区域经济协调发展的财政政策效应研究

刘琦 黄天华

摘要：导致我国区域经济发展差距有多种因素，财政政策在协调区域经济均衡发展方面应发挥积极作用，但研究发现，现行财政政策的调控措施缩小地区间经济差距的效应并不明显，甚至起到了扩大区域差距的作用。因此，为缩小东中西部三地区的经济发展差距，实现公共服务提供的均等化，须完善政府均衡区域经济发展的宏观财政政策，深化财政管理体制改革，优化、调整转移支付结构，加大政府投资力度，促进区域经济的协调发展。

关键词：区域经济差距；协调发展；财政政策

一、 我国区域经济发展非均衡现状

我们选取衡量区域经济差距的常用指标泰尔熵指数（Theil Index）来测算区域差距的变化趋势，该指标越大说明区域经济差距越大。根据中国各区域经济发展情况，我们把全国分为三大经济区域：东部地区、中部地和西部地区， 相对应的区域经济差距为：东部地区内部差距、中部地区内部差距、西部地区内部差距及三大区域之间差距。

泰尔熵指数（Theil Index）可以表示为：T=TN+TJ，其中TN代表区域内经济差距，TJ代表区域间经济差距，我们分别选取不同地区的人均GDP和人口数作为测度泰尔熵指数的基本数据。TJ=（GDPi/GDP）·LOG[（GDPi/GDP）/（POPi/POP）]

其中，GDPi、GDP分别表示某个地区人均GDP与全国的人均GDP，PoPi 、PoP分别代表某个地区的人口与全国总人口数， GDPi/GDP表示某地区人均GDP占全国人均GDP比重，PoPi/PoP表示某个地区人口占全国总人口比重。

TN=（GDPi/GDP）LOG[（GDPij/GDPi）/（POPij/POPi）]

其中t表示第i地区中的省份个数，GDPij表示第i地区第j省份的人均GDP，POPij表示第i地区第j省份的人口数，GDPij/GDPi表示第i地区中第j省份的人均GDP与第i地区人均GDP比重、PoPij/PoPi表示第i地区中第j省份人口数与第i地区人口总数比重。

考虑到测量数据的连贯性及完整性，我们选取1994年至2012年的全国不同地区的GDP数据和人口统计数据（西藏自治区除外），除特别说明外，数据来源历年《中国统计年鉴》、《中国人口统计年鉴》、中经网统计数据库。为消除通胀因素，以1994年为基期分别对以后各个时期的不同地区人均GDP做消涨处理。图1显示各区域经济差距的泰尔熵指数。从图1可以看出，1994年～2012年间，各地区间经济差距经历了先扩大再缩小的变化态势。中、西部地区的内部经济差距不大，东部地区内部经济差距自2003年明显下降不少，泰尔熵指数从2003年的0.138下降到2012年的0.102，下降了近29.4%，而东、中及西部地区的经济差距自2003年以来也显著缩小，泰尔熵指数从0.043 8下降到 0.037，下降幅度接近18.3%。这主要得益于我国开发西部战略的实施，有力的促进了中西部地区的经济发展，不断缩小同东部地区的经济差距。同时东部地区外向型企业较多，因国际金融危机连锁效应面临产业结构调整和出口压力等多种因素的影响而经济增速放缓，进一步缩小同中西部地区的经济发展差距，也导致东部地区内部差距的缩小。各地区经济差距的变化趋势说明，总体而言，我国近年来实施的区域经济协调发展计划还是取得一定成效的。

但是，和其他两大区域相比，东部地区的内部经济发展差距仍然较大，明显高于中西部的经济发展差距。西部地区内部经济发展差距也并未明显变小。可见东部地区内部差距是我国区域发展不平衡的主要根源之一，各区域间的经济差距也依然不容忽视，区域间的均衡发展依然值得我们重视。

