从若干人民政协文献谈政协工作的发展和完善

张秀芬 邱添等

【文章摘要】

中国人民政治协商会议章程和中共中央关于人民政协的若干文件是指导人民政协发展的重要文献。通过回顾上述文献，我们可以发现人民政协不断完善自身职能、发挥协商民主作用的经验。这对我们正确认识人民政协的地位，完善人民政协职能和作用，发挥中国特色多党合作和政治协商制度的优越性有重要的现实意义。

【关键词】

人民政协；文献；协商民主

自1949年中国人民政治协商会议第一次全体会议召开至今，人民政协已经走过了六十五年。六十五年来，人民政协与国家和民族共同发展，不断完善自身职能，为中国特色社会主义政治文明建设做出了自身的贡献。人民政协工作的经验体现在与其履职和发展相关的重要文献中，即政协会议章程和中共中央关于人民政协工作的若干重要文件中。人民政协所制定的章程不含《中国人民政治协商会议共同纲领》在内，前后共有三部，分别制定于1954年、1978年和1982年。现行的《中国人民政治协商会议章程》则是对1982年所制定的章程经过三次修订后的章程。中共中央关于人民政协工作的重要文件，则主要是《关于政协的性质和任务》（1954年）、《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（1989年）、《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（2005年）和《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（2006年）这四个文献。因此结合上述文献的制定时间，可以把人民政协的发展分为两个阶段，即以1982年之前的曲折探索阶段和1982年之后的迅速发展阶段。

1 人民政协曲折探索阶段

1949年中国人民政治协商会议第一次全体会议的召开表明了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的形成。中国共产党成为执政党，各民主党派成为参政党。1949年中国人民政治协商会议第一次全体会议召开，代行人大的职能。人民政协制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》起了临时宪法的作用。我们可以从《共同纲领》中看到这一时期人民政协工作的特征。例如在《共同纲领》中有下列规定：“中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义的国家，实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政，反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义，为中国的独立、民主、和平、统一和富强而奋斗”，并明确表明“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，制定中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权”。从整体上看《共同纲领》明确了新生人民共和国的国体、政体、国家任务以及这个时期人民政协工作任务等内容，可以说其发挥临时宪法的作用是很准确的。人民政协在这一时期也根据《共同纲领》，发挥自身联系范围广泛的特点，团结全国各革命阶级，带领各族人民，凝聚力量巩固新生政权，协商组织政府民主施政，很好地探索和实践了各革命阶级联合执政的道路，为新民主主义理论和实践的发展奠定了政治基础。因此可以说《中国人民政治協商会议共同纲领》是代表了这一时期人民政协工作的重要文献。

1954年第一届全国人民代表大会召开、新中国的第一部宪法颁布后，人民政协在新时期开始了对自身职能的探索和完善。在完成了筹备并召开第一届全国人民代表大会的历史使命后，人民政协该何去何从成为了首要任务。这一时期有两份重要的政协文献值得关注。一份是毛泽东在1954年12月发表的《关于政协的性质和任务》的谈话，另一份则是1954年制定的《中国人民政治协商会议章程》。在《关于政协的性质和任务》的谈话中，毛泽东首先明确了政协的性质是“全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的统一战线组织，是党派性的，它的成员主要是党派、团体推出的代表”。其次提出政协的五项任务。这对于明确人民政协的地位指明了方向，特别是明确人民政协的性质对于人民政协工作的顺利开展起了至关重要的作用。在1954年制定的《中国人民政治协商会议章程》中，提出了人民政协“人民民主统一战线的组织”性质，并进一步提出了人民政协的工作内容和组织形式。虽然在某些方面的规定仍有待深化，例如虽然提出中国人民政治协商会议全国委员会的职权包括“听取和审查常务委员会的工作报告”，但是对常务委员会的工作内容没有明确。同时在组织构成人员中，“中国人民政治协商会议地方委员会由当地各民主党派、各人民团体推出的代表组成，有必要的时候可以邀请个人参加。当地少数民族应当有适当的名额”对地方人民政协组织中中共党员的参加没有说明。但不可否认的是，作为人民政协的第一份正式的组织章程，1954年制定的《中国人民政治协商会议章程》探索了中国特色社会主义协商民主的内容和形式，是随后几次政协章程的基础，是值得肯定的。

1976年十年文革结束后，人民政协工作迎来了转机。1978年召开的中国人民政治协商会议第五届全国委员会第一次全体会议制定了新的《中国人民政治协商会议章程》，虽然这份《章程》在一定程度上还受到“左”的思想的影响，但还是在完善政协组织和职能方面有了一定的进步。在这份《政协章程》中首次根据党和国家的工作任务，明确提出了人民政协的工作内容，在地方人民政协组织中，明确了增加中共代表的规定，促进了人民政协各党派、人民团体之间的政治参与和协商。

2 人民政协迅速发展

1978年党的十一届三中全会停止了“以阶级斗争为纲”的口号，将党和国家的工作重心调整到经济建设上来。在邓小平同志的主持下，1982年中国人民政治协商会议五届委员会第五次全体会议通过了新的《中国人民政治协商会议章程》。这个章程较之前的政协章程条款多出一倍，更重要的是新的章程排除了“左”的影响，全面贯彻了党的十一届三中全会和党的十二大精神，明确了人民政协“是中国人民爱国统一战线的组织”的性质，明确了党和人民政协在社会主义初级阶段的任务，拓展了人民政协的职能，提出“对国家的大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商，并通过建议和批评发挥民主监督作用”，“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会通过各种形式，参与有关国家事务和地方事务重要问题的讨论”。在人民政协组织运行的细节上，新章程明确了政协全国委员会的职权，明确了政协全国委员会常务委员会的职权，并增加了附则，明确了章程的效力。可以说，1982年的《中国人民政治协商会议章程》适应了当时党和国家对政协工作的需要，体现了当时全国人民的政治意愿，是一部继往开来的章程。

