“社区化治理”：我国农村基层治理的现代转型

内容提要 在历史进程中，我国农村基层治理经历了“宗族治理”、 “村庄行政化治理”、 “社队制治理”、“村庄集体化治理”不同的历史阶段，在不同时期，农村基层治理借助的组织载体不同。自新世纪以来，在现代化冲击下，乡村社会分化加剧、流动加快，个体化利益化凸显、传统集体组织日趋解体，乡村公共性式微、认同弱化，乡村公共空间及社会关系变迁，乡村社会结构及基础发生质性变革，乡村社会逐步从经济中独立出来，成为一个完整的社会领域。在实践中，以村庄集体组织为载体的治理方式已经难以适应现代社会发展的要求，基层治理面临现代转型。从现实来看，以新社区为载体的“社区化治理”是当代农村基层治理的发展方向。实现基层治理体系、治理制度、治理机制的创新与完善，正是实现乡村治理体系与治理能力现代化的过程，亦是推进国家治理体系和治理能力现代化在乡村基层治理中的直接体现。

关键词 社区化治理农村基层治理转型现代化

〔中图分类号〕C912；D63〔文献标识码〕A〔文章编号〕0447-662X（2014）08-0114-08

自传统封建社会开始，广大农民就过着一种有组织的社会生活，在不同阶段，广大农民的组织化方式不同，在传统社会，乡里组织及相应人员组成半官方系统，乡绅、宗族组织等构成民间组织系统。共产党领导的新政权建立后，国家对乡村社会进行了行政建构，人民公社制度第一次实现了完整意义上的农民组织化治理方式。改革开放后，以村庄为基础的组织化治理方式代替公社治理方式，村庄组织化治理以其独特的民主价值及治理功能在维护基层社会和谐、稳定发展方面曾经发挥了重要作用。不过，在现代化进程中，乡村社会正经历着历史性变革。在“工业化、市场化、城镇化、农业现代化”的强力推动下，以固化身份、突出人身依附及行动约束为基础的村庄组织化治理方式，已经难以适应现代开放、流动社会发展的要求，实现乡村治理的现代化发展已经成为历史必然选择。

一、农村基层治理的历史进程及载体特征

在历史上，宗族、村庄、社队、行政村既是乡村民众日常生产、生活的基础场所，也是国家治理基层社会的重要载体。不过，作为组织化形式，这些载体都呈现出一定的封闭性、排外性特征，以此载体为基础构筑的治理制度在实践运行中本身具有自身缺陷，这也为农村基层治理的未来转型与变迁埋下伏笔。

1传统社会的“宗族治理”

从原始社会开始，人们就过着群居性生活，氏族、胞族及部落联盟是原始社会的重要组织形式，这些原始社会组织承担着一定的社会管理与服务功能。国家产生后，在此基础上形成的家族、宗族组织成为乡村最基层的组织单元。家族或宗族以传统文化及道德伦理为基础，规约着个体的行为，个体对集体具有高度认同感。家族、宗族是一个相对封闭、对外排斥的社会组织，族与族之间具有明显的地域、人员、血缘关系边界，每个宗族体现为一种社会秩序，承担着整个家族的自我治理功能。族内功能的基本作用在于维持村落家族的生存和发展，保证村落家族作为一个系统的稳定性和有序性；族外功能的基本作用在于保证村落家族作为系统与环境之间的交流，或称能量变换和物质循环，即如何从环境取得推动系统的动力和活力。王沪宁：《行政生态分析》，复旦大学出版社，1989年，第44页。另外，宗族基于公共资源的占有统合着宗族内部的权威性治理，外宗族的成员很难跨越宗族的边界进入其他宗族内部。在传统乡村社会内部，在外在看似松散的乡村社会内部，宗族有一套建立于宗族文化之上的礼俗规则，实现着对族内成员的有序治理。在乡村层面存在士绅阶层，士绅管理乡村社会，“在乡村社区里所具有的经济优势、管理优势和文化优势，往往能够整合乡村中的文化力量、经济力量、宗族力量、道德力量和各种社会资源，并利用这些合力来实现对乡村社会的控制”。林文勋、张锦鹏：《乡村精英·土地产权·乡村动力——中国传统乡村社会发展变迁的历史启示》，《中国经济史研究》2009年第4期。总体上来看，在传统时期，宗族等社会组织具有一套针对族内成员的自我治理机制，它是国家治理基层社会的重要形式。

2建国初期的“村庄行政化治理”

