我国矿山土地复垦存在的问题及建议

李永学

摘要：我国矿产资源丰富，但小型矿山多，资源分散，矿山服务年限短，矿山土地复垦难度大。矿山的土地复垦现状明显滞后于我国矿山的发展现状，且明显落后于西方发达国家，逐渐成为制约我国矿山开发环境治理的主要因素。在这种形势下，我国政府必须加强立法，完善土地复垦政策，借鉴先进的矿山土地复垦管理经验，实现我国矿山环境治理和土地复垦常态化。

关键词：矿山 土地复垦 问题 立法 保证金 常态化

1.引言

改革开放以来，我国矿产资源的大规模开发利用为我国的经济发展贡献了巨大力量，但是矿山开采而造成的生态环境破坏问题也日趋严重，如压占破坏土地、大气污染、水体酸化、生物多样性丧失、自然景观破坏等，并威胁到人体健康。近些年来，矿山土地复垦在我国矿山环境治理恢复中的作用日益显著，有必要本着“谁破坏，谁修复”的原则从国家层面进行立法和监督，从而实现我国矿山环境治理的常态化。

2.我国矿山土地复垦现状及问题

2.1 我国矿山土地复垦现状

我国早期的复垦比较简单，矿山土地复垦没有得到足够的重视。国土资源部成立以后，政府加大了投资力度，工矿单位复垦意识也逐步提高。矿山土地复垦工作虽然取得了一定的成效，但由于起步晚、历史欠账多，待复垦土地资源面积大、周期长，土地破坏面积逐年增加，严重破坏了生态环境，加剧了人地矛盾，影响了经济社会可持续发展，复垦工作依然面临严峻的形势。目前，西方发达国家通过立法建立了比较完善的矿山土地复垦制度，复垦率达到了50%以上，而我国矿山土地复垦率仅为12%左右，远远落后于其他国家，复垦任务艰巨。

2.2 我国矿山土地复垦存在的问题

（1）法制体系不健全

我国目前没有一部矿区土地复垦的专门立法，有关矿区土地复垦的法律规定只散见于一些法律规定中。像《土地管理法》、《矿产资源法》、《环境保护法》等，正在实行的《土地复垦规定》只是国务院颁布的行政法规，规定得比较笼统，没有明确规定破坏土地者的责任和义务，也没有规定土地复垦的标准和程序。此外，对于废弃矿山如何复垦、由谁复垦都未明确，管理监督、复垦后利益再分配和所有权等问题也没有相关条款规定，缺乏可操作性，不适应矿山土地复垦实际的需要。

（2）监管机制不完善

国土资源主管部门工作重心的原因，加上人员配备少，机构不健全，严重影响了复垦工作的监督管理，另一方面要进行矿山土地复垦的实施，如对土地复垦的设计、土地复垦工程的组织实施、复垦后的土地验收等，这些工作都需要一些专业的中介服务机构，但是这些专业的机构比较缺乏责任，国土行政主管部门也没有精力开展繁琐的事务性工作，进一步影响了土地复垦的开展，因此大部分矿山企业，编制完土地复垦方案以后，对后续的土地复垦资金提取和复垦报告的实施，没有行动意识。

（3）资金无可靠保障

土地复垦需要切实可行的措施保障实施，除了用法律手段规定复垦责任人的复垦义务外，还要通过实施复垦保证金制度，确保土地复垦有充足的资金来源。我国矿山企业的复垦工作，主要落在生产建设的中后期，土地复垦意识淡薄，还有一些企业逃避复垦义务。各个企业将GDP的增长作为自己工作的主要目标，只看重当前利益，土地复垦的资金渠道无法保持通畅，这些都成为矿山土地复垦的桎梏，亟待解决。

（4）复垦技术相对落后

当前我国的矿山土地复垦技术相对落后，没有将各个矿区的实际情况与当地自然环境有机结合起来，缺乏相关理论指导，仅仅凭借单一的复垦方式开展土地修复工作，除此之外，我国大部分地区的复垦研究工作比较盲目，多围绕工程复垦技术展开，没有与环境、经济、农业、生活等联系在一起，效率低下，土地资源得不到应有的价值。

