表现形式各色各样，不同行业、领域表现迥异，不同的涉案人员渎职行为也各有特点，因此寄希望于最高司法机关将实践中出现的和未出现的所有情形都明确地列举以供实务中“按图索骥”，既违背立法意图和司法规律，又助长了机械司法、僵化执法的慵懒之风。《渎职解释一》总结司法实践经验，明确列举了“重大损失”和“情节特别严重”的四种类型，即人员伤亡类、经济损失类和社会影响类及兜底的其他类型，从而将刑法中不确定的概念进行了类型化的解释、体系化的整理。借鉴司法解释中的类型化、体系化思维方式，对渎职线索应当进行综合性审查，不能仅仅盯住人员伤亡数量、经济损失数额等量化指标，还要审查其他类型的情况;有些情况虽然逐条对应都达不到立案标准要求的量化条件，但是涉及危害后果的类型较多，存在信访举报人、控告人反映的线索证据不全面的情况，充分考量渎职犯罪的危害结果和犯罪特点，认为成案的可能性比较高的，可以经举报中心评估后受理初核，以拓宽案件线索来源，为自侦部门初查立案提供高质量的线索。

注释：

[1]何正华、陈景敏：《渎职犯罪量刑畸轻的原因及其防治——兼论对法官自由裁量权的合理控制》，载《法治论坛》2006年第8辑。

[2]本文使用的“=”并非严格数学意义上的“等于”，仅仅是从便于实务操作进行的一种简化计算。

[3]陈国庆、韩耀元：《<关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定>的理解与适用》，载《人民检察》2006年第16期。

[4]参见陈瑞华：《刑事司法裁判的三种形态》，载《中外法学》2012年第6期。

[5]陈光中、徐静村：《刑事诉讼法学》，中国政法大学出版社1999年版，第267页。

[6]牛克乾：《关于“两高”渎职犯罪案件司法解释（一）的法律方法论思考》，载《法律适用》2014年第1期。

[7]关于“情节特别严重”的五种情形为：（一）造成伤亡达到前款第（一）项规定人数3倍以上的;（二）造成经济损失150万元以上的;（三）造成前款规定的损失后果，不报、迟报、谎报或者授意、指使、强令他人不报、迟报、谎报事故情况，致使损失后果持续、扩大或者抢救工作延误的;（四）造成特别恶劣社会影响的;（五）其他特别严重的情节。

[8]最高检法律政策研究室撰写的《<关于办理渎职刑事俺家适用法律若干问题的解释（一）>理解与适用》一文，在论及滥用职权罪和玩忽职守罪的定罪量刑标准时，表示“在司法实践中，对国家机关工作人员滥用职权或玩忽职守造成上述‘严重中毒、‘公司、企业等单位停业、停产、破产、‘严重损害国家声誉等后果的，不意味着就不定罪处罚，而是应该根据案件具体情况，认定造成的人员伤亡、经济损失、社会影响等情况，适用《解释》第一条第一款的相应规定，有的可以适用《解释》第一条第一款第四项兜底条款追究刑事责任”。参见：《人民检察》2013年第5期。

[9]牛克乾：《关于“两高”渎职犯罪案件司法解释（一）的法律方法论思考》，载《法律适用》2014年第1期。

[10]作者认为，该规定若有与2013年《渎职解释一》规定内容不一致之处，应根据2013年《渎职解释一》第10条规定，适用《渎职解释一》相关条款。但新的普通法与旧的特别法的冲突如何解决是另一层面的问题，作者在此暂不做探讨。