构建现代公共文化服务体系研究

俞映虹

2005年，十六届五中全会提出"加大政府对文化事业的投入，逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系之后，各级政府不断加大财政投入，公共文化服务体系框架初步成形，文化馆进入全面推进公共文化服务体系阶段。十七届六中全会指出，加强公共文化服务是实现人民基本文化权益的主要途径，要以公共财政为支撑，以公益性文化单位为骨干，以全体人民为服务对象，以保障人民群众看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动等基本权益为主要内容，完善覆盖城乡、结构合理、功能健全、使用高效的公共文化服务体系。十八届三中全会提出， 要构建现代公共文化服务体系，建立公共文化服务体系建设协调机制，统筹服务设施网络建设，促进基本公共文化服务标准化、均等化。我国社会主义公共文化服务体系理念形成和发展经历了以上几个重要阶段，在文化体制改革的大潮下，公共文化服务体系建设已经历了10年的时间，我国政府在公共文化服务体系建设过程中，也要积极改变观念，转换角色，实现由“传统型的政府”向“服务性政府”的转变，将我国的公共文化服务体系建设逐步推进，不断完善。

一、对构建公共文化服务体系的基本认识

文化权利是公民必须得到保障的基本权利，维护和实现公民的基本文化权利是政府必须承担的职责，必须通过一种切实有效的制度设计和体系建设来确保公民文化权利的实现，这种制度设计和体系建设就是公共文化服务体系。

公共文化服务体系的主体构成。一个科学合理的公共文化服务体系的主体通常应该包括四个方面：（1）政府。提供公共文化服务是政府的核心职能之一，政府是公共文化服务的核心主体，是公共文化服务的组织者、监督者。（2）文化事业单位。这是我们国家的公共文化服务体系所独有的、在主体构成上不同于西方国家的最大特色。（3）非政府组织。主要指从事文化工作的一些中介、社团等。随着文化体制改革的不断深入，这一群体将会起到越来越重要的作用。（4）企业。企业在公共文化基础设施的建设及某些具体产品的生产中具备更多的优势，是公共文化服务体系的延伸与补充。

公共文化服务体系的基本内容。目前普遍认为公共文化服务体系包括八大系统：（1）公共文化政策、理论体系。这是提供公共文化政策法规、构建社会公益的价值观念系统，促进公共文化繁荣发展的基石和根本。（2）公共文化基础设施体系。包括各种文化历史遗存和公共文化场所。（3）公共文化生产、运营体系。指公共文化产品（服务）的生产和运营系统，是公共文化服务体系中公共文化产品的生产部门和直接作用于服务对象的服务机构体系。（4）公共文化资金保障体系。包括政府的撥款、社会捐助、赞助、基金等。（5）公共文化人才体系。包括公共文化服务的专业技术人员、业余文化队伍和支撑公共文化服务体系的管理人员、辅助人员等组成，是保证公共文化服务体系建立、发展和运营的关键。（6）公共文化创新体系。主要包括内容的创新、形式的创新、机制的创新以及服务的创新，是形成整个社会创新意识的基础组成部分。（7）公共文化信息体系。是一个关于公共文化社会信息的收集、分析、发布的系统，通过这一系统的运行，让广大人民群众直接了解公共文化服务的信息，同时政府可以及时、准确地了解群众的文化需求信息，为科学决策提供帮助。（8）公共文化考评体系。就是对公共文化服务的好坏、是否到位、是否满足了人民群众的文化需求等执行情况进行有效的监管，从而保证群众得到真正的公共文化服务。

加强公共文化服务体系建设，是保障公民基本文化权益，繁荣发展社会主义先进文化、构建社会主义和谐社会的必然要求，是实现好、维护好、发展好人民群众基本文化权益的主要途径，对于促进人的全面发展、提高全民族的思想道德和科学文化素质、建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家，具有重大意义。构建公共文化服务体系是一个宏伟的目标，需要一个长期的过程逐步去完善，并非一朝一夕能够完成，需要以下四个方面的保障才能得以顺利实施：

（一）政策保障。在公共文化服务体系中，公共文化政策的制定具有举足轻重的地位。它既明确了政府对公民既社会所负的文化责任，也体现着公共文化服务的性质与方向，为公共文化事业提供制度保障，推动公共文化事业的繁荣发展。我国公共文化政策的制定要逐步探索建立综合决策机制，在符合中央宏观文化政策的前提下，应认真研究政府职能、部门合作、部门设置、专家咨询、公众参与、社会影响评价、技术支持等问题，调整制定科学配套的文化政策，为公共文化服务体系的建立与完善提供重要的政策依据。政策制定中，特别要注意发挥专业人士和社会各界在综合决策中的作用。公共服务性政府的重要职责之一就是建立公共文化服务的制度平台，包括公共文化服务决策、实施、管理与监督的制度平台、公共文化项目指引、投融资及其他公共文化信息的交流平台、公共文化问题的研究与技术研发平台等。政府要出台相关的政策法规，进行必要的投入，保证公共文化服务制度平台的建立于正常运转。

（二）组织保障。构建公共文化服务体系不仅仅只是文化部门的事情，它应是由各级政府部门宏观调控，并列入中长期工作规划的一项工程。之所以用“工程”这个词语，说明这是一项宏大的、系统的事业，它甚至是与一个城市、地区的经济、旅游、城市建设等各项规划结合起来运作的，它不是一朝一夕能够完成的短期行为，因此要求各级政府要结合国家发展战略，制定相应的地方文化发展战略，将构建公共文化服务体系作为一项长期的系统工程来做。其次就是文化部门的职责，文化部门当然是这项工程中重要的、主导实施的部门。在各级政府组织的支持下，文化部门要专业部门做专业的事，结合国家关于公共文化服务体系建设的具体指标予以逐一落实和推行。

