土地利用总体规划实施监测评估研究

张伟娜　申瑞瑞　张伟伟

摘要 中心城区的土地利用监测是土地利用规划实施评估的重点内容，是土地利用规划顺利实施的重要保障之一。该研究以邵阳市城区为例，以2006～2012年邵阳市土地利用变更调查数据图件以及历年建设用地管理台账、农用地转用台账、土地开发整理台账等国土资源局相关科室统计资料为基础，对邵阳市2009～2012年土地利用变更调查图和土地利用规划图进行叠加分析并提取土地利用变化的图斑，从而对其扩张的规模和布局进行空间偏离度分析和评估。在此基础上，对邵阳城区用地需求进行分析，并提出规划调整应采取的方式：邵阳市在用地布局上应尽量与城市总体规划相衔接，优化中心城区工业用地布局，参考已确定的招商引资项目情况，将近期急需落地但又不在规划圈内的项目用地调整到规划圈内。

关键词 土地利用总体规划；监测评估；邵阳市

中图分类号 S28 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2014）20-06809-04

The Monitoring and Evaluation Research on Implementation of Land Use Plan—A Case Study of Shaoyang City， Hunan

ZHANG Weina， ZHANG Weiwei et al

（Land and Resources Planning Institute in Hunan， Changsha， Hunan 411000； School of Tourism Management， Xiangtan University， Xiangtan， Hunan 411005）

Abstract The land use plan of the city centre is the key content of land use planning evaluation. It is also the important guarantee to the smooth implementation of the land use planning. Taking Shaoyang City as an example， based on the data of land use change survey maps during 2006-2012， as well as the construction land management account， agricultural land conversion， land development and consolidation ledger accounts and other land resources bureau relevant departments of statistics data， we can extract map spot from the change survey map， land use planning map overlay analysis and extraction of land use patch on the changes of 2009-2012 years of Shaoyang City land. So we can carry on the analysis and evaluation on spatial deviation in the expansion of the scale and layout of Shaoyang City. Based on this， Shaoyang should dovetail with the overall planning， optimize central urban area layout and depend on the situation of investment projects to adjust the land.

Key words General land use plan； Monitoring and evaluation； Shaoyang City

工業化和城市化的快速发展使资源、环境、人口之间的矛盾更为突出，对土地利用总体规划提出了更高要求。土地利用总体规划的重点是实施，而土地利用总体规划的实施监测评估是检验实施情况的强有力的手段。因此，土地利用总体规划的实施监测评估尤为重要，加强对土地规划实施情况的跟踪评估分析，客观评估土地规划确定的发展目标的落实情况，并根据区域发展环境变化提出进一步推动和改进规划实施的对策建议，有利于发挥规划的宏观调控作用，更好地服务于经济社会发展需要。探索精简的土地利用总体规划实施监测评估方法和技术是土地利用总体规划研究的重要内容，如建立基于AHP的模糊综合评价模型[1]，根据土地利用总体规划实施评价者、评价对象、评价目的、评价标准、评价方法等构建土地利用总体规划实施评价系统[2]，以及生态足迹法[3]、可持续度法[4]、幕景分析法[5]、神经网络法[6]等大量的定性和定量分析方法；地理信息系统技术[7]、遥感技术、网络技术[8]等在土地利用总体规划实施监测评估中广泛应用。但是目前土地总体规划的研究多集中在探讨其实施评价[9]、环境影响评价[10]、生态效益评价[11]、公共参与机制[12]等方面，实施监测评估方面的研究仅有对安义县[13]和浙江省舟山市[14]2个案例，仍需不同区域的案例作为土地利用实施监测评估理论研究和工作的补充。笔者以邵阳市为例开展土地利用总体规划实施监测评估，有助于国家了解和掌握中部地区市级土地利用总体规划的实施进展和存在的问题，并为市级土地利用总体规划实施监测评估的技术指南提供实践依据。考虑到中心城区的土地利用总体规划是整个城市的重点，该研究重点针对邵阳市中心城区土地利用扩张的规模和布局进行空间偏离度分析和评估。

