中国均衡性转移支付配置的实证研究

陈志广

内容提要 均衡性转移支付是中央政府均等地区间财力的重要工具，在形式上根据一系列客观因素和一定公式来进行配置。由于我国采取了以财政供养人口为主的资金配置方式，受地区政治力量影响，均衡性转移支付反而会流向财力较强的省份。本文引入政治影响力变量，在检验了其对均衡性转移支付的效应后发现：一方面，在控制更多指标后，财力越强，经济越发达，均衡性转移支付确实越少；但另一方面，政治影响力、行政权力等指标越高，均衡性转移支付也越高，这是完善均衡性转移支付体系、优化资金配置必须要深刻检讨的。

关键词 均衡性转移支付政治影响力行政权力配置

〔中图分类号〕F812.45〔文献标识码〕A〔文章编号〕0447-662X（2014）08-0026-08

一、引言

均衡性政府间转移支付或者政府间补助①是我国分配最为规范、均等效果也最好的转移支付，所以不管是理论工作者还是实务操作者，都建议不断增加均衡性转移支付的比重。然而，个别研究发现，均衡性转移支付的均等效果并没有想象中好，甚至还可能成为不平等的贡献来源。②规范的公共财政要求，财政困难的单位应该获得更多转移支付，但贾晓俊等发现，接受补助的省份财政收入越高，均衡性转移支付反而越多。③这意味着均衡性转移支付的配置工作可能受到某些不规范因素的干扰。为改善转移支付配置，实现其公共性目标，学术界和实务界首先应做的，是把握其事实配置的影响因素和作用机制。虽然均衡性转移支付是按照一系列客观因素和基于一定的计算公式来进行配置，似乎这样的配置过程很难引起学者的兴趣。但是，由于因素、公式都需经过人的选择，所以相关补助同样难以逃脱某些不当干扰。④本文尝试引入更多变

① 我国政府间转移支付的名称和内容在不同时期有变化。现均衡性转移支付继承于1995年的“过渡时期转移支付”，2002年改为“一般性转移支付”，2009年又更名为“均衡性转移支付”，本文统一使用现名。

② 例如贾晓俊：《政府间转移支付制度横向均衡效应研究》，《经济学动态》2009年第3期；江庆：《中国地方政府总体财力不均等程度及其分解：1997～2005》，《南方经济》2010年第8期；官永彬：《财政转移支付对省际间财力不均等的贡献——基于基尼系数的分解》，《山西财经大学学报》2011年第1期。

③ 贾晓俊、岳希明：《我国均衡性转移支付资金分配机制研究》，《经济研究》2012年第1期。

④ Allers， M. A.， Ishemoi， L. J.， “Do Formulas Reduce Political Influence on Intergovernmental Grants？ Evidence from Tanzania，” Journal of Development Studies， vol.47， no.12， 2011，pp.1781-1797.

量，特别是政治型变量，来考察我国均衡性转移支付的配置问题，以期为相关工作提供可能的意见和启示。

二、变量及数据

与一般的经济学和公共财政学不同，政治经济学认为政府间转移支付主要是一政治现象，并在该领域积累了无数的理论和经验研究成果。[日]Sato M.：《区域间财政补助的政治经济学》，[加]罗宾·鲍德威、沙安文编：《政府间财政转移支付：理论与实践》，中国财政经济出版社，2011年，第148-170页。因此，本文专门引入具有中国独特内容的政治型变量——由地区政治代表的政治影响力加总而来的地区政治影响力，用来捕捉地区政治力量对资金配置的影响。在中国政治生活中，起核心作用的是中国共产党，而在高阶政治生活中，起核心作用的是党的中央委员会及其常设机构政治局和政治局常务委员会，所以要理解中国政治，考察中国共产党中央委员会内的影响力分布是可行选择。