二、 我国区域经济发展非均衡的财政政策性因素

1. 不同层级政府财权和事权的错位。所谓财权是各级政府依据法律规定筹集和支配财政收入的权力。理论上我国财政体制遵循“统一领导、分级管理”、“集权与分权相结合，财权与事权统一”的原则，各级政府为完成相应的行政事务、经济事务须掌握一定财权。而中央政府具有统筹调控区域间经济发展和公共服务差异的责任，地方政府只负责本辖区的公共服务，因此中央政府的财权往往大于地方政府的财权。但地方政府往往比中央政府承担着更多的社会职责却没有相应的财权相匹配。所谓事权，是法律所赋予的体现政府合理支出责任的行政权利和任务。我国政府五级行政架构决定了事权划分的复杂性，在实际运作中各级政府的事权并未明确界定，也未通过立法对各级政府的事权进行明确划分和说明，中央政府和地方政府间事权划分较为模糊（外交、国防除外）。在社会行政事务管理中往往造成上级政府事权下移、错位现象（王志刚、龚六堂，2009）。

图2显示，自实施分税制以来，中央财政收入占全国财政收入比重整体较高，基本保持在50%以上，而地方财政支出却从1994年69.7%上升到2012年85.07%，收入则处于平稳态势。这种财权和事权的错位不仅增加了中央政府向地方转移支付的压力，使得地方政府在医疗、卫生、教育、住房等方面缺乏财政投入，更影响了落后地区的经济发展，加大区域经济的差距。

2. 税收返还制度缺乏缩小区域间财力差距的能力。本質上税收返还制度是中央和地方分享税收增量的一种形式，其根本目标是补偿因税种划分导致地方税收减少所作出的财政制度安排，即保证了中央财政收入，确保宏观调控的能力，也保证了地方政府的税收利益。1994年分税制改革以后，把原属于地方财政来源的“两税”（增值税的75%和消费税的100%）划为中央财政收入，然后再以各地上划中央“两税”收入增长率为基础逐年递增返还地方。返还的递增率按地方上缴入中央财政的“两税”增长率的1：0.3的比率确定。事实上，税收返还纵向调控保障功能有限，限制了均衡性转移支付的规模，更不可能实现地区间公共服务能力的均等化。税收返还一个重要特点就是返还的无差别性，即“谁上缴的多返还的就多”， 即“富者越富，穷者越穷”。结果就是发达地区上缴更多税收获得更多返还，而落后地区税源少返还税额就少，这无助于区域间经济差距的缩小，反而加剧了区域间的经济差距。

3. 转移支付制度实施过程中存在目标偏离，结构失衡等问题。财政转移支付制度是依据财权与事权相匹配的原则，上级政府对下级政府实施财政补贴以达到均衡地区间财力差距的目标。2009年，对转移支付制度重新作出规范，将转移支付简化为一般性转移支付、专项转移支付两大类。一般性转移支付主要是弥补财力薄弱地区的财力缺口，提高地方政府安排财政支出和落实社会管理的能力；专项转移支付则体现在实现中央政府的宏观政策及发展战略意图。但从转移支付实施效果来看问题不少：一是转移支付目标出现偏离。由于转移支付的初衷就是照顾地方财力不足问题，这在很大程度上限制了中央财政政策的调控空间，难以有效均衡区域间财力差异这一根本目标；二是结构不够合理规范。在结构配置上，纵向转移支付种类过多，横向转移支付缺失，并没有完全体现出区域协调发展的系统性规划，临时性特征较为明显，难以发挥转移支付协调区域发展的作用；三是转移支付项目过多，缺乏有效监督和管理。转移支付的渠道过于分散，缺乏资金整合力度，使用范围过于细化，而相应的监督机制缺乏，影响转移支付的实施效果。因此有学者指出，一定程度上转移支付的实施甚至扩大了区域间的经济发展差距（官永彬，2011）。