（三）经费保障。只有不断加大公共文化投入，合理配置公共文化资源，才能持续提高公共文化服务水平。据发达国家和地区的经验来看，要满足基本公共文化服务需求，公共文化事业的投入应占政府公共支出的1%左右（这个预算不包括文化基础设施场馆等的建设和维修）。从我国目前情况来看，即使是深圳这种地方财政实力比较雄厚的城市，这一比例都还没有达到。除了依靠财政投入，还应逐步拓宽公共文化事业经费的来源，逐步形成适应社会主义市场经济要求的筹资机制和多渠道投入地体制，实现公共财政为主导，吸引社会资本参与公共文化事业的建设。例如，浙江、江苏等发达地区就有民营企业家创办的私人收藏博物馆、红木家具博物馆的成功例子，开创了社会资金办公益文化的先河。当然这种成功是建立在当地政府对社会非盈利性项目给予政策上的扶持基础上的。

（四）人才保障。人才队伍建设是构建公共文化服务体系的重要组成部分，能否建立完善的公共文化服务体系，人才是其中基础性与关键性的因素。因此，必须要树立“人才是第一资源”的观念，高度重视文化人才队伍建设，积极实施“人才兴文”战略，完善文化与艺术教育工程，提高公民的文化素質和创造力，按照政治强、业务精、作风正的要求，着力培养文化领域的理论研究、文艺创作、文化服务、文化管理、文化运营等门类的专业人才和复合型人才，切实加强文化人才队伍的培训和宣传，创造条件，营造良好的人才生态环境、人才发展环境和文化人才创业环境，优化文化人才资源配置，建立长效的激励机制，促进优秀人才脱颖而出，为公共文化服务体系的建设提供坚实的人才保障。

公共文化服务体系是一个涵盖各项基本公益类文化服务的综合体，它涉及到我国的公共图书馆、美术馆、博物馆和文化馆几个领域，文化馆、站的建设是公共文化服务体系建设中比较特别的一个部分，我个人认为文化馆的建设与发展较之其他几个领域来说更具难度。图书馆、博物馆、美术馆都是通过老百姓借还书、查阅资料、参观来获得文化服务的，这种服务是具有国际化标准和固定流程的，他的管理和发展更多的强调标准化，规范化的管理。例如不断加大硬件设施的投入，信息化系统的开发和研究，学习发达国家的先进经验和模式，不断提高服务质量。文化馆就不仅仅是这样，除了加强硬件设施的投入之外，它的服务水平更多取决于软件的服务，有些硬件的不足甚至是可以用提升软件的服务去弥补的。例如艺术培训取决于培训教师的业务能力和授课水平，如果优秀的老师上课，即便教室的条件差一些，群众也是愿意积极参与的；大型文化活动的开展成功与否，取决于活动的策划是否能激发老百姓的兴趣，使得群众能积极参与，造成好的社会影响力，它很难有一个统一的标准，对工作的创造力是要求很高的。虽然国家文化部关于文化馆的评估也有一套统一的标准，但是即便达到了国家一级馆的标准，也只是通过数据来说明文化馆的工作达到了一定的水准，但不能说明文化馆的工作是否真的具有活力，真的深入人心，这是两个范畴。当然首先是要达标，然后才是创造性的工作。这就是文化馆的建设与发展灵活性的体现，是有别于图书馆、美术馆、博物馆的地方，是更具有难度和灵活性的一个领域。

二、国外公共文化服务体系和日本公民馆的发展经验

80年代以来，西方出现的公共选择理论、新公共管理理论、新公共服务理论、公共治理理论等，为发达国家文化行政改革和公共文化发展提供了理论模式.在这些理论的指引下，各国在公共文化发展中形成了多种实践模式，尤以“政府主导”模式、“民间主导”模式、“分权化模式”最为典型。当代中国的公共文化建设，在某种程度上具有公共文化领域发展的一般规律。理论背景与实践经验的借鉴，可以更好地促使我国公共文化服务保持与社会发展总体目标的一致性。发达国家文化管理体制形成和发展，大致经历了三个阶段：一是从十九世纪初到第二次世界大战前的“无政府管理阶段”，这一阶段基本上没有专门的文化管理部门和文艺政策，公共文化发展处于自发状态；二是20世纪50年代至80年代中期的“现代管理体系的确立阶段”。1959年法国历史上第一个中央文化管理机关“法国文化部”的成立，标志着文化管理被纳入现代政府行政范畴。这一阶段为了适应社会发展的需要，直接孕育出了西方各种公共文化管理组织、机构、模式、制度或政策；三是文化管理的转型和改革阶段，时间大约为20世纪80年代末至今。这一阶段的明显特征是应因西方“新公共管理”、“服务型政府建设”等管理理念及文化在公众生活及国际竞争中地位上升的现实需要，西方各国程度不同的进行文化管理体制，包括部门、机构设置、政策、法规等的调整。公共文化管理逐渐向更强调服务理念的“公共文化服务”转型，即政府更多以提供“公共文化服务”为主要职责，管理以满足公民文化权利为出发点和最终目的，政府与民间目标共定、利益协商，共同生产，通过公共服务来兑现公共利益。