中央委员之间的基本差异是等级差异，委员等级越高，掌握的各种资源就越多，所以代表地区能够受益更多。在一般的政府间补助研究中，已经有学者测度过类似内容，但效果并不理想。其中詹晶为地方领导的中央委员身份赋值2分、候补委员1分，詹晶：《中央对省财政转移支付的决定因素：公平、议价、还是效益？》，《经济社会体制比较》2011年第6期。范柏乃等则只为地方领导的政治局委员身份赋分，范柏乃、张鸣：《基于面板分析的中国省级行政区域获取中央财政转移支付的实证研究》，《浙江大学学报》（人文社会科学版）2011年第1期。Huang等为地方领导的候补中央委员赋值1分、中央委员2分、政治局委员6分。Huang， B.， Chen， K.， “Are Intergovernmental Transfers in China Equalizing，” China Economic Review， vol.23， no.3， 2012， pp.534-551.这些测度很难区分大多数省份之间的影响力差异，比如在“十五大”以后，绝大多数省份都有且仅有两名中央委员，这导致他们很难剥离出政治经济规律。本文为充分体现中央委员不同等级间的政治能量差异，采用两种赋值方法，以增强稳健性。本文测度也不纳入候补委员，这是因为我国政治生活越来越制度化，而候补委员没有选举权和表决权，即使个别候补委员可能发挥重要作用，但本文也已经通过后面发源地和籍贯地的非正式政治来处理。一种是有明显差距的等差法，分别为委员、政治局委员、政治局常委赋值1、5、9分。这种赋值法难以符合每一位委员的实际情况，比如个别政治局常委的影响力可能远远超过政治局委员的两倍。因此，本文还采取了另一种等比法赋值1、9、27，该比例大致符合不同等级的人数差异，而高官影响力通常与其人数成反比。

除了正式职务带来的等级效应，关系资本等非正式政治内容也会影响中央委员会的实际运行，Guo， X.， “Dimensions of Guanxi in Chinese Elite Politics，” The China Journal， vol.46， 2001， pp.69-90.例如政治局常委明显具有更大的影响力，即使他们都非地方领导，但无疑会影响地方的干部和资源配置。归集到地方层面上，关系资本有部分是来源于领导人的发源地——前一政治周期内的任职地。前一周期内的任职经历为其在本周期当选提供了重要基础，而为履行政治承诺、回馈支持者，当选委员会为这些相关单位争取利益。从人情因素考虑，拥有往昔上下级、同事关系的便利，出于面子、礼节、道德、感情等因素，也为自己巩固权力、扩大网络、乃至赢取后面政治周期的晋升，当选委员也会照顾发源地利益。另外，关系资本还有部分来源于籍贯地，这主要是基于中国传统文化的考虑。家乡观念在中国人心中根深蒂固，很多官员都会特别照顾籍贯地，为家乡人民谋福利也成为当地评价的关键标准。在政治交往中，“同乡”关系可以起到润滑剂的作用，有助于结交朋友和形成联合体，为个人和集团事业的延续和发展提供基础和支持。影响力纳入非正式政治带来的一个问题是如何分配现职地、发源地、籍贯地的权重。一般来讲，影响力表现为“现职地>发源地>籍贯地”、“现职地>发源地+籍贯地”。基于此，将现职地、发源地、籍贯地三者的权重设定为06、03、01和07、02、01两种。以前文所述的等差法、等比法获得中央委员的政治影响力得分后再将分值按上面两种比例分配于现职地（中央）、发源地（中央或者地方省份）和籍贯地（地方省份），所有委员的得分都按照此程序分配，最后再加总各省份和中央的影响力得分。由于纳入了非正式政治，影响力指标很难归集到单年度上，同时政治周期不同阶段和中国干部交流制度也会带来政治代表的用力差异，所以本文的指标计算对应于整个选举周期。