4. 固定资产投资的区域差异性加剧了区域经济发展差距。基础设施及固定资产的投资规模主要依赖政府投资，政府投资对经济发展的区域差异性较为显著（Francisco，D.C.& Pablo，H.D.C.，2008；Glomm，G.& Kaganovich，M.，2003）。改革开放以来，东部地区凭借地理优势和政策优惠吸引更多投资，率先摆脱经济落后的局面，逐步扩大与中西部地区的经济的发展差距。与此同时，国家也加大对东部地区的固定资产投资力度，投资比重基本保持在50%以上。近年来由于受国际金融危机及产业结构调整等因素影响，东部地区的投资增长逐渐进入相对平稳期，所占比重略有下滑，而中、西部地区在自然资源和投资成本方面逐渐凸显优势，吸纳投资能力增强，但东西部投资规模差距依然较为显著。更为重要的是，中国开启市场经济体制以来，政府投资在总投资中比重逐渐减少，而东部地区由于进入投资主体的多元化和市场化趋势，反而加速了经济发展，而过度依赖政府投资的中西部地区因政府投资的减少往往陷入困境，这势必进一步拉大与东部地区的发展差距。

三、 促进我国区域经济协调发展的财政政策建议

1. 深化财权事权相匹配的财政管理体制的改革。财权和事权的不对等会弱化地方政府提供公共服务的能力，加剧区域间的经济发展差距。

（1）根据不同层级政府提供服务的范围确定支出责任。按照公共服务的受益原则界定不同层级的政府支出范围，全国性的公共产品如外交，防务等应有中央财政负责，而地方性事务如市政建设、治安管理则有地方政府承担。对不同层级政府间交叉公共事务如公共卫生、义务教育等必须根据法律规定明确财政支出责任主体，规范跨地区公共服务的提供机制，这样可以避免事权和财权分担的随意性，保障公共服务提供的可持续性。

（2）明确各层级政府的收入责任。地方政府应根据事权和财权一致的原则，加强和完善地方税收体制，在法律许可的范围内因地制宜的拓宽税基，开辟税源，逐步提高财政汲取能力，形成地方自主税收体系，逐步摆脱过度依靠中央转移支付来满足地方经济和社会事务管理的不利局面。当然这需要中央政府下放部分税收立法权限，以培养地方政府的财政汲取能力。

2. 加大落后地区的政府投资力度，缩小区域差距。

（1）要发挥政府投资的示范作用。良好的政府投资行为有利于吸引社会资金投入到落后地区。地方政府应制定吸引外部资金的优惠措施如优惠贷款、提供借款担保、低价提供土地使用权、减免税收等措施，采取独资、合资、参股、BOT投资等多形式、多渠道吸引外部资金投入到落后地区的经济建设，积极发挥政府投资的引导和政策支持作用。对一些涉及国计民生的重大工程及基础设施建设，如铁路、能源，政府可以控制资金投入的主体部分，适当引入部分民间资本参股；对于一般性投资行为，应按照市场规律开展区域投标竞争，政府需要做的就是为市场投资行为提供政策便利、规范投资管理。

（2）加强政府投资力度。落后地区囿于自身资源禀赋的匮乏，仅靠自身资产和财政投入积累，很难缩小同发达地区的经济差距，而政府处于宏观调控的地位，它的投资行为更会考虑到所投资地区的经济和社会发展的整体效益，中央政府应加大对中西部地区的财政投入比例，均衡东西部政府投资规模。投资范围上，政府既要注重基础设施领域的投资行为，主要包括涉及国计民生的基础产业、支柱产业和高新技术产业，同时也要关注对教育、医疗及生态环境保护的投入，在缩小同发达地区的经济差距的同时尽力保障中西部地区的均衡发展。