世界各国由于传统、国情的差异，形成了不同的公共文化服务制度与模式，归纳起来主要有以下三种：（1）政府主导模式。这种模式中从中央到地方政府均设有文化行政管理部门，有垂直领导关系和非垂直领导关系，各级政府文化部门对文艺团体进行有限的资助并提供比较完善的公共文化服务，这种模式以法国和日本为典型代表。（2）民间主导模式。政府没有正规的文化行政主管部门，主要以政策法规营造良好的文化生态，鼓励各类团体或机构自我生存，政府财政对文化的投入称为“国家艺术理事会”，非政府组织或非营利机构是开展政府公共文化服务的中坚力量，这种模式以加拿大、美国、瑞士等国为代表。（3）政府与民众组织的分权化模式。政府以“一臂之距”与民众组织合作，将文化资源进行分配，并共同管理文化事项，提供文化服务。这种模式以英国、澳大利亚为代表。

西方公共文化治理机制，大致有以下几种：（1）公共文化基金会制。文化基金会制是由非政府组织与国家合作，通过政府对项目进行赞助或企业、私人的捐助而设立的非营利性文化管理机制。文化基金会通过对文化政策施加影响，在政府与社会之间建立起一条良心互动的渠道。政府通过文化基金会组织，以协议的方式对公共文化部门提供基金，并以税收政策引导社会捐助公共文化部门，以此来促进公共文化事业建设。（2）公共文化托管制。公共文化托管制是由委托人将财产委托于公共文化托管机构，由其代为经营和管理。公共文化托管制有利于公共文化经营管理的专业化，丰富国家公共文化内容。英国议会以托管制建立大英博物馆，是早期以私人托管方式筹建的一座国家博物馆，它通过政府的财政拨款来实施国家的公共文化政策。（3）公共文化招投标制。公共文化招投标制是一项由招标人公开进行的公共文化项目招标形式，中标人对发包者支付承包金，并按合同规定自主经营这一公共文化项目。这一方式既保留了公共文化部门对公共文化项目的所有权和非盈利性，实现了经营权和所有权的分离，引入竞争机制，提高了公共文化项目的运营效率。欧洲不少地方政府都采用这种方式，保留设施所有权和对承包者的监督权，至于日常经营、人员雇佣则由承包者负责。武汉市的琴台大剧院和音乐厅的管理模式与这一形式类似，日常运营承包给国家保利集团管理，而剧院的所有权仍然归政府所有。（4）公共文化有限责任公司制。公共文化有限责任公司制是根据股份有限公司制而形成的公共文化管理制度，它将公共文化公司的资本分成等额股份，国家，国家等股东以其出资额为限度承担债务责任，公司也以其全部资产对公司债务承担责任，将现代公司制度运用于公共文化领域再次实现了所有权同经营权分离，同市场化竞争相适应，有利于公共文化部门的体制改革。

通过以上对西方公共文化体制管理的发展历史、管理模式和现状的分析，有助于我国在构建公共文化服务体系方面借鉴经验，在结合我国国情的前提下，找到最适合我们模式，更好的发展公共文化服务水平。

西方国家公共文化服务体系中有公共圖书馆、博物馆、美术馆等公共文化设施，但并没有类似于我国文化馆的这种机构，我国文化馆的职能在西方国家中分布在了文化公司或承包商中，因此文化馆是具有中国特色的公共文化服务机构，它虽然是前苏联的产物，但随着苏联政体的瓦解，文化馆在苏联社会也随之不再发挥它相应的作用，却在我国迅速发展起来。文化馆解放前在我国称为“民众教育馆”，解放后参照苏联模式建立文化馆。经过文化大革命之后，从1978年十一届三中全会到1984年十二届三中全会通过关于经济体制改革的决定为标志的时期，各级地方群艺馆、文化馆进入恢复重建阶段；从1984到2005年中央提出建设公共文化服务体系为标志，文化馆进入转型发展阶段；2005年至今，文化馆进入全面推进公共文化服务体系阶段。十八届三种全会提出， 要构建现代公共文化服务体系，建立公共文化服务体系建设协调机制，统筹服务设施网络建设，促进基本公共文化服务标准化、均等化。所以在这个阶段，要全力搞好文化馆的建设和发展，必须要研究国内关于文化改革和发展的宏观形势，学习国际上发达国家公共文化服务体系建设的先进经验，分析现状与不足，找到解决问题的最佳途径，为我国新时期构建公共文化服务体系，实现2020年建设社会主义文化强国的目标打下坚实的基础。目前国际上与我国文化馆职能类似的是日本的公民馆。日本公民馆是二战后逐渐发展起来的，迄今为止在日本现代社会中起到举足轻重的作用，为日本二战后的重建，社会文化的发展起到举足轻重的作用，它的成功经验值得我国文化馆学习和借鉴。接下来我们对比一下日本、深圳和武汉市各级文化馆发展的现状：

（一）日本公民馆的发展经验

公民馆是指为居民开展各种有关结合其实际生活的教育、学术、及文化方面的活动的教育设施。它是以市、镇、村等一定区域内的居民为对象，以提高居民教养、增进健康、陶冶情操、丰富生活文化、促进社会福利事业发展为设置目的的机构。与博物馆、图书馆等其他的社会教育设施不同，公民馆是立足于社区之内的、必须伴有能够为所有居民所利用的积极的活动的、综合性的社会教育设施。著名日本社会教育学家寺中作雄先生将公民馆精辟的比喻为“公民自己的家”。它是集公民学习班、图书馆、博物馆、公众集会厅、产业指导所等功能于一身的文化教育机构，是战后日本实施社会教育的重要设施，遍布于日本各市镇街村。它既是居民参加社区活动、交流情感的主要场所，同时又是公民开展自主、自由学习的知识殿堂。可以说，它为战后日本社会教育理念的形成、发展、及丰富，提供了有力的支持与保障。同时，也为促进社区居民交流，提高居民修养，促进经济增长及社会稳定起到了积极的作用。尤其是进入21世纪的今天，日本社会正处在创建一个理想的“学习型社会”的转型期，公民馆的存在与发展为日本早日实现这一宏伟理想，奠定了坚实而牢固的基础。