1 研究区概况

邵阳市位于湖南省中部偏西南、资水上游，北与娄底毗邻，南与永州、广西桂林交界，西与怀化相连，东与衡阳接壤，下辖9县（市）3区，即邵东县、邵阳县、新邵县、隆回县、洞口县、武冈市、新宁县、城步县、绥宁县9县及大祥区、双清区、北塔区3区。邵阳市位于邵水与资水交汇处，320国道、207国道、沪昆高速公路、洛湛铁路以及规划中的二广高速公路等从境内穿过，交通便利。其地理位置十分优越，历来就是通向云南、贵州、广西和湘西南的要塞重镇和湘中及湘西南地区最大的中心城市，占地面积2.1万km2，居湖南省第二，其中市区面积为411 km2。

邵阳市位于江南丘陵向云贵高原的过渡地带，地势总趋势西高东低，南北高、中间低，四周向中心倾斜，拥有山地、丘陵、岗地、平原各类地貌，有“七分山地两分田，一分水、路和庄园”之说。由于地处亚热带季风湿润性气候区，具有气候温和，四季分明，热量充足，雨水集中，夏秋多旱，严寒期短，暑热期长等特点，历年平均气温17.1 ℃。境内自然条件优越，水力资源、矿产资源、动植物资源与旅游资源丰富。主要河流有资江、邵水、夫夷水等。矿产资源开发历史悠久，以石膏、煤、锰为主。旅游资源有包括崀山、南山、法相岩—云山、虎形山—花瑶等在内的人文景观和自然景观。

各县市区的城市化水平越高，对土地利用总体规划提出的要求越高。如图1所示，2012年邵阳城市化平均水平为36.06%，在邵阳市12各县市区中双清区、大祥区、北塔区的城市化率较高，分别为82.88%、76%、70.54%，分别高出全市平均水平46.82、39.94和34.48个百分点；邵阳县、洞口、新宁、武冈的城市化率在30%～40%间，与全市平均水平大致相当；全市城市化水平低于30%的有新邵县、绥宁县、隆回县和城步县，分别低出全市平均水平28.76、23.94、24.05、26.14个百分点。

图1 2012年邵阳市各县市区城市化水平比较

2 研究方法与数据来源

2.1 研究方法

考虑到市级规划偏于宏观性质，全域进行空间分析工作量太大，同时中心城区用地调控是市级土地利用总体规划的重要内容之一，因此此次评估仅对邵阳市中心城区扩张的规模和布局进行空间偏离度分析和评估。具体模型为：

其中，式（1）用来评价某地类规划变化速度，di为i地类规划变化速度；Ati为i地类规划目标年的面积；Abi为i地类基期年面积。式（2）用来评估年规划预计某地类用地规模，Agi为评估年规划预计i地类用地规模。式（3）用来评价某地类的用地状态偏离度，Pi为i地类的用地状态偏离度；Axi为评估年i地类的实际规模。

2.2 数据来源

该研究选择邵阳市中心城区的双清区、大祥区和北塔区为研究对象。邵阳市城区土地利用总体规划实施监测评估的基础数据主要采用2006～2012年邵阳市土地利用变更调查数据图件，其他土地利用相关数据主要来源于历年建设用地管理台账、农用地转用台账、土地开发整理台账等国土资源局相关科室统计资料。

3 结果与分析

邵阳城区土地利用总体规划实施监测评估必须明确中心城区的规划目标，在此基础上叠置分析中心城区的实际用地变化情况并进行空间监测评估。

3.1 中心城区的规划目标

邵阳市中心城区人口规模达到100万，用地规模为9 427 hm2，人均城镇用地面积94.27 m2，划定中心城区有条件建设区2 169 hm2。邵阳市现行中心土地总体规划确定到2020年（图2），城市空间发展方向为：近期充分利用区域交通干线（上瑞高速）拉动作用向东、向南发展、适度向北拓展，重点发展城东的邵阳大道沿线、城南敏州路沿线和火车南站生活小区，适当发展北塔新区的蔡锷路沿线区域；远期以向北、向东发展为主，主要建设北塔新区和城东白马大道沿线。

