我国公共权力制约问题研究综述

李丽萍 张燕妮

[摘 要]公共权力制约是公共权力运行的保障，其可操作性和有效性对政治实践活动的开展有重要影响。本研究通过对不同学者在公共权力制约方面的研究进行综述，在指出目前已有研究成果所存在问题的基础上，展望我国公共权力制约问题的发展趋势，意在给予我国当前的廉政建设以一定的启示。

[关键词]公共权力;制约;研究综述

[中图分类号]D6 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）12 — 0026 — 02

权力自产生之日起，就离不开相应的制约与监督。早在18世纪，法国思想家孟德斯鸠曾说，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验”。权力的易腐性凸显了权力制约的必要性。对公共权力进行有效的制约，是推进政治民主化进程的要求。近年来，我国学者从不同角度对公共权力制约问题进行了仔细的探讨和研究。笔者从概念界定和制约模式这两大板块对公共权力的相关研究进行梳理，现将主要观点综述如下：

一、 侧重于公共权力涵义的研究

权力是人类社会发展过程中的普遍现象，公共权力则是权力的一种特殊形式。谈及公共权力制约问题，首先要明晰公共权力的涵义。关于公共权力概念的界定，学术界仍然存在分歧。

我国学术界常把公共权力与国家权力相提并论，如张迪（2003），认为公共权力是国家的权力，是以组织形式出现的机构和制度的权力，或者说，是以国家、政府组织的代表面目出现的个人政治权力。〔1〕他认为公共权力必须以一定的国家机关作为承担者。还有学者将公共权力、政治权力与国家权力三者等同起来，如王惠岩（1999）在《政治学原理》一书中的表述“国家权力（ 政治权力、公共权力） 是指反映统治阶级意志的、并作为社会整体代表的、以强制力保障实施的、管理社会公共事务的权力。”有学者从马克思主义经典作家关于公共权力的论断出发，如裴晓玉（2013），认为公共权力不仅表现为国家权力，其范围要比国家权力大得多，可区分为社会公共权力和国家公共权力，并论证了后者是由前者演化而来的历史逻辑。〔2〕

上述学者趋向于从公共权力与政治权力、国家权力的联系出发来理解公共权力的内涵。本研究从实证角度对公共权力的主客体、来源及目的进行描述，认为公共权力是权力的特殊形式，是公共权力组织或个人为实现公共利益而进行公共事务管理所形成的权威性力量。

二、 侧重于公共权力制约模式的研究

由于自身的特性，公共权力在运行过程中会发生异化或腐败，对社会经济、政治、文化等领域造成负面影响。对公共权力进行制约与监督，是政治生活的基本规律。在不同的历史阶段，公共权力制约也有不同的侧重点。概而言之，公共权力制约模式经历了“以权力制约权力”、“以权利制约权力”、“以法律制约权力”、“以道德制约权力”和“以社会制约权力”的转变。众多学者对公共权力制约模式的研究各有侧重。

（一）“以权力制约权力”的模式

“以权力制约权力”是近代自由宪政体制下对权力进行制约的一项重要制度，指的是由不同的权力主体分别掌握公共权力的不同部分，使之相互独立且相互制衡。近代的分权制衡思想始于洛克，成于孟德斯鸠，发展于杰斐逊、汉密尔顿，完善于美国等欧美国家的政治实践。在西方学者看来，“以权力制约权力”强调的是国家立法权、行政权和司法权三者之间的相互独立与牵制。而我国则有学者提出双重的理解，如沈荣华（2006）认为，这种以权制权的模式，既可以是国家立法、司法权力对行政权力的制约，形成外部制约机制;也可以是不同行政权力之间的相互制约，形成内部制约机制。〔3〕本研究认为，无论是立法权、行政权和司法权三者之间还是行政权力内部的制衡，都只是局限于体制内权力之间的制约，没有汲取社会组织等外部力量对国家权力进行全方位的制约，因而无法有效制约权力。