公民馆的经费来源主要有以下几种情况：（1）政府拨款。社区内部分公共设施的日常经费由政府提供。（2）捐款与税收。社会募捐是社区资金来源的一个重要渠道。另外，在日本，居民除了缴纳所得税以外，还要缴纳与居住区相关的一个税种：住民税。这一部分税收就直接用于社区。

公民馆的职能：（1）定期开设讲座；（2）定期举办讨论会、讲习会、讲演会、实习会、展示会等；（3）置备图书、记录、模型、资料等，供居民利用；（4）举办相关体育、文娱活动等的集会；（5）积极联系各种团体、机关等；（6）将其设施提供给居民集会及其他公共目的利用。公民馆是禁止营利性活动的。

公民馆的主要特征：1949年日本制定颁布了《社会教育法》。它明确规定了公民馆为日本社会教育机构，并进一步指出设置公民馆的目的是“为市镇村或某一特定地区的居民，开展各种有关结合其实际生活的教育、学术、及文化方面的活动，从而为提高居民教养，增强健康、陶冶情操、振兴文化生活，增进社会福利作贡献”。公民馆这一设置目的的阐明，使公民馆一跃成为最贴近居民生活的学习设施，成为居民进行“终身教育”的实践基地。可以说，公民馆在促进日本经济发展中发挥着不可替代的作用。公民馆由市镇村设置，具有很强的地域性特征；当同一地区内，中央公民馆和地区公民馆并存时，主要由地区公民馆进行各种公民馆活动，非常重视与社区居民生活的密切结合；第三、公民馆以非营利性为指导原则，因此具有鲜明的公益性特点；另外，日本的公民馆还具有开放性、综合性、社区性、教育性和自治性的特点，在学习和社会教育实践活动中发挥着中心和基础的作用。

经过半个多世纪的建设和发展，如今，公民馆已遍布于整个日本。据日本文部科学省的统计，各地公民馆设置总数为17947座，各种团体利用人数为20336人，其中成人团体利用人数最多。公民馆实施的社会教育学及讲座一年内达到34万次，以提高修养为主要内容的讲座次数为26万次，其次是体育、娱乐方面的，为5万5千次。学级学生和讲座听众人数多达1，245万7千人，其中女性最多，占总参加人数的66.5%。

目前，不论是在条件设施方面，还是在功能、效用方面，日本的公民馆都有了很大的改善和提高。许多公民馆不仅有网络通畅的电脑和视听设备，而且有宽敞的交谊舞厅和配有全套厨房用具的料理室。人们可以在这里的教室举办外语讲座、再就业知识培训、名人讲座等各种讲座和集会活动，而且可以利用这里的体育和健身设备进行体育煅炼，也可以与外国友人在此共同探讨异国文化。公民馆通过这种定期不定期地举办各种文化领域的活动使人们耳濡目染了许多所谓真正的、地道的“文化”和“艺术”。可以说公民馆在无形中发挥着公民自我教育、继续教育、终身教育的职能，在建设和谐社会、和谐社区方面，发挥了重要的作用。尤其在人口老龄化问题日益深化的今天，公民馆积极地为老年人提供各种社交活动与继续学习机会，来满足他们充实精神生活的需求与愿望，使老年人体会到了老有所为的价值。日本公民馆经过60年的发展，已经日渐成熟，成为日本社会教育中不可缺少的重要一环。它立足于社区社会，贴近于人民生活。在道德建设、文化教育、社会福利等社会生活的方方面面发挥了举足轻重的作用，成为公民们心中的“家”。

日本公民馆的管理体系和运作模式与我国的文化馆非常接近，不同的是我国的文化馆隶属于文化系统，而公民馆隶属于教育系统，但是两者在社会中发挥的作用是基本相同的 。日本是个地域面积不大的国家，以目前公民馆的发展规模来看，覆盖率和利用率是相当高的。以上的数据足以说明日本的公民馆无论从数量上还是使用频率上都远远领先于我们的人均水准。中国是个人口大国，现有的文化资源本来就有限，再除以13个亿分配到人均，就相当不足啦。所以我们目前还只是在做最基础的工作，根据全国文化馆评估的标准以及地方政府的财力来不断增加文化设施的投入和建设，将文化站普及到街、乡、社区。这是一个巨大的工程，需要较长的阶段才能逐步达到标准。其次，覆盖率即使达到标准了，利用率能不能达到标准呢？这又是一个新的高度。谈到“利用率”，就不得不谈到“人”的问题。人是文化馆设施使用的主体，一方面是组织文化活动的工作人员，另一方面是参与这些文化活动的群众。如何让文化馆活动充满活力，令老百姓们愿意积极参与，在社会上造成好的影响，为社会主义文艺树立正确风向标，就不是一个机械的文化馆评估标准能够解决得了的问题，我们离发达国家的水平还有相当远的距离，学习发达国家的先进经验就是要解决我们目前落后现状的途径之一。

（二）武汉市各级文化馆的发展现状及存在的問题

我国文化馆的发展就像我国经济建设一样，存在东部、中部、西部发展水平不均衡的问题。以北京、深圳、上海为代表的发达城市和东部沿海地区文化馆建设成绩显著。由于经济发达，政府有足够的财力支持公共文化事业的发展，公共文化设施设备完善，信息化管理技术先进，文化活动开展的红红火火，老百姓对群众文化活动的参与度和认知度也非常高，而中部和西部文化馆的发展则显得相对落后。武汉市作为中部地区的省会城市，群众文化发展水平在全国居于中等水平。