建国初期，我国农村基层政权体制呈现出两种类型：一种是实行区、村两级政府体制，村是一级政府，为农村基层政权；另一种是区乡建制，即在县以下设立区公所，作为县政府的派出机构，在区公所之下设立乡政权，召开乡人民代表大会，选举产生乡人民政府，而在村一级不再设立村政权。1954年9月，颁布了新中国第一部宪法，取消了过去的区村制和区乡制两种体制并存的制度，乡以下可由若干自然村分别组成行政村，行政村下按自然村划定居民组开展工作。项继权：《从“社队”到“社区”： 我国农村基层组织与管理体制的三次变革》，《理论学刊》2007年第11期。从历史来看，行政村庄是新政权构筑的维护基层社会秩序稳定的新型行政组织。首先，行政村庄具有浓厚的政治色彩，它是国家对乡村民众进行政治宣传、政治动员及意识形态教育的重要载体，也是国家整合基层社会的重要抓手。其次，行政村庄单位具有行政特征，行政村庄之间存在明确的人员、地域边界，广大农民被赋予了相应的政治身份及地位。总体来看，行政村庄既是一个基层政治单元，也是一个集民众生产、生活、社会交往于一体的组织单元，国家以行政村庄为基础实行行政组织化治理。新中国成立后，为实现共产主义社会，国家以行政村为基础推动了农民合作化运动，合作社是以村庄为基础，它成为人民公社组织的雏形。

3人民公社时期的“社队制治理”

随着国家有组织地推动合作化，全国各地陆续出现了联乡、联社活动，1958年人民公社化运动正式开始。人民公社是以乡镇为基础建立的农民集体大单位，一切生产资料归公社公有。人民公社实行党政经合一，公社是最基层的行政管理单位、社会治理单元。生产大队及生产小队成为农民的基本生产、生活单位，也是基本社会组织管理单元，公社实行统一管理、统一劳动、统一学习，统一组织生产。公社为社员个体提供了一个公共的生产、生活组织空间，共同理想为个体构筑出了超越血缘、地缘关系的认同与情感归属、精神依托。在历史上第一次真正使村民走向了全面的、体制化的集团式合作，并由此产生了相应的全新的格式群体性活动，人民公社在此意义上形成了强控制的行政共同体，国家也通过相应的活动实现了与村落和村民的直接对接。刘伟：《难以产出的村落政治——对村民群体性活动的中观透视》，中国社会科学出版社，2009年，第3页。社队制治理，实现了国家与社会的一体化，个体成为封闭组织单位中的一员，国家对广大社员的行动自由、思想意识、权利、社会交往形成了较大约束。

4村民自治时期的“村庄集体化治理”

改革开放后，随着经济体制的转换，传统乡村治理体制显示出其不适应性。1980年2月，广西宜州市合寨村20多位村民，为保护集体和个人财产，维护正常的生产、生活秩序，管理村集体公共事务，大胆探索，建立了我国第一个群众性自治组织，这种新的农村基层治理方式填补了公社解体后农村基层社会管理真空，维护了基层社会稳定，具有多重功能，进而被国家政权自上而下进行推广。作为一种特殊的群众自治组织，村庄组织有明确的成员边界、地域边界、集体产权边界，村庄既是以全体村民为基础组成的集体生产共同体，又是集体经济共同体，同时还是集体生活共同体，多种共同体性质叠加在一起。村庄治理正是以集体经济为基础，由全体村民共同参与日常生产、生活中所产生的一系列公共事务而进行的自我管理与自我服务活动。以土地、集体资产为基础的集体经济构建了个体与村集体之间的内在联系机制，形成了集体对个体行动的约束与制约。另外，由于村庄本身固有的封闭性与排外性，外来人员很难进入村庄内居住、生活，村庄内在自我封闭自治机制与现代开放、流动社会呈现出诸多冲突与矛盾。

二、当代农村村庄集体化治理面临的新挑战

在现代化进程中，当今农村社会正经历着深刻的变革与转型，它既表现为国家力量从外部对乡村社会的塑造，也体现着市场经济发展对乡村社会带来的重要冲击。在实践中，由乡村内外部力量所产生的一系列变化对实践中的村庄组织化治理产生着重大冲击。

1乡村社会分化加剧、流动加快

改革开放后，随着我国经济体制的转型，市场经济发展进一步推动乡村社会结构的分化与转型，广大农民的身份与职业都在发生转变。到20世纪80年代末，农村居民在职业上已出现明显的差异，农民已经分化为农业劳动者、农民工、雇工、农民知识分子、个体劳动者和个体工商户、私营企业主、乡镇企业管理者、农村管理者等阶层。陆学艺：《重新认识农民问题——十年来中国农民的变化》，《社会学研究》1989年第6期。20世纪90年代以来，在乡村工业化、城镇化的有力推动下，乡村第三产业蓬勃发展，乡村社会分化趋势更为明显。在乡村社会分化中，大量农民从乡村社会流出。在居民流入城市地区的同时，大量外来居民也开始向东部沿海发达农村地区流动，如在珠三角和长三角城镇化农村，本地人与外来人口倒挂现象十分严重，超过1∶10甚至1∶20的不在少数。有的行政村，本地人只有一两千，外来工却有三四万。《校正失衡的“同城待遇”》，《瞭望》2011年6月18日。在内外力量的推动下，当前传统村庄的社会结构正在发生根本性变迁，传统村庄的单一性、封闭性逐步被打破，现代乡村社会逐步走向分化、开放与流动，这一系列新变化都对传统村庄组织化治理机制带来了较大挑战。