其他重点检验的自变量包括：（1）政府数目，由县级政府数测度。我国均衡性转移支付重点为扶持财政困难县乡，财政补助对于维持落后地区的基层政府运转至关重要。（2）行政权力，由财政供养人口比重测度，用来捕捉政府部门相对于社会的强势地位。均衡性转移支付的事实配置也主要依据财政供养人口，人员经费和根据人员计算的公务经费占了补助的大部分。（3）财政收入，由人均预算内财政收入测度。按照规范要求，一个地区的财政收入越高，经济越发达，获取的补助也就应该越少。（4）收入汲取，由预算内财政收入占GDP比重测度。鉴于财政收入与政治影响力和经济发展等的强相关性和重复测度，以此为替代变量。（5）非预算财政，包括预算外和制度外财政。鉴于政府非预算财政与房地产发展息息相关，王小鲁：《灰色收入与国民收入分配》，《比较》2010年第3期。采用建筑业增加值占GDP比重作为非预算财政的衡量指标。纳入该指标主要是为了捕捉游说活动的影响。Borck， R.， Owings， S.， “The Political Economy of Intergovernmental Grants，” Regional Science and Urban Economics， vol.33， no.2， 2003， pp.139-156.拥有更多非预算财政，管理相对不规范，地方政府就有能力、也有便利去游说权力部门。（6）经济发展水平，由人均GDP测度。（7）其他控制变量，包括城镇化、文化程度、人口规模、抚养负担、人口密度、少数民族等，衡量指标见表1。

本文所用变量及其具体计算方法见表1。现实中影响均衡性转移支付的因素还有很多，如土地面积、公路里程、学生数等，但归集到省际层面上，由于样本数太少，这些因素均未呈现出规律，所以均纳入扰动项。所用变量中，存在内生嫌疑的是行政权力和财政收入、收入汲取以及经济发展水平。对于广大欠发达地区而言，获取的均衡性补助越多，地方政府可能会扩张自己具有一定自主权的事业编制，其征税努力可能会下降，足够的补助还可能刺激当地经济发展。另外从数据上看，财政收入、经济发展，乃至政治影响力等可能受某些共同遗漏因素的影响，进而造成估计偏误。为此，本文采用包含工具变量的二阶段最小二乘法（2SLS）进行估计，同时提供OLS的估计结果作为参照。有效工具变量在截面上并不容易寻找，我们最终选用各内生变量的相关前期数据与非市场化、第一产业作为工具变量。

数据具体采集始自2003年，截止于2007年，以对应于“十六大”的政治周期。选择“十六大”主要是鉴于当时我国政治生活已经基本制度化，核心表现如领导人更替可预期、政治局会议正规化、领导人分工明确化等，而政治制度化意味着基于职务测度影响力的可靠性。不像以前，部分政府工作可能是职务外因素在发挥主导作用，相关研究相对困难。没有纳入“十七大”是因为不少相关数据还未公开。具体地，现职地测度以“十六大”当选起、“十七大”召开止，发源地以“十五大”政治局常委等选举结束起、“十六大”召开止。现职地、发源地都纳入任期权重。适应于党代会召开日期，日期搜集精确到半月，其中官方公布简历精确到月的，按月中值计算，没有精确到月的，再通过搜索新华网、人民网，或者相关政府型网站等进行确认与计算。另，省外如中央部委等的政治影响力都归集为“非地方”，个别逝世、免职、递补委员的任职期按官方正式公布的日期为准。对应于政治影响力，其他变量也都对应2003～2007年。价格型变量全部采用以2003年为基期的GDP平减指数进行折减，县级政府数目、财政供养人员、人口变量等取五年均值，相关人口数据在《中国统计年鉴》有年末值的直接采用，没有的根据抽样比进行推算。变量描述性统计也见表1。