近年来，武汉市群众文化工作在国家全面推进公共文化服务体系的大趋势下，抓住机遇，拓宽思路，积极探索，取得一定规模的发展。但是作为一个中部地区的省会城市，我们也要看到我们与发达国家、发达地区和城市之间的差距，主要体现在以下几个方面：

（一）标准化、均等化建设做的不够。由于政府对公共文化设施设备、场馆建设以及运营经费的财政投入不足，造成了公共文化服务设施和项目运行经费不足，标准化建设和均等化服务做的还远远不够。尽管我们曾以全国第八届艺术节和第六届城市运动会为契机，积极建设了国家级水平的大型公共文化设施琴台大剧院、琴台音乐厅，并且对诸多原有的剧场、剧院进行修缮和改造，但我市的公共文化设施和文化广场的数量还远远达不到发达地区的水平，平均到人头更低，不能满足不断增加城市人口的基本文化需求。同时运行经费也不足，与深圳市做一个对比，近两年深圳市对公共文化运行的投入按财政收入的1%计算，达到每年23个亿，而武汉市只有2亿。北京、上海这样的发达城市一个区级文化馆运行经费都达到一千多万，而武汉市市一级的群艺馆也只有这个标准。一线城市的文化馆每年要考虑的问题是如何运作活动把这些钱用出去，而我们则是考虑要做这个项目、那个活动，钱不够怎么办？这就是实实在在的差距。经济基础决定上层建筑，政府的财力有限，这不是一天两天能够马上解决的问题。

（二）现有的人才队伍建设机制不能满足事业发展的需要。目前各级群艺馆、文化馆、站均属于财政拨款的全额事业单位，专业人才都要通过人事局的事业单位公开招聘考试。公开招聘考试要经过全市严格的的笔试考试，进入前三名的考生才能进入招考单位的面试环节。虽然公开招聘考试程序严谨，体现了公平、公正、公开的原则，但文艺人才是具有特殊性的一类人才，专业水平和综合素质往往更需要通过面试环节来评判。而通过公开招聘考试招录的大多数是艺术院校的毕业生，虽然具备一定的艺术理论知识和考试能力，但缺乏舞台和实际工作经验，艺术人才是需要在干中学，干中不断进步的。一般一个大专院校毕业的艺术专业大学生需要5-10年的磨练才能在某个艺术领域独当一面地工作。随着我市一大批有造诣的老群众文化工作者、老专家的退休，我市的文化馆专业人才将出现人才青黄不接的断档现象，尤其是艺术创作、理论研究、书法、摄影、曲艺这几个领域，人才缺乏现象尤其严重。

（三）信息化建设缓慢，服务空间和对象受到局限。到目前为止，武汉的文化信息资源共享工程还未作为重点工程予以建设，致使武汉的文化信息共享程度差，信息服务水平低下，再加上有些文化馆本身场地条件、硬件设施有限，使得服务的对象受到空间的限制，无法更大程度的惠民，尤其是远城区的群众，很难享受到与市中心群众同样的文化服务。同时，群众文化工作的艺术人才大多比较缺乏信息化管理与服务的知识与能力，急需要引进信息网络专业型的人才，并对原有的业务人员进行信息化的培训，要在艺术业务人才中普及信息化知识，力争群众文化专业人才都能成为复合型人才，以促进群众文化工作信息化的建设。

（四）公共文化产品的项目管理没有突破。武汉市群众文化产品的项目运作成功的经验并不多，更多的只是多年来长期形成的传统型的活动，传统的运作方式，传统的媒体报道和平平的社会效益。同样性质的活动，这个区也搞，那个区也搞，没有创新，没有形成合力。如果由全市统一起来开展，统一宣传，借助先进的网络平台和海选的方式，与手机用户联网，这样的宣传效果就远远大于传统的运作方式，群众的参与度会明显提高，造成的社会效益会大得多，方式的创新就会提高活动的吸引力，让它变得更有生命力，逐步形成品牌效应。

（五）体系运行和管理缺乏科学的评估机制

（1）由于缺乏群众文化专门的法规制度做保障，目前我市还没有一部关于群众文化方面专门的法规，没有一个关于对群众文化参与性、发展性的鼓励，致使文化馆的工作无章可依、无法可循，为事业的发展带来一定的困惑。

（2）对体系的建设和运行缺乏先进的绩效管理办法。目前，我们已经在实践中采用了绩效管理的一些理念和方法，但是，一方面这些实践还处于起步和探索阶段，另一方面我们也不能满足于当前绩效管理的发展趋势，从而在未来建立起一种既与我国的国情相适应又能与世界接轨的政府绩效管理模式。也就是说，做了公共文化服务的事，但服务水平，服务效能没有一套完备的标准去考核和验证。这不光是公共文化服务体系建设中存在的问题，整个政府运行管理机制中都存在这个问题。

存在这些问题的原因，既有地方经济不够发达带来的财力上的不足，又有体制上存在暂时无法解决的问题，还有政府和文化部门工作人员观念和知识结构上存在的问题，需要有足够的时间来改善不足，紧抓国家公共文化服务体系建设的机遇，加速我市文化馆建设与发展的步伐。

三、对文化馆发展与建设的思考和建议

（一）深入开展标准化、规范化建设

（1）利用标准化促进均等化。④虽然财政给我们的经费不足，但我们要运用有限的经费加强公共文化设施的标准化建设。标准化建设不是简单的照搬条款，本来财政资金就有限，投入就更要谨慎、合理，人口密集区域加强固定设施设备的完善，远城区要加强信息化和流动服务的投入，做到因地制宜，在完善服务设施的同时，有效提高服务效能，少走甚至不走弯路，把有限的财政资金用到刀刃上，不能造成资源浪费。