3.西方国家土地复垦政策

西方发达国家在土地复垦方面做得比较好，复垦率达到了50%，取得了为世人所瞩目的成就，以美国为例，美国土地复垦率高的关键因素之一就在于建立了一套较为完善的土地复垦制度，形成了一套从联邦到州（省）的完整体系，并针对矿产资源的不同类型形成了不同的环境管理法律法规。立法较为详尽、明确、可操作性强。

在美国及一些西方国家，《复垦法案》以法律的形式规定并建立了统一的露天矿管理和复垦标准，对新破坏土地实行边开采边复垦，同时要求对复垦以前废弃的土地进行治理。《复垦法案》划定矿山复垦的界限，将矿山复垦分为法律颁布前和法律颁布后，使恢复治理工作责任明确。对于法律颁布后出现的矿山土地破坏问题，要求全部复垦，对于法律颁布前已废弃的矿山，则由国家通过建立复垦基金的方式组织恢复治理。

矿区复垦的管理工作主要由内政部牵头。美国内政部露天采矿与恢复（复垦）办公室专管全国矿山的土地复垦工作，矿业局、土地局和环境保护署等部门协助对与本部门有关的土地复垦工作进行管理。

要得到管理部门的采矿许可，还必须提交与采矿同时进行的土地复垦计划，并交纳复垦保证金。对不遵守规定的企业和个人，管理部门有权终止、吊销或撤销开采许可证。矿山土地复垦基金和保证金制度有效地保障了矿山土地复垦的资金来源。前者是针对已废弃矿山的复垦，在国库中设立废弃矿复垦基金。后者是针对在建矿山，《复垦法案》规定，矿主必须向美国内政部交纳复垦保证金，完成复垦且验收合格后予以返还。

4.建议

4.1 加强立法，落实责任

我国现行的《土地复垦规定》已不能适应市场经济发展的需要。必须完善相关政策法规，继续实行并完善“谁复垦、谁使用、谁受益”的优惠鼓励政策，对其提供有效的政策、资金、技术支持，提高矿山企业的土地复垦意识，保护复垦者的合法权益。界定土地复垦领导组织机构及相关部门职责范围，形成互相协商、密切合作的局面，营造土地复垦良好的外部环境。同时政府应该不断加强土地复垦法律的宣传，使矿山企业意识到土地复垦是一项利国利民的好事。

4.2 政府监督，企业修复

各个管理部门要切实履行职责，进一步完善矿山土地复垦监管制度，同时加强对矿山土地复垦的监管，对进行土地复垦的矿山企业定期或定期地开展土地复垦专项执法活动，加大对监理单位和施工单位的培训力度。对监理单位进行省级统管，明确权利义务和违约责任，可以使省级管理部门准确掌握项目建设真实情况，更好地对矿山土地复垦工程质量进行监管。施工单位也要提高复垦意思，作出复垦方案，认真执行，相关主管部门要进行严格的监督，出事复垦工作的执行。

4.3 完善环境评估和保证金制度

做好矿山环境保护规划，开展矿山环境调查与评价工作，根据我国矿山环境特点和规律，制定矿山环境保护规划，以治理和保护矿区环境。同时，土地复垦所需资金巨大，而复垦的土地短期内不能带来明显的经济效益，因此应按照“谁破坏、谁复垦”的原则，合理规定企业的复垦资金，建立完备的矿山复垦保证金制度，做出明确的用地征收标准、测算方法、保证金形式返还标准等。此外，利用多元化的融资渠道，尽可能地保证资金来源，并充分体现谁投资谁受益的原则，以保障土地复垦的资金需求。对于历史遗留的矿山来废弃和治理。

4.4 实行多元化的土地复垦模式

技术是第一生产力，不仅适用于农业生产，还适用于矿区土地复垦工作，土地复垦的技术水平将最终决定土地复垦的质量和效果。对矿山而言，土地复垦要解决的是露天采场、固体废弃物和地面塌陷对土地压占与破坏后的恢复治理问题_蜊。按照“因地制宜，综合整治，宜耕则耕，宜林则林，宜渔则渔，宜草则草，宜建设则建设”的原则进行多元化复垦利用，条件允许的地方应优先复垦为耕地或农用地㈣，这样就可产生巨大的社会效益和经济效益。