三、实证检验

本文的正式检验结果见表2，表3报告了稳健性检验的回归结果，计量分析使用stata11软件。表2中1-4列为全部样本的。北京、天津、上海、江苏、浙江、广东等六个发达省份未接受补助，用tobit方程拟合会更好，由于定性结论一致，限于篇幅不予报告。5-8列为接受补助样本的，根据杠杆值大于两倍均值的标准，不存在有影响力个案。表3中，政治影响力不同测度的定性结论基本一致，限于篇幅，本文仅报告了接受补助样本纳入财政汲取的估计，这可以保留经济发展的显著性。2SLS法检验均不能拒绝“所有工具变量均外生”的原假设，均拒绝了“弱工具变量”的原假设。由于政治影响力、经济发展等变量之间存在较强相关性，2SLS法可以对相关变量作出更有效率的估计，故都予以报告。

由表2、3可知，政治影响力对均衡性转移支付的正向作用得到证实，且结论在不同测度下具有稳健性。该正向作用是我国现有研究如范柏乃等、詹晶还未证实过的，范柏乃、张鸣：《基于面板分析的中国省级行政区域获取中央财政转移支付的实证研究》，《浙江大学学报》（人文社会科学版）2011年第1期；詹晶：《中央对省财政转移支付的决定因素：公平、议价、还是效益？》，《经济社会体制比较》2011年第6期。应该是我们对影响力测度做了实质性修改的结果。他们的研究仅考虑了省领导的中央委员赋值，我们则区分了中央委员会内的等级差异，特别是纳入了中央领导的影响，同时还赋予非正式政治足够的比重。他们还采用面板分析，但这对于我国的政治影响力未必适合，由于政治权力等有其特殊的非正式性、政治周期和中央调控等规律，而且中国正式政治制度的成熟性在不同阶段也有显著差异，这些都对指标测度附加了特殊的限制。

从边际效应看，测度1、2的系数大于3、4，这是由于等比法测度扩大了高阶领导人的影响力赋值，系数差异吻合测度差异。测度1、3的系数小于2、4，这是由于“07、02、01”的权重设定扩大了正式政治的影响力指示，系数差异表明正式政治在争夺均衡性转移支付方面更有效率。政治影响力的证据也体现于非预算财政，房地产越发达，非预算财政越充足，游说资源也就越充足，那么就可促成地方政府争取到更多补助。由于资金分配活动的“黑箱”性质，难以为相关猜测提供严格的事实证据。从样本期间的基本配置公式“某地区一般性转移支付额=（该地区标准财政支出—该地区标准财政收入）×该地区转移支付系数”看，更加详细的规则可参见李萍、许宏才：《中国政府间财政关系图解》，中国财政经济出版社，2006年，第54-72页；李萍、许宏才、李承：《财政体制简明图解》，中国财政经济出版社，2010年，第58-67页。问题主要出自支出高估或者收入低估，两种都可能导致转移支付系数高估。由于信息搜集的困难，公式中不少收支都是据实测算，这可能有利于强势省份，比如他们有更多便利将预算内收入转为预算外和制度外收入，或者他们能够从中央获得更多支出项目。即使是严格按照基本信息和科学方法测算的标准收支，也可能倾向于强势单位，比如关键的编制和人员、公用经费设定，体现既得利益的基数的作用非常大，而基数占优的单位往往影响力也较大。

