土地变更调查成果在吉林省耕地保护中的应用

张赜 梁强 王冬艳 刘蜀涵 韩莉

摘要 基于土地变更调查成果数据，对吉林省耕地数量变化情况进行分析，并进一步将变更调查成果应用在耕地保护中的具体方面，为充分利用变更调查成果，切实保护耕地提供了依据，并对进一步完善土地变更调查成果相关应用提出建议。

关键词 变更调查；耕地保护；吉林省

中图分类号 S28 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2014）16-05236-03

耕地作为我国重要的土地资源，在确保国家经济安全和社会稳定中起着不可替代的作用。我国把保护耕地作为一项基本国策，对耕地资源的有效保护和合理利用是实现可持续发展的重要保障。随着经济快速发展，建设用地规模不断增大，其中大量占用耕地，耕地保护压力随之增大。在严峻的形势下，每年一次的土地变更调查也将查清耕地的实时情况作为工作的重中之重。

我国从2010年起开始逐年进行土地变更调查，土地变更调查的成果主要包括数据成果、图件成果、文字成果及数据库成果等4个方面。截至2013年初，全国已经连续开展了3次土地变更调查，目前各省都已具备2009年第二次全国土地调查数据以及2010～2012年的土地变更调查数据。如何能够利用变更调查成果，最大程度的实现在国土资源管理中的应用[1]，尤其是在耕地保护中的应用[2]，是目前所需要解决的一个重要问题。

1 吉林省耕地数量变化情况

选取2009年第二次土地调查数据及2010～2012年土地变更调查数据，对4年间吉林省各地区耕地数量变化情况进行分析。2009～2012年吉林省各地区耕地数量变化情况见表1。

由表1可以看出，2009～2012年吉林省耕地总量共减少16 754.27 hm2。吉林省各地区中，除松原市及白城市外，其余地区耕地数量在均呈现下降趋势。其中松原市及白城市耕地面积由于吉林省西部土地开发而呈增加态势。2009～2012年吉林省耕地数量整体呈下降趋势，由2009年的7 030 449.88 hm2减少到2012年的7 013 695.61 hm2，共计减少16 754.27 hm2，其中2010～2011年耕地数量有小幅上涨，后又呈现下降态势。

吉林省耕地数量下降主要原因为城乡发展导致大量建设用地占用耕地，而耕地数量的下降使得对其保护的形势越发严峻。不论在数量和质量上，都要严格管理，坚守耕地保护红线，提高耕地质量，合理开发利用耕地资源。

2 变更调查成果在耕地保护中的具体应用

2.1 制定土地利用规划，控制耕地指标 选取长春市及吉林市为例，根据2012年耕地数量，结合土地利用总体规划（2006-2020）中耕地保有量数据，得出若保证土地利用规划数据能够完成每年最多可消耗的平均指标，如表2所示。

由表2可知，按照土地利用总体规划（2006-2020）中的指标，到2020年，长春市要完成耕地保有量1 333 900 hm2，按此计算，平均每年最多可用耕地指标14 511 hm2；而吉林市到2020年的耕地保有量需要达到655 000 hm2，由此可以算出到2020年每年最多可消耗耕地指标34 012 hm2。通过分析可以看出，长春市及吉林市平均每年可消耗耕地指标较耕地基数相比数量很小，说明目前耕地保护的形势很严峻。

土地利用规划是在一定区域内对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础。土地规划的作用就是要合理规划土地，实行严格耕地保护制度并实现土地资源的节约集约利用。土地变更调查数据作为指定土地规划的基础数据，能够准确、详细地查明每年的土地利用现状、耕地数量、基本农田数量等基础数据，便能够在此基础上进一步制定更合理的土地利用规划，并将指标落实到具体的空间范围内，保障土地指标的合理利用，严格保护耕地[3]。

2.2 与土地整治相衔接，保证耕地总量动态平衡 土地整治是盘活存量土地、强化节约集约用地、适时补充耕地和提升土地产能的重要手段，也是保护耕地的一种重要手段。选取长春市和吉林市为例，利用变更调查数据统计出新增耕地来源情况，结果见表3和图1～4。

由图1和2可知，从空间尺度上比较，长春市和吉林市新增耕地来源方式不同。2011年长春市新增耕地来源以土地开发为主，土地整理次之，其他原因再次之；吉林市新增耕地来源主要为土地复垦，其他原因次之。这说明不同空間范围内，由于行政区实际情况存在差异，新增耕地方式也不相同。

由图1～4可知，时间尺度上，2010年长春市新增耕地来源方式与2011年存在一定差异，土地整理为主要方式，土地开发次之，二者间差距较小，其他原因再次之。吉林市2010年新增耕地来源于2011年有较大不同，主要来源方式为土地开发，其他原因次之，土地整理再次之。说明同一地区在不同时间尺度上，新增耕地增加方式也存在一定差别。