党的十三届四中全会后，党中央认真总结了改革开放以来的经验和教训。1989年12月，中共中央发出了《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（中发【1989】14号文）。这个文件首先明确了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是“根本不同于西方的多党制或两党制的”，“它是马克思列宁主义同中国革命与建设相结合的一个创造，是符合中国国情的社会主义政党制度”。这对于再次明确人民政协的定位和性质有着重要的意义。其次这个文件明确了民主党派的概念、范围以及定位，文件指出“各民主党派是各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟，是接受中国共产党领导的，同中共通力合作、共同致力于社会主义事业的亲密友党，是参政党”。这是党的文件中第一次明确了民主党派的范围和定位，对于拓展参与人民政协工作的成员、拓宽统一战线的包容范围、团结更广大的阶层以及各民主党派更好地开展工作提供了政策保障。同时文件还对各民主党派发挥作用的途径和形式，以及各民主党派的自身建设问题也给予了关注。

在随后对1982年政協章程进行的修订中，逐步根据党和国家工作重点添加了对人民政协工作的一些要求。例如1994年根据1992年邓小平南巡讲话、党的十四大精神以及当时国民经济社会发展情况，在政协章程中增加了“以经济建设为中心”、“促进社会主义精神文明建设”、“推动社会主义市场经济的发展”等表述，并明确提出了人民政协的主要职能，进一步规范和完善了政协工作；2000年在中国人民政治协商会议第九届委员会第三次全体会议修改政协章程中，增加了“贯彻依法治国方略”的内容，为人民政协工作的规范化和法制化奠定了基础；2004年中国人民政治协商会议第十届委员会第二次全体会议修改政协章程时，明确了人民政协的指导思想和政协委员的权利与义务等内容，进一步促进了政协工作的发展和完善。

进入新世纪以来，党中央高度重视人民政协工作的开展和完善，2005年2月中共中央发出了《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（中发【2005】5号文）。文件总结了人民政协工作的经验，对各民主党派的概念、地位和作用结合新世纪我国的实际进行了深刻分析和阐述，首次明确了无党派人士的概念和范围，推动了政协组成结构的完善。同时文件进一步明确了政协工作的内容、形式和途径，文件首次提出了“把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商，是政治协商的重要原则”的重要意见，这对于人民政协工作的规范化和制度化有重要影响。可以说这份文件奠定了协商民主在中国特色社会主义政治文明建设和完善中的基础，促进了协商民主的发展和完善，对于完善我国民主建设要发挥了重要的作用。

2006年中共中央着眼新形势和新要求，就人民政协工作的发展需要发出了《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（中发【2006】5号文）。文件高度总结了人民政协的经验，提出了“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式”。同时文件结合人民政协工作的特点，提出了 “发挥政协党组在政协组织中的领导核心作用”的要求，并就政协工作的内容、形式和途径进一步明确和深化，指出“推进政治协商、民主监督、参政议政的制度化、规范化和程序化”。

3 人民政协工作的发展和完善

毛泽东同志指出“民主这个东西，有时候看来似乎是目的，实际上，只是一种手段。”民主的发挥，不仅需要选举的支持，也需要协商的支撑。从目前来看，即使是选举“最民主”的美国，选举后也需要协商来达到民主的形式和目的。从上述有关人民政协的重要文献中可以看出，人民政协经过六十五年的发展，发展了马克思主义统一战线理论，丰富了中国特色社会主义体系，完善了协商民主的内容和形式，正如《中国的政党制度》白皮书中所写到的人民政协“体现了中华民族和而不同、兼容并蓄的优秀文化传统，具有鲜明的中国特色”，也是中国特色社会主义政治文明为世界普世价值所做的贡献。

六十多年来，人民政协在工作中已经逐步地明确了自身的性质、团结的对象、工作内容、方法和职责等基本概念，提出了发展和完善的趋势。党的十八大报告指出，“健全社会主义协商民主制度。社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。……坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”。因此，继续健全和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，继续发展人民政协工作，完善中国特色社会主义协商民主制度，是我们继续深化改革，推进政治体制改革的重要组成部分。按照十八大的精神和党中央的部署，当前工作的重点应该是继续明确人民政协工作的各项内容、形式和途径，推进人民政协工作规范化、制度化和法制化，用制度和法律规范人民政协的各项工作。同时积极推进政治协商两种形式，健全民主监督和参政议政的具体内容、形式和途径，加强政协党组和政协组织的建设，从而在各个方面发展和完善社会主义协商民主制度，构建中国特色社会主义政治文明。

【参考文献】

[1]中国人民政治协商会议第一届全体会议.《中国人民政治协商会议共同纲领》【M】.北京，1949

[2]毛泽东.《毛泽东文集》第六卷【M】.北京：人民出版社，1999

[3]中国人民政治协商会议五届委员会第一次全体会议.《中国人民政治协商会议章程》【N】.人民日报，1978-3-10

[4]《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》【N】.人民日报，2005-2-18

[5]《中国的政党制度》白皮书【M】.北京：人民出版社，2007

【作者简介】

张秀芬， （女）教授，北京工商大学马克思主义学院院长。

邱添，男，1985年出生，河南许昌人，北京工商大学马克思主义中国化专业2012级硕士研究生，研究方向马克思主义与中国政治。

夏碧婷，1989年出生，女，辽宁葫芦岛人，北京工商大学法律硕士专业2013级硕士研究生，研究方向民商法。