（2）设施设备、场地等硬件达标工作

我市以国家文化馆评估为契机，进一步推动市、区两级文化馆达标定级工作。根据文化部关于过节文化馆达标定级的要求，我市进一步加大建设投入，积极改善市、区两级文化馆在馆舍面积、设施设备等方面的条件，在全国第三次文化馆评估定级中，实现中心城区一级馆达标率80%。

进一步加强基层文化站“三室一厅”的建设标准，将基层文化站硬件建设纳入市政府十件实事，完成全市55个中心城区文化站提档升级，31个新城区文化站新建任务，实现全市乡镇综合文化站改扩建、中心城区街文化站提档升级的全覆盖目标，使全市基层文化站阵地全部达标，形成基层集文化、读书、活动、教育、体育等为一体的综合文化活动室。

加强市、区级特色群众文化广场的建设。通过对市群艺馆江滩大舞台的设施设备升级改造，提高了其服务功能，将其打造成为具有全市示范和指导性的特色文化广场，成为武汉江滩的一个亮点。政府也积极鼓励各区、街文化站学习江滩大舞台的实践经验，推出多个具有自身个性的群众文化活动阵地。

（二）以文化馆评估为契机，加强人才队伍建设

通过国家文化馆评估工作，进一步加强我市群众文化人才队伍建设，不断提高综合素质和公共文化服务水平。进一步提高基层文化工作者素质。按照文化部关于评估定级工作的要求，对市、区两级文化馆业务人员进行业务培训，充实街乡镇文化专职工作人员，利用3年的时间完成对社区、乡镇文化工作者的轮训。

完善全市群众文化活动的指导专家队伍。通过聘请优秀专业艺术工作者、群众文化业务专家、知名社会艺术团队负责人以及高等院校学者专家组成的文化活动专家咨询团队，对全市群众文化活动的主题设置、艺术创作、运行管理、制度建设等方面进行指导。

健全群众文化辅导员队伍。充分发挥市、区级文化馆业务人员的作用，深入街道、社区、农村指导参与文化活动的组织，文艺作品的创作、辅导和表演，形成以群艺馆、文化馆业务人员为骨干，以专业艺术人员和社会艺术人才为补充的群众文化辅导员队伍。

（三）不断推进信息化、数字化建设

在社会高速发展的今天，信息作为获取知识的重要手段，已经在人们生活和工作中占有重要的地位。信息化、数字化的工作我们一直在做，但是推进速度缓慢，服务手段滞后。我们应从以下四个方面推进信息化建设：

（1）启动信息化重点工程。要努力提高以数字化和网络化为特点的群众文化信息化水平，参照公共图书馆的信息化建设经验，，建立“武汉市群众文化信息网”，大力发展群众文化公共设施、资料检索、法律法规、项目申办、群众文化创作、评奖考核的方面的公共信息，为社会、为群众服务。

（2）信息联网，资源共享。武汉各城区文化馆要加快信息化基础设施建设，逐步提高资源共享水平，争取在较短时间内实现全市文化馆信息联网，并逐渐对社会纵深延伸。

（3）建立网址，面向全社会。每个大型公共文化设施或机构都要尽快建立网址和网站建设，网上公布服务功能和文化项目，将传统的实体服务和网上信息服务有机结合，延伸文化馆的服务半径，避免场地有限带来的服务人群受限制等问题。

（4）开发网上文化服务新产品。加强公共文化产品网上服务的开发，包括网上艺术作品视频欣赏，艺术培训讲座、网上辅导交流等。

（四）持续做好地方化、品牌化建设

针对公共文化产品的项目管理，武汉市群众艺术馆获得第一批国家公共文化服务体系示范项目的“武汉之夏”就是一个做得较成功的案例。“武汉之夏”源于武汉武汉市夏季街头纳凉习俗的一项公益性群众文化活动，该活动创办于1978年，迄今已举办35届。具有浓郁的武汉地域文化特色，深受老百姓的喜爱。

“武汉之夏”项目的创建通过“四个创新”推进了全市公共文化服务体系建设，促进了我市群众文化事业的繁荣与发展。

理念创新：（1）树立“群众文化让群众唱主角”的理念。“武汉之夏”为武汉的老百姓打造了一个文化舞台，在这个舞台上群众自我展示、自我娱乐、自我教育、自我服务。我们在激发群众文化创造活力的基础上，对其加以引导和辅导，进一步提升群众的文化创造水平，丰富市民的社会文化生活。（2）树立“群众是宝贵文化资源”的理念。把群众视为文化创造的源泉、文化资源的供给者和文化生产的创造者，积极发掘、拓展和提高群众文化的资源，推进公共文化资源的优化配置，把群众从被动接受文化供给的需求者和消费者，变成主动参与文化生产的创造者和供给者，实现文化供给和文化需求的高度统一。（3）树立“提升幸福感是群众文化活动重要价值追求”的理念。文化娱乐是幸福生活的重要源泉，我们以帮助群众实现个人的艺术梦想为目标，让群众成为“武汉之夏”大舞台的主体力量，使他们通过参加活动达到展示幸福生活、提升艺术修养、追求美好人生的目的。