3. 合理优化转移支付制度。

（1）要明确转移支付制度的具体目标。由于我国幅员广阔，不同地区在资源禀赋、社会人文环境、公民需求偏好等方面差别较大，很难对所谓的公共服务均等化做出明确统一的判定，而转移支付目标的覆盖范围不仅包括缩小区域发展差距，公共服务的均等化，也包括中央政府宏观政策的贯彻和实施意图。而转移支付的资金并非无限丰富，这就要求在选择转移支付的目标时应将缩小区域经济差距、区域间公共服务提供的均等化作为转移支付优先实施目标，充分发挥区位和资源优势，即要防止東部地区对转移支付资金的浪费也要防止中西部地区对转移支付的过度依赖性，确保转移支付的实施效果。

（2）调整转移支付分配方式和结构。如前所述，转移支付的目标是缩小地区间经济发展差距，扶持落后地区。但实际效果却是东部发达省份获得较多均衡性转移支付资金，西部地区所获资金较少（贾晓俊、岳希明，2012）。这就需要矫正转移支付的分配机制：在整个转移支付类型选择中，要注意各支付手段的比例配比关系，结合我国实际情况和借鉴国际经验，加大一般性转移支付比例和规模，整合不够规范和不合理的转移支付，完善、减少税收返还的比重，提高落后地区财政支配能力。同时，控制专项转移支付的规模，针对专项支付资金的使用及资金分配方式，要根据不同地区的实际情况和政府支出责任，进行公正、客观的测算，加强对资金使用效率考评，是否需要地方资金的配套及配套金额的确定则要根据地方财力的实际承受能力而定。

（3）建立纵向横向相结合的转移支付制度。我国目前主要实施纵向转移支付模式，但由于区域经济和发展水平差异较大，仅靠中央财力难以有效完成转移支付的目标，需要在中央政府的安排和监督下建立纵向转移支付为主，横向转移支付为辅的综合转移支体系。由富裕地区直接向贫困地区提供资金支持，鼓励地方政府间直接接触，节约转移支付成本，充分发挥地方政府盘活转移支付资金使用效率的积极性和主动性，提高政府整体财政管理水平。横向转移支付是同级政府间财政资金无偿划拨，均衡不同区域财力差异。显然在缺乏激励机制的情况下很难保证这种转移支付模式能够有效运行下去，这就需要上级政府督促、协调辖区内不同地区间资金转移。

参考文献：

1. 陈安平.我国财政货币政策的区域差异效应研究.数量经济技术经济研究，2007，（6）.

2. 官永彬.财政转移支付对省际间财力不均等的贡献——基于基尼系数的分解.山西财经大学学报，2011，（1）.

3. 贾晓俊，岳希明.我国均衡性转移支付资金分配机制研究.经济研究，2012，（1）.

4. 吕冰洋.财政扩张与供需失衡：孰为因？孰为果？.经济研究，2011，（3）.

5. 潘敏，张依茹.鱼和熊掌能否兼得？——我国财政政策效果研究.统计研究，2012，（4）.

6. 王志刚，龚六堂.财政分权和地方政府非税收入：基于省级财政数据.世界经济文汇，2009，（5）.

7. 张晶.我国货币財政政策存在区域效应的实证分析.数量经济技术经济研究，2006，（8）.

8. Bas van Aade et al.Monerary and fiscal policy transmission in the Euro-area evidence from a structural VAR analysis.Journal of Economics and Business，2003，（55）：609-638.

9. Francisco，D.C and Pablo，H.D.C.，.The Economic Effects of Fiscal Policy： The Case of Spain.Journal of Macroeconomics，2008，30（3）：1005- 1028.

10. Glomm，G.and Kaganovich，M.， Distributional Effects of Public Education in an Economy with Public Pensions.International Economic Review，2003，44（3）：917-937.

基金项目：上海财经大学博士创新基金项目（项目号：CXJJ-2011-363）阶段性成果之一。

作者简介：黄天华，上海财经大学公共经济与管理学院教授、博士生导师；刘琦，上海财经大学公共经济与管理学院博士生。

收稿日期：2013-11-18。