图2 中心城区土地利用总体规划（2006-2012）

3.2 中心城区土地利用总体规划实施监测评估

根据地籍变更调查数据，2012年邵阳市中心城区城市建设用地规模为4 221.67 hm2，中心城区规划范围内现状数据库中统计为交通用地的城市内部道路用地面积为553.35 hm2，根据历年中心城区用地报批情况，中心城区范围内已批但现状数据库未变更的用地面积1 743.57 hm2，已批项目用地布局见图3。因此到2012年末，邵阳市中心城区范围内实际用地面积已达到6 518.59 hm2，跟现行规划目标相对照，剩余建设用地指标2 908.41 hm2。

图3 中心城区已批项目用地布局（2006-2012）

邵阳市中心城区的监测评估首先要得到其2009～2012年土地利用現状变化情况（图4）。通过叠加邵阳市2009～2012年的土地利用变更调查图和土地利用规划图，提取土地利用变化的图斑，发现邵阳市中心城区规划范围内剩余的建设用地指标主要分布在北塔区，集中在北塔路以西、邵西大道以东以及资江以西、邵西大道以东的区域。现行规划实施以来，受城市基础设施建设滞后的影响，北塔区发展相对较慢，用地主要集中在蔡锷路沿线。但规划剩余期限内，随着邵坪高速连接线的建设、中心城区与新邵县融城的城市发展战略的提出以及君子文化产业园规划落户北塔区，势必带动北塔区快速发展，其用地量也将会明显增长。

叠加分析新城城乡建设用地图层和中心城区建设用地管制分区图（图5），得到新增城乡建设用地的布局构成。中心城区新增城乡建设用地809.07 hm2，其中布局在规划允许建设区内的有801.78 hm2，占新增城乡建设用地的99.10%；在有条件建设区内的有6.71 hm2，占0.83%；在限制建设区内的有0.58 hm2，占0.07%；未占禁止建设区。中心城区新增城乡建设用地不符合规划的有7.29 hm2，主要是布局在有条件建设区中，占不符合规划新增城乡建设用地的92.94%；其次是布局在限制建设区内的，占7.96%。

4 结论与建议

邵阳市中心城区用地规模需求主要为以下几个方面：①参考新一轮城市总体规划（初稿）布局方案，在用地布局上尽量与城市总体规划相衔接；②结合工业园（工业集中区）总体规划，优化中心城区工业用地布局，满足园区的发展用地，如江北民营经济开发区总体规划、宝庆科技工业园总体规划、君子文化产业园总体规划等；③参考已确定的招商引资项目情况，将近期急需落地但又不在规划圈内的项目用地调整到规划圈内，满足项目落地的需要。

为满足邵阳市中心城区用地规模需求，可采取以下方式：①对于宝庆科技工业园建设的需要，需将规划怀邵衡铁路以北，白马大道以南，新城大道沿线以及怀邵衡铁路以北，320国道以南，金鸡路沿线的区域调整为规划城市建设用地，需新增城市建设用地1 525.07 hm2；②规划期间，加快江北建设，促进与新邵县的融城，是城市发展的重点战略，因此需将中山路以北，雪峰路沿线以及南山路以西的区域调整为规划城市建设用地，需新增城市建设用地270.65 hm2；③沪昆高速的建成通车及规划新城大道的建设，将带动城市继续向南发展，因此需将湖口井路以南、上瑞高速以北的区域调整为规划城市建设用地，需新增城市建设用地204.28 hm2。根据项目累加法，得到2020年城市用地规模需调整到11 000 hm2左右，与目前规划指标相差约150 hm2，占总规模的1.36%，可望通过进一步节约集约用地实现。

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