思路创新：（1）重新定位“武汉之夏”的服务功能。由过去群众被动接受的一個供给型公共文化服务活动，转变为群众主动参与的一个需求型群众文化活动（2）重新定位群文工作者的职能角色。由原来传统的文化管理型向文化服务型转变。（3）确定“四个下基层”的创建方向。“资源下基层”是指将政府有关政策、资金、人才、信息等有效资源坚持基层优先的原则用于基层，使基层真正享受到政府的文化惠民政策，实现政策初衷。“活动下基层”是指所开展的各项文化惠民工程面向基层，贴近群众，掌握群众文化需求，实现群众文化工作的均等化、便利化。“服务下基层”是指贯彻贯彻落实公共文化服务普惠、公平价值理念，激活基层群众的文化创造热情。“奖励下基层”是指通过制定一系列新的奖励措施，将原来不在奖励范围内的体制外机构、人员及其文化服务活动纳入奖励范围，激发其参与活动的积极性。（4）全面创新活动的内容与方式。改变了以往单一的配送式综艺演出活动方式，将“武汉之夏”活动举办程主体化、竞赛化、品牌化的群众互动性文化活动，有利于吸引社会资金的投入和公共文化活动品牌价值的打造和形成。

制度创新：（1）财政保障机制--更新投入理念，发挥多元经费的综合效应。武汉市文化、财政部门将“武汉之夏”文化活动纳入年度工作目标，其经费列入年度财政专项预算，并逐年适度增加。确保专项资金用于活动的开展、队伍的培训、群文精品的创作、设备的购置、制度方案的设计、活动的宣传等，真正做到专款专用，并接受审计部门的监督检查。（2）管理工作机制--强化组织领导，完善协调落实机制。成立工作专班，加强组织领导；健全部门联动保障机制；搭建公共文化服务的业务联动机制；完善活动档案管理制度。（3）考核奖励机制--服务为先导，扩大覆盖面，重心到基层；进一步完善考核办法，通过业务考评工作促进项目建设；进一步优化激励机制。通过完善评奖办法，加大奖励力度，提高社会艺术团队的积极性，并促进其快速成长。

举措创新：以此为契机，加强阵地建设——严格标准、建管结合、突出特色。通过开展“武汉之夏”项目创建活动，进一步推动、规范武汉市群众文化活动阵地建设，形成一批有特色的群众文化广场。例如西北湖广场、首义广场等；加强队伍建设，进一步提高基层文化工作者的业务素质，不断发展壮大社会艺术团队：不断加强活动建设，双轮驱动，品牌增值。通过活动形式的竞赛化，加强活动与广大群众的互动，大大提升了“武汉之夏”的社会影响力和品牌效应。

通过武汉市群众艺术馆创建国家级公共文化服务体系示范项目“武汉之夏”的成功经验，我们深深体会到以后群众文化活动都可以按照这个思路和模式来运作。围绕当年文化中心工作，结合人民群众精神文化生活需求，并挖掘地方文化元素，不断推出有地域特色的，群众喜爱的大规模、系列化的群众文化活动。目前武汉市做的较好的品牌活动有迎春舞龙锣鼓大赛，这个活动中产生了几只相当有影响力的舞龙队伍，还多次代表大陆地区受邀请参加台湾地区的舞龙比赛，充分弘扬了我们的传统文化，为促进两岸文化交流做出了积极的贡献。还有“金秋文艺调演”、“高校文艺调演”、“长江合唱节”等几个品牌活动都做的较为成功，能抓住特定的参与人群，有针对性的做好活动策划。例如“金秋文艺调演”就是以反映农村生活为主题的活动，“高校文艺调演”是以高等院校学生团体为主体设计的比赛类活动，“长江合唱节”则是针对各区、社区的社会团体、中老年合唱团设计的一项比赛类活动。这些活动的参与受众面都相当的广泛，有较大的社会影响力。但是目前运作品牌活动，我市缺乏的是高级活动策划人才，这样的人才必须要具备深厚的文化素养，热爱地方文化研究，又精通文化市场的运作规律，能够将这些品牌活动的社会效益做到极致，我们目前的活动做得也不错，但还达不到这样的境界。四川成都群艺馆策划运作的“成都故事”这个品牌公共文化活动就相当轰动，几乎成为成都老百姓、每个家庭都积极参与和关注的一项大型活动，其关注度在当地不亚于浙江卫视的“中国好声音”。所以如何打造地方文化活动的精品，是我们要努力的方向。要转变观念，积极培养专业人才，多多学习发达地区的先进思路和活动策划、管理经验，创造出更多符合我市地方特色的群眾文化活动精品。

（五）有效实施精细化、绩效化管理

公共文化服务绩效管理不仅是政府文化部门提高文化行政能力的重要手段，而且也是政府文化部门职能实现现代化转型的必要保障。我国的文化部门已经在实践中采用了绩效管理的一些理念和方法，但是，一方面这些实践还处于起步和探索阶段，另一方面我们也不能满足于当前绩效管理的发展趋势，从而在未来建立起一种既与我国的国情相适应又能与世界接轨的政府绩效管理模式。

（1）要通过完善法律制度来保障公民的文化权利。政府文化部门的构建公共文化服务体系的目的在于充分实现公民的文化权利。因此，政府不仅要根据现实社会状况，从制度规范上确认公民应该享有的文化权利，更重要的是要构建和完善相应的权利，行驶保护机制，纠正妨害公民正当文化权利实现的各种因素，依法落实公民文化权利。也就是说公民可以通过有效的维权渠道和机制，满足其文化诉求或解决争端。从而使其合法文化权益受到保障。