2012年耕地减少原因面积统计结果见表4。由表4可知，耕地减少最重要的原因为建设用地的占用，农业结构调整、灾害损毁、生态退耕等原因所占比例较少。

将土地变更数据与土地整治项目进行衔接，能够明确该地区耕地保护工作的力度和效果，做到心中有数，并对制定土地利用规划和调控土地利用类型的指标分配有一定的指导作用。一方面，明确新增耕地来源与耕地面积减少原因，有助于进一步增强耕地保护意识，警觉建设用地过度扩张；并能够利用土地变更调查数据了解后备耕地资源的数量及现状，积极进行土地整治，及时补充耕地，实现占补平衡。另一方面，通过耕地减少原因可以了解所需整治方向，帮助制订耕地整治目标，整体上把握耕地保护的方向，制订合理的土地利用规划[4]。

2.3 控制建设用地审批项目，保障耕地数量 根据土地变更调查数据及土地利用总体规划（2006-2020）数据，得到2010年的建设用地审批情况。2010年吉林省各地区实际新增建设用地面积及规划指标对比见图5。

由图5可以看出，长春、四平、白山和白城的实际新增建设用地面积已经超出规划控制的新增建设用地量，尤其是长春市已远远超过规划控制指标。而吉林、辽源、通化、松原和延边州的新增建设用地数量虽然在规划指标范围内，但其保留指标仍显不足。究其原因，一方面是吉林省正处于经济快速发展期，建设用地扩张是必然面对的一个结果，另一方面也与规划制定缺乏前瞻性有一定的关系。

2010年吉林省各地区实际新增建设用地占用耕地面积与规划指标对比见图6。

由图6可知，长春、四平、通化、白城和延边州的实际新增建设用地占用耕地的指标已经超过了规划中规定的新增建设用地占耕地面积的指标，建设用地扩展迅速，大量占用耕地。吉林、辽源、白山和松原的新增建设用地虽未超过规划指标，但预留的指标明显不足，说明吉林省的耕地保护工作面临形势较为严峻。由此可以有效了解建设用地的变化情况以及指标的使用情况，从而为更好地控制发展建设用地提供依据。

随吉林省经济社会发展，土地的供需矛盾日益突出。依据联合国粮农组织的标准，人均占有耕地的最低界限为0.05 hm2，若低于此限，即使在现代化生产条件下也难以实现粮食自给。同时城市用地受到限制，用地需求增加和耕地保护之间的矛盾日益突出，严重制约着城市化的推进。相关土地审批部门需要依据土地变更调查数据成果合理制定建设用地指标，掌握建设用地审批占用耕地，严格控制保护耕地，严厉打击建设用地报批中的越权、违规等行为，保证建设用地审批工作的正常进行，保障耕地数量和质量。

3 土地变更调查成果应用建议

土地变更调查成果为查清年度土地利用现状和变化情况，保持全国土地调查数据和国土资源遥感监测全国“一张图”基础信息的准确性和现势性提供了基础，并为实施耕地保护、加快基本农田建设等提供了数据依据。但是，由于开展时间较短，土地变更调查还存在一些需要完善的问题，如数据整合度不高，统计口径不一致，数据应用方面较为单一等。这就需要进一步深化土地变更调查，细化和完善各方面成果，进一步为耕地保护提供支持[5]。该研究对于土地变更调查提出以下几点建议。

3.1 依据变更调查成果合理制定土地利用规划，控制耕地数量 目前土地变更调查政策仅施行了4年时间，由于时间跨度较小，在土地预测方面的精度还有一定欠缺。而随着时间的发展和社会的进步，对土地变更调查内容的要求也随之增加。因此，需要在现行的土地变更调查的基础上，不断更新技术手段，提高调查精度，确保变更调查成果的准确性及先进性。并根据土地变更调查成果科学制定土地利用规划，合理规划各类用地规模和用地结构，使土地供给引导用地需求，达到控制土地数量、保护耕地的目的。

3.2 以变更调查为基础，加强对土地监管监测，实时掌握耕地变化 需要在土地变更调查的基础上，加强对土地利用的监管。这就要求管理部门制定相关政策，依据变更调查成果，加强耕地保护，加快基本农田建设，强化对农用地结构的调整，严格控制建设用地总量，达到对土地的节约集约利用。另外，对于违规用地、乱占耕地的行为要严格按照规定严肃处理。隨着各方对于耕地保护的意识不断加强，对于土地利用的现势性要求也不断提高。由于土地利用具有实时变化的特点，建立全方位、实时的监测平台能够实时更新数据，及时为土地管理提供可靠依据。

参考文献

[1] 孙炜.我国第二次土地调查成果应用设想[J].科技信息，2009（23）：1164-1165.

[2] 王丽娟，王勇，丁圆婷.土地变更调查成果在耕地保护中的应用研究[J].安徽农业科学，2012（5）：3048-3049.

[3] 蔺琳，袁惠林，殷耀国.土地变更调查现状及其问题与对策[J].测绘与空间地理信息，2013（10）：245-247.

[4] 王婉晶，揣小伟，黄贤金，等.中国土地利用规划实施评价研究进展与展望[J].中国土地科学，2012（11）：91-96.

[5] 徐勇，李健，江韦希，张纯.第二次土地调查成果在日常土地管理中的应用[J].地理空间信息，2011（3）：160-161.