（二）“以权利制约权力”的模式

主张“以权利制约权力”的学者普遍认为，权力的合法性基于它对权利的保护，因而有必要对权力施加合理的限制以保护权利。戴维新，戴芳（2007）认为，公共权力来源于社会权利，国家、政府是人民利益的代理人，一切权力属于人民。社会组织、团体及其成员可通过行使参政权、选举权、质询权等权利来制约公共权力，确保其合法运行，抑制和防范政治腐败。〔4〕也有学者对权利制约权力的途径进行探讨，如叶战备，金太军（2005）分析了“以权利制约权力”视角下舆论监督的必要性和重要性，他们认为，现代舆论监督是一种普遍而平等的民主权利，其功能的形成与政治文明的发展相一致，是政治文明的必要环节。〔5〕在肯定权利制约权力的理论价值和实践意义的同时，也不能忽视此前学术界已有学者对其预期效果提出质疑的事实。如胡玉鸿（2000）认为，权力制约必须发生在对等的国家机构之间，否则就不可能存在真正的制约，因此权力制约只有“以权力制约权力”一种形式。〔6〕

本研究认为，权利是权力的本源，对权力拥有天然控制权。但从现有的政治实践来看，权力往往处于主动地位，而权利则处于被动地位。在这种情况下，要求权利制約权力，实质性意义不大。但就权力制约权力这种内部制约来说，以权利制约权力体现的是人民对权力的外部监督，是民众民主意识、法治意识的觉醒，是人类政治文明发展的一大进步。

（三）“以法律制约权力”的模式

关于以法律制约权力模式的效力，在我国学术界仍存在分歧。有学者认为，以法律制约权力是法治的核心。如张利国（2001）主张，法律获得普遍服从是法治的形式标志，而现代社会对法治的威胁主要是来自公共权力和官员，因此在我国的政治改革中，法律对权力的合理制约，有利于法治的实现。〔7〕然而，一些学者对法律制约权力的效力表示质疑。如范进学、夏泽祥（2004）通过对法律与权力关系的实证考察，得出“现代法治的精义不是以法律制约权力，而是以权力制约权力”的结论。他们认为，以法律制约权力是一种自由主义法治观，在中国会面临两方面的困难：一方面，“法律至上”成为人人心仪的神圣口号;另一方面，事实上又是权力在催生着法治。因而，法律无法对权力构成真正的制约。〔8〕本研究认为，以法律制约权力，是我国法治化的必然要求。建设社会主义法治国家，不能停留在法治的理念层面，更要注重法治的实践层面，才能使“法律制约权力”由口号转为现实，对权力构成有效制约。

（四）“以道德制约权力”的模式

法治与德治，是两种不同的国家治理模式。以法律制约权力是法治的基本要求，以道德制约权力则是德治的应有之义。我国部分学者主张“以道德制约权力”的权力制约机制。郭道辉（1997）认为，以道德制约公共权力是通过学习和教育的方式，帮助掌权者树立正确的权力观，从机制上内化其道德信念，培养他们勤政廉政、为国家利益和公共利益服务的品质，使他们自觉地以内心的道德力量抵制外在诱惑，严格要求自己行使好公共权力。〔9〕庄宇峰（2007）则对制约权力的道德途径进行分析，初步勾画出以德制权的具体路径，主张通过法制化的道德来制约公共权力。他认为，道德制约权力的途径可分为外在机制（道德他律）和内在机制（道德自律）。法律、制度是对人们行为底线的规定，而道德则是对个人的高标准要求与激励，有利于掌权者个人素质的提高、社会风气的改良以及廉洁政府的构建。〔10〕笔者认为，道德是一股软性力量，无法对刚性的权力达成有效的制约，但在制约公共权力过程中有着教育、感化的作用。权力运行不仅要有健全的制度对其进行刚性制约，还要利用官德对其进行软性制约。