根据公共产品理论设定的公共服务的目标任务，决定了公共文化服务主体的多元性和服务方式的多样性。为此必须要从制度体系建设入手来对所有服务主体的服务公平性和服务的有效性形式实施监督。这个制度包括公共服务监督制度。法律责任追究制度和权利救济制度等配套的法律制度。法律监督制度主要有三部分组成，一是权力机关、司法机关、上级行政机关以及社会公众等法律监督主体对政府、对非营利组织和获得特许经营权的工商企业提供公共文化服务的过程和质量加以全方位监督，防止其违法、失职或滥用职权。责任追究制度是指，关于政府公共文化服务供给职责和职权以及不依法履行的职权和职责所要承担的行政法律责任有明确的规定；不依法履行公共文化服务法律职责的发现、调查和查处等将被追究行政法律责任；同时要强化对监督者的监督，防止公共文化服务法律责任流行形式。公民权利救济机制是指，政府、非营利组织和或许特许经营权的工商企业有责任向弱势群体特殊群体提供公共文化服务。作为公共服务监督者的文化行政机关要不断拓展公共文化服务的范围，充分满足公民对文化多样性和丰富性的需求。公民对于没有获得保障的文化权利可以依法诉诸行政复议、行政诉讼和国家赔偿。

（2）运用信息化技术提高公共文化行政绩效。提高政府文化行政绩效，推进公共服务的技术创新是一种有效途径和发展趋势，信息化技术能够拓展现代化公共服务型政府的发展空间，促进政府职能转变、提高政府公共服务的效率核能力。政府信息化的建立和发展将为政府管理科学化和现代化提供强有力的技术支持；将极大的提高政府的工作效率和政府决策的科学化和民主化水平；为政务公开提供了方便有效快捷的载体，有利于政府的勤政廉政建设为政府节约开支提供了新的途径。政府的文化部门可以凭借互联网强大的技术支持，为公众提供文化领域过去、现在和将来的各种知识和讯息；通过开发网上公共服务系统的办公室拓展到更加便捷的网络平台。通过信息化技术的运用，将极大得得争抢公众影响政府的力量。使政府朝着更有回应力、更高效率、更负责的方向发展，实现公共文化服务的简便、透明、高效。

（3）推行以人为本、公众参与的绩效管理。对于政府而言，公民是政府绩效的最终也是最权威的评估群体。政府的绩效管理要以人为本，公众的满意度应成为政府的绩效管理评估的重要衡量标准。这也就要求，评价政府绩效的参照是公众而不是政府以及工作人员，政府管理所追求的经济、效率、效益、服务质量、公众满意程度等、都应从公共的立场和角度来考察。公众评估能促进政府绩效的提高，同时有利于培养公众的主体意识。推行以人为本、公众参与的绩效管理就要强化公众对政府文化行政的监督责任。通过公民广泛参与与监督过程增强人们对政府制定的政策和提供服务的满意度，并使公民逐步明确了个人在公共服务提供中所承担的责任，认识到每个公民既是公共文化服务的享有者，同时也是维持公共文化服务提供秩序的主体。随着公共评估的有效实施公众和社会力量对政府文化行政行为过程的参与和制约能力也就越强，由此形成的制度化的纠偏和奖惩机制能够有效的遏制政府自利行为以及公共权利的异化从而保障政府的利益、价值权威性分配上的公共性趋向。

就目前我国公共文化服务体系建设的现状来看，发展势头是好的，从中央到地方都已形成文化强国的战略思想。在财政投入、制度建设、人才培养、绩效管理等各个方面都做出了积极地努力。但是我们也要看到中国是一个人口大国，再多的文化资源一平均到人头就显得不足，所以现在不断增加的文化设施项目还是不能完全满足人民群众的实际需要。同时，文化设施和服务项目增加了，利用率够不够高，能不能达到日本公民馆那样的效果，不让文化设施闲置，这就需要我们在不断加大投入地同时，还要科学有效的设计和管理这些公共文化产品，使它能够产生社会效益的最大化。这是一门新兴的管理学科，关于公共文化产品的管理，值得我们从事这项工作的文化工作者不断的去学习、探索，为促进地方公共文化服务体系建设、文化馆体系建设作出积极的努力。（作者单位：武汉市群众艺术馆）

参 考 文 献：

[1]《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展、大繁荣若干问题的决定》（2011年10月18日中国共产党第十七届中央委员会第六次全体会议，《求是》2011年11月）

[2]十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年11月

[3]陈威，《公共文化服务体系研究》，深圳报业集团出版社，

2007年第一版。

[4]曾春宁，《公共文化馆作为与发展研究》，四川大学出版社，

2009年第一版。

[5]和晓曦，《武汉市社会文化工作实用手册》，湖北人民出版社， 2010年第一版。

[6]鄔家峰，《公共文化服务体系建设研究——湖北黄石公共文化服务体系示范区建设》，中国知网，2012年5月

[7]傅才武，《当代公共文化服务体系建设与传统文化事业体系的转型》，《江汉论坛》，2012年第一期

[8]李国新，《公共文化服务体系》，北京大学出版社，2013年第一版。

[9]宋明顺，《公民馆的理念与日本的社会教育思想》，社会教育学刊，2012年06期。

[10]李文英，《日本公民馆的功能简析》，日本问题研究期刊，

2013年03期。

[11]王志武，《武汉市文化十二五发展规划》之《群众文化2011- 2015》，2011年

[12]毛少莹，《公共文化服务绩效评估指标体系研究》，中国社会科学院网站，2011年3月

[13]《 武汉市群众艺术馆“武汉之夏” 》2011—2012年度资料汇编， 2012年。

[14]李少惠、余君萍，《西方公共文化服务体系综述级启示》，《图书馆理论与实践》2013年第2期

[15]《武汉市文化馆评估情况汇编》，2013年。

[16]方晓彤，《 西方公共文化发展的理论与实践模式》，重庆工商大学学报（社会科学版），2014年第一期。