内蒙古自治区开发区现状分析及发展建议

王蔷　邢晓芹

关键词：开发区 现状 分析 发展建议

摘要：随着经济的迅速发展，开发区作为经济增长点的重要区域，其集聚作用和示范效应具有举足轻重的作用，开发区的土地集约利用程度直接关系到开发区的可持续发展，本文结合内蒙古自治区实际特点，从开发区的数量结构、用地结构和经济发展效益等方面进行了现状分析，总结自治区开发区发展中存在的主要问题和面临的困境，并提出了相应的发展建议，对进一步引导开发区建立集约、高效的用地模式，夯实开发区作为产业升级、区域发展的推动器和科技创新的w基地具有重要意义。

按照落实科学发展观和建立资源节约型社会的要求，内蒙古自治区明确提出了要进一步落实最严格的节约用地制度，自治区作为振兴东北老工业基地的重要组成部分，各类开发区统一配置各类资源、提高资源利用效率，制定并实施产业发展规划，推进产业聚集，充分发挥了辐射和带动作用，但随着经济的发展，开发区呈现出外延扩张、用地粗放、经济效益不高等问题，本文根据自治区发改委的开发区摸底上报数据及自治区三轮开发区土地集约节约评价成果，对自治区开发区的现状进行分析，对开发区持续健康发展提几点粗浅建议。

一、开发区发展现状

1.数量结构

依据内蒙古自治区人民政府相关资料，自治区各类开发区（园区）共104个。其中：已纳入2006年《中国开发区审核公告目录》（以下简称《目录》）的43个，包括国务院设立的开发区8个、自治区人民政府批准设立的开发区35个，分别占开发区总数的3.85%、33.65%；未纳入《目录》由自治区及自治区级以下盟行政公署、市人民政府以各种方式设立的各类开发区61个，占开发区总数的58.65%。自治区2011年至2013年新增开发区数量达24个，是1990年至2000年成立开发区数量的2倍。

从盟市开发区数量特征来看，各地区开发区数量分布不均，8个盟市平均每个旗县都有开发区（园区），特别是鄂尔多斯市，开发区数量约为2个/旗县。

2.面积情况

自治区各类开发区规划建设总面积505，257.47公顷，建成区面积157，297.07公顷，规划建成率30.13%。其中：国家级开发区规划建设总面积为31，878.06公顷，建成区面积13，642.48公顷，规划建成率42.80%；省级开发区规划建设总面积为168，108.68公顷，建成区面积66，852.98公顷，规划建成率39.77%；其他开发区规划建设总面积为305，270.73公顷，建成区面积71，740.91公顷，规划建成率23.50%。从开发区的规划建设面积与建成区的面积对比来看，自治区各类开发区整体建设水平不高，2006年《中国开发区审核公告目录》中确定的开发区用地规模要求一般在5～20平方公里，而自治区各类开发区规划建设面积较大，全自治区有80个开发区规划面积大于《目录》的指标要求，部分开发区规划建设面积远高出《目录》用地规模上限8.5倍以E。

3.开发区用地结构分析

从自治区开发区用地结构总体水平来看，工业用地面积为109，774.13公顷，占建成区总面积的百分比为69.790%；房地产用地总面积10，615.60公顷，占建成区总面积的百分比为6175%；公共服务设施用地总面积17，594.89公顷，占建成区总面积的百分比为111.19%，总体用地结构基本符合《工业项目建设用地控制指标》的相关要求。

从各盟市开发区用地结构来看，呼伦贝尔市、赤峰市、乌兰察布、通辽市、巴彦淖尔及乌海市开发区的工业用地率均在80%以上，而阿拉善盟开发区则工业用地率不足50%。

除满洲里市和鄂尔多斯市外，各盟市的开发区房地产用地率控制在7%以下，基本符合《工业项目建设用地控制指标》的相关要求及开发区发展需要；而满洲里市和鄂尔多斯市的开发区房地产用地率分别为12.67%和35.43%，远高于《工业项目建设用地控制指标》对于工业项目所需行政办公及生活服务设施用地面积不得超过工业项目总用地面积的7%的要求。