从理论上考虑，政治影响力对均衡性转移支付的正向作用可以采用政治经济学的基本原理来解释。首先是地方政治代表的自我逐利。地方代表总有各式各样的目标，或为选票，或为权力，或为同事和下属的更多支持，或就一心一意地为民服务等，这些目标的达成都需要地方代表和相关单位做很多事情，相应地也需要较多资源。而地方代表的政治影响力越大，掌握的资源就越多。资源不仅包括可以直接调控的物资、资金等，也包括在党内、政府内和社会上的地位与影响等，这些资源为政治代表的发号施令和纵横捭阖带来了方便，最终也能够为代表地区带来更多的转移支付。其次是“互投赞成票”的影响。地方代表的政治影响力越大，可资利用的资源和关系资本就越多，所以其他政治力量也乐于合作、甚至追随，愿意为该代表及代表地区贡献更多的转移支付。比如存在部分横向竞争关系的相似单位，如果在政策事项上没有冲突，围绕强者反而容易形成利益联盟。还有财政部等中央部委，也乐于与较强的地方政府合作，通过“出售”项目来换取更多的经济和政治资源，这也是在扩大自己的网络关系和提升自己的影响力。再有下属官僚，追随具有更大影响力的领导意味着自己有更多的保障和更大概率的晋升机会，因而其工作会更加积极。总而言之，类似因素和机制都促成代表地区获得更多的转移支付。政治影响力带来转移支付是现实政治的运转结果，规范层面的正当性判断需要结合相关公共服务的需求和供给等内容。不过从一些数据推测，政治影响力较大的单位，一般经济都相对发达，财政收入较高，居民收入也较高，因而它们获得较多补助难逃自我逐利和权力、关系等不当运用的嫌疑。

政府数目起正向作用，这符合我国均衡性转移支付的设立宗旨。我国大部分省份都不能做到财政自给，而且由于分税制改革带来的财力不断上移，县乡基层政府的资金就更是捉襟见肘，维持基本运转主要靠上级政府补助，甚至民间债务。从相关变量的相关性看，我国县级政府数目较多的省份，确实都是相对地广人稀、发展落后、财源缺乏的省份，获得更多补助符合规范要求。

行政权力起正向作用，这符合我国补助配置的实际运行，但在规范要求的公平观上经不起推敲。行政权力采用的是以人口为底的相对型变量，又控制了政府数目等变量，所以该部分补助已经很难再归集到维持政府基本运转和基本民生的项目上。我国均衡性转移支付的分配依据主要是财政供养人口，受益人口在某些支出如行政公检法部门支出中甚至都不是明示因素，在某些支出如教育部门支出中也仅是次要指标。更加详细的规则可参见李萍、许宏才：《中国政府间财政关系图解》，中国财政经济出版社，2006年，第63-69页；李萍、许宏才、李承：《财政体制简明图解》，中国财政经济出版社，2010年，第64-65页。推究深层次原因，就官僚群体而言，他们有自利的扩张倾向，而且与公民相比，他们更加接近权力中心，因而有激励、也有条件为自己争取到更多资源。就中央政府而言，治理社会需要从上到下官僚机构的支持和执行，而建立一个有效的官僚系统，足够的人员工资费用和机构运转费用必不可少。特别就政治代表等高层官员而言，他们需要老干部的良好评价和下属官僚的鼎力支持，而这些都需要资金的支持。但从社会整体而言，以官僚为导向的支出必然挤占民生支出，影响政府管理绩效，进而侵蚀执政合法性。

财政收入、收入汲取、经济发展都起负向作用，吻合规范要求的配置公式，这与现有绝大多数研究的结论相左，究其原因，应该是控制了更多变量如政治影响力、城镇化等的结果。例如财政收入，在全部样本中，由于变量强相关性和特异个案的存在，财政收入系数为正，且在10%水平上显著。但在接受补助样本中，却都显著为负。如果以收入汲取替代财政收入，前者与很多变量的Pearson相关系数都要比财政收入的低两三成左右，所以相关变量的系数显著性水平也更好。

城镇化、人口密度起正向作用，规范评估需要结合具体项目等信息具体分析。一方面，这些因素可能导致公共服务需求增加（如昂贵的公交系统），或者其他支出成本的增加（如人口带来的拥挤负担），因而需要更多财政支出。另一方面，这些因素隐含着各种影响力的存在，比如行政事业单位、国有大企业等都集中在城市，这导致地区拥有更多影响当局的手段和途径，进而能够在国家分配和再分配活动中占得更多份额。