（五）“以社会制约权力”的模式

“以社会制约权力”是近年来学术界的新提法，主张权力来源于社会并作用于社会，权力健康有效运行离不开社会对权力的制约。目前国内学术界在这方面的直接研究成果鲜见，且主要是从理论层面进行论述的。如胡平仁（1999）探讨“以社会制约权力”的理论基础问题，在理解“市民社会”这一概念的基础上阐释市民社会与政治国家分离的原因、人民主权理论与代议制学说以及权威三角与多重集团的统治，并指出社会制约权力的现实途径。〔11〕其他学者如黄辉的“以社会制约权力——罗伯特·达尔的民主新视角”（2005年12月第12卷第6期《东莞理工学院学报》）;周灏的“以社会制约权力——试论托克维尔的宪政思想”（2008年第7期《学术论坛》）等也是从理论角度进行研究的。

从笔者掌握的资料来看，真正把“社会制约权力”与当代中国民主建设实际结合起来进行系统思考的是郭道久博士的著作《以社会制约权力——民主的一种解析视角》（天津人民出版社，2005年）。郭博士从“以社会制约权力”的理念出发，用人民主权论、社会契约论、“社会与民主”理论、多元主义、合作主义和公共领域理论等分析了“以社会制约权力”的理论逻辑，并结合当代中国政治发展的实际深刻论述了“以社会制约权力”对民主政治建设的重大意义。要指出的是，“以社会制约权力”并不排斥国家权威，而是要为权力制约机制注入新鲜的血液——社会组织或私人领域的力量。

三、结语与展望

当代中国的政治实践表明，公共权力结构正在经历由金字塔向扁平化的转变，来自社会领域的社会组织、力量等社会性因素对公共权力运行的影响日益凸显。权力制约体系的构建不能只依靠单纯的一种方式，而是要软硬兼施、多管齐下，以权力制约为先导，以权利制约为基础，以法律制约为规范，以社会制约为方向，辅之以必要的道德制约。

本研究运用比较分析法对公共权力的内涵及制约模式的研究成果进行梳理。通过文献分析不难发现，我国学者对公共权力制约问题的研究偏向于从理论层面论述权力制约机制的運行及其可能存在的问题，缺少实践层面的反馈。本研究认为，以当代中国政治发展的实际为切入点，从近些年协商民主、权力清单等制度的推行状况来探究其是如何影响公共权力制约机制的运行，是兼具理论——实践价值的研究方向。

〔参 考 文 献〕

〔1〕张迪.论公共权力与利益的关系〔J〕.云南社会科学.2003，（05）：38-40.

〔2〕裴晓玉.论公共权力〔J〕.才智.2013，（14）：215-216.

〔3〕沈荣华.行政权力制约机制〔M〕.北京：国家行政学院出版社，2006.15.

〔4〕戴维新，戴芳.公共权力的制约和监督机制研究〔M〕.宁夏：宁夏人民出版社，2007.119.

〔5〕叶战备，金太军.以权利制约权力视角下的舆论监督〔J〕.探索.2005，（04）：63-68.

〔6〕胡玉鸿.“以权利制约权力”辨〔J〕.法学.2000，（09）：09-14.

〔7〕张利国.法治的核心：以法律制约权力〔J〕.贵州省政法管理干部学院学报，2001，（03）：01-04.

〔8〕范进学，夏泽祥.认真对待权力——法治视野下法律与权力关系的反思.浙江社会科学，2004，（04）：68-73.

〔9〕郭道辉.道德的权力和以道德约束权力〔J〕.中外法学，1997，（04）：21-27.

〔10〕庄宇峰.试论权力制约中的道德因素〔D〕.硕士学位论文，山西大学，2007.

〔11〕胡平仁.社会制约权力的理论基础和现实途径〔J〕.湘潭大学社会科学学报，1999，（23）：124-127.

〔责任编辑：张 港〕