4.开发区经济发展指标分析

从自治区各类开发区（园区）经济发展整体水平来看，开发区（园区）中工业用地面积为110，825.92公顷，工业用地总产值为2，261.29亿元，地均工业用地产值2，040.40万元/公顷；税收收入为72.95亿元，地均工业用地税收收入65.82万元/公顷。开发区土地使用率低，人驻企业粗放型经营，未能发挥土地资产的最大效益。

从各盟市开发区（园区）经济发展水平分析，包头市的各类开发区（园区）工业用地总产值和开发区税收收入水平最高，地均工业用地产值和地均工业用地税收收入分别为16，518.21万元/公顷、280.45万元/公顷，是自治区地均工业用地产值、地均工业用地税收收入的8.20倍和4.26倍。

二、开发区发展中存在的主要问题

1.以各种名义新设园区或扩大已有园区用地规模，规划圈占土地势头开始显现

截止到2013年底，自治区除依法审批公告的国家级和省级开发区外，各盟市陆续出现各类工业园区、产业园区、经济园区等，名目种种，数量繁多。2006年《目录》外新增各类开发区61个，增幅达141.68%，规划建设面积新增305，270.73公顷，增幅达152.65%，而各开发区实际建成区面积仅占规划建设用地面积31.13%，建设用地需求量预测超前。

2.部分开发区存在主导特征不明显，结构趋势与开发区功能定位不一致现象

总体来看，自治区各类开发区（园区）的发展与设立之初的功能定位相符，但有部分设立较早的开发区现状特征已呈现与开发区功能定位偏离的现象，例如：呼和浩特如意开发区已成为城市CBD的重要组成部分，原有开发区的发展定位已不适应经济、城市的发展，因此需要根据土地利用总体规划和城市规划，进行开发区空间布局的调整，以提升主导产业发展水平。

3.开发区土地低效利用，工业用地产出率不高

根据国土资源部2012年对开发区土地集约利用评价的分析可以看出，西部地区的平均工业用地产出强度为8，529.99万元/公顷，而自治区各类开发区的平均工业用地产出强度仅为2，040.39万元/公顷，是西部地区工业用地产出强度的23.92%，入园企业粗放经营，工业发展水平还有待提升。

三、相应的发展建议

1.支持各类产业集约化发展，合理确定开发区规模

严格依据土地利用总体规划和城市总体规划进行开发建设，合理确定各类开发区（园区）未来发展建设用地的空间，根据不同主导产业类型开发区的功能定位和发展方向，科学规划开发区及周边区域土地资源，合理确定产业园区及配套设施的布局和建设规模，优化用地结构，高效益开发利用土地。

2.加强用地结构控制，凸显产业用地主导特征

立足产业集聚区功能定位，在有限土地资源利用上，注重提高质量和效益转变，严格控制房地产开发，开发区用地不以产业为主的，应适时进行区位调整或予以撤销、核减面积。

3.工业用地应向各级工业园区集中，促进产业合理布局和规模集聚

科学规划开发区工业用地布局，促进工业用地集中集聚，制订适合不同区域、不同类型园区、不同工业行业等的集约节约土地利用标准，有效引导行业或企业的产业改造、技术进步，推进产业升级。

针对不同发展阶段的开发区也要进行用地管控，对于起步阶段的开发区，考核各项土地、经济指标，发展速度较慢且开发区规划用地规模较大的开发区则需考虑整合到相邻经济发展迅速的同类型开发区中，实现横向耦合、纵向闭合和区域整合，增强综合竞争实力，实现土地资源的优化配置和合理利用。处于成熟期的开发区，继续保持既有的土地利用模式，不断挖掘内部潜力，注重产业结构、土地使用数量、空间布局的调整，逐步淘汰占地多、用地少、效益差的项目，把土地调整供应给用地省、效益好的项目，完善产业链条，充分挖掘土地潜力，让有限的土地发挥最大的效益，实现开发区的工业集聚、产业规模化模式。

4.完善集约利用评价考核体系，加快建立健全退出机制

逐步完善土地集约利用动态评价体系，扩大评价成果应用范围。以国土资源部开展2014年开发区集约利用评价为契机，合理确定开发区的“主区”和“发展方向区”，积极进行开发区集约利用评价成果更新，适时表彰节约集约模范开发区，加大先进典型宣传力度。对土地利用效率低、发展状况差的开发区予以通报整改，引导开发区合理珍惜利用土地资源，促进开发区长远、健康发展。