文化程度起负向作用，抚养负担起正向作用，符合规范要求，因为文化程度越低，抚养负担越重，资金需求都更高，服务成本也更高。

人口规模起负向作用，规范评估也需要具体问题具体分析。一种可能是，如果是纯粹行政管理等公共品的非竞争性属性明显的支出，由于规模效应明显，负向关系只是资金合理配置的显示。另一种可能则在于，如果是教育、卫生医疗、社会保障等具有私人品的竞争性属性的支出，负向关系就成为反均等规范的证据。事实上，由于我国很多补助的分配都是基于编制导向，而非公民或者受益者导向，后一种情况应该占据主导地位。

四、结论与政策建议

通过引入政治影响力等变量，本文探讨了在规范要求上应该根据客观因素和公式配置的均衡性转移支付的影响因素。我国均衡性转移支付兼具规范和不规范成分，好的一面在于很多补助确实流向了财力紧张的单位，这是按照客观因素和公式配置的结果，但值得警惕的是仍有不少补助流向了在政治、行政等方面相对强势的单位。政治影响力和行政权力等都有利于补助的争夺，但这些补助很难找到正当的配置理由，有很大可能是权力和关系不当运用的结果。本文的研究意味着，我国均衡性转移支付配置工作有值得总结、推广的经验，可以加以固定化、制度化，但也存在值得重视的问题、教训，需要认真研究、审慎应对。本文特别关注政治影响力及类似内容，在现实生活中，政治影响是任何公共政策事务都难以规避的，因此，为优化均衡性等转移支付配置，我们可以重点尝试以下工作：

第一，推进信息公开工作，提高资金分配的透明度。我国均衡性转移支付已经公开一些原则性的配置公式，但配置因素的基本信息、配置资金的具体信息等都还未公开。首先，公开这些信息可以限制相关部门的专断权力，防止“走关系”等不当行为，同时有助于提升社会公众和公共专家等的影响力，使转移支付不违背大多数人的诉求。其次，公开可公开信息也可以充分利用社会智慧，提升资金配置的效率、效果和公平性。

第二，完善会计、审计工作，为资金配置的监督、问责等提供技术基础。由于事权、职责的模糊和会计科目粗放等原因，官僚部门等可以操纵资金的分配和使用，但社会却很难知道这些资金究竟是使用在了哪些项目上，使用效果又如何？可以适应于事权、财权等的深化改革，逐步明确具体均衡性转移支付的使用部门、使用方向，设计相应的细化型会计科目和会计准则，设立专门的审计工作小组和规定专门的审计内容，对资金的拨款、用款、绩效等作全方位的备案、监督。

第三，改进资金分配工作机制，针对不同资金适用不同的配置机构及制度，通过优化权力配置来优化资金配置。比如一些用于基本公共服务、各地区之间差异不大、各地区也能够达成共识的转移支付，可以由相对独立的机构主管，由专业人士根据专业意见来配置，以充分节约资金配置成本和充分发挥资金使用效益。而对于一些具有特殊性、各地区之间差异较大、容易引起分歧的资金，可以由吸纳各方代表的专门委员会等机构协商决定，充分尊重各方诉求，平衡各方利益，财政机构则根据委员会等敲定的原则、方法等只做具体测算工作。

第四，优化更广范围内的权力配置，对称权责利配置，加强对各种权力的监督和问责。比如强化、优化党政、行政政府和立法政府等之间的分工，特别是政治部门可以逐步走向专业化和独立化，且以控制、评估行政部门和直接向社会负责为核心工作，这自然会带来资金的慎重配置，且会以社会福利为导向。事实的政治生活就是各种政治力量之间的交互作用，政治影响力规律不可避免，具有可行性、也符合规范要求的治理之道是：既然拥有了足够的权力，那就应该承担起足够的责任，也应该接受相称的监督，而如果没有担负起基本的职责，那权力和利益理应遭到削弱、乃至褫夺。

作者单位：南京大学政府管理学院

责任编辑：牛泽东