2个体化利益化凸显、传统集体日趋解体

传统社会向现代社会转型过程中，传统的社会行动及其规范秩序体系逐步解体。这场历史性“大转型”贯穿着“解放”与“束缚”的双面悖谬：市场从传统习俗经济的约束下获得了解放，竞争取代了互惠成为了社会行动的根本法则，社会行动的价值取向不再是集体目标而是个人利益；杨敏：《当代社会变革中的“国家-社会”新型关系——社会学中国化视野下的社会建设与社会管理》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2012年第5期。市场经济破除了乡村社会的封闭性，个体逐步从原有的村庄社会秩序中脱离出来，并融入到市场经济大潮中，个体化、功利性特征逐步凸现出来。人们的存在方式由“稳固性”转变为“流动性”，人们正在从一个前设的“参考群体”时代走向一个“普遍关照”的时代。[英]齐格蒙特·鲍曼：《流动的现代性》，欧阳景根译，生活·读书·新知三联书店，2002年，第H页。由此，现实中的传统村庄秩序逐步失去其原有的规划、约束功能。在以个体利益为背景的时代，个体与集体之间的联系更为直接地体现为经济利益关系，个体对集体的认同逐步降低，集体形同虚设。经济趋利性使个体在权衡利弊后逐步脱离村庄集体社会，逐步向外流动获取更好的发展机会。在这个特定的利益时代，传统意义上的集体村庄因社会基础的变革，日益失去其凝聚力、权威性，以村庄集体组织为基础的治理机制也逐步失去其固有价值。

3乡村公共性式微、认同弱化

从历史上来看，建立于血缘基础上的家族文化是维系传统社会宗族治理的重要纽带，传统公共性建立在个体对宗族的崇拜与内在约束机制之上。建国后，国家通过外力导入及意识形态教育，强制构建个体对乡村集体的高度认同，以强制力及对资源的高度占有塑造公共性认同。改革开放后，传统内在认同机制逐步被利益机制所取代。村民自治时期的村庄集体正是以集体产权为基础构筑的村民集体组织，个体与集体之间更多地体现为经济利益纽带联系，除此之外，集体缺乏对个体的强有力约束机制。作为现实中的农民个体，他们是理性的，“农民在他们的经济活动中一般是精明的、讲究实效的和善于盘算的”，[美]西奥多·舒尔茨：《经济增长与农业》，郭熙保、周开年译，北京经济学院出版社，1991年，第13页。追求自身利益是他们的本能之一。当社会为他们提供了一个宽松的、自我抉择的机会空间时，他们的本能理性就很容易体现出来，原子化特征较为明显。在现代化进程中，与切身利益关系并不密切的公共利益、公共活动不再成为他们的首要选择，大部分村庄集体因无法为个体提供相应的经济利益及其他社会功能而失去权威性及认同基础， 传统乡村公共性式微，现代公共性没有建立起来。

4乡村公共空间及社会关系变迁

改革开放后，几十年规模性和高速率的社会流动，在“熟人社会”中兴起了一个“陌生人世界”，这两个不同类型社会世界交织成极为复杂的关系状态：在欠发达地区，由于各种基础性要素的分离和抽除，“熟人社会”变得空心化和沙化而日渐冷漠和陌生；在较发达地区，大规模流动人口的涌入造成了“陌生人世界”的扩展，不断引发当地“熟人社会”边界（户籍、身份、权利以及心理和认同）的重新辨认。杨敏：《当代社会变革中的“国家-社会”新型关系——社会学中国化视野下的社会建设与社会管理》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2012年第5期。从现实来看，不同身份人员的加入使乡村社会关系更为复杂，以村民为主体的单一乡村社会关系逐步被更为复杂的多元社会关系所替代，公共利益也超越了原来的村庄范围。在现代化的洗礼下，乡村社会的生产、生活方式发生根本性转变，这些都引发乡村公共空间及社会关系的根本性变革。在实践中，个体的私人活动空间及社会关系不再局限于本村及与本地人之间，基于利益的需求，跨区性的公共活动及社交行为更为普遍。另外，随着个体生产、生活空间的扩展，与现代需求相适应的公共广场、娱乐场所逐步出现。在现代化冲击下，以经济利益需求、精神文化需求为基础的新型公共空间逐步形成，以利益互惠为基础的社会关系得到快速扩展，并由熟人向陌生人延伸。在城镇化推动下，以本地居民为核心的散落性村落逐步被容纳多元身份、整齐划一的居民区所代替。现代化进程中的一系列新变化正预示着一种全新的乡村社会正在逐步形成，这一系列新变化都超出了村庄集体社会范畴，是原有的村庄集体治理方式所无法应对的。

三、“社区化治理”：当代农村基层治理的现代转向

在新的历史时期，乡村经济社会的变迁与发展，客观上推动着基层治理的现代转型。党和国家也高度重视新时期的农村基层治理工作，并提出了“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略总目标。这些既显示出党和国家推动新时期农村基层治理转型的决心，也为新时期的农村基层治理转型提出了根本方向。

1社区及社区治理

在滕尼斯看来，社区即“基于一定的地域边界、责任边界、具有共同的纽带联系和社会认同感、归属感的封闭性社会生活共同体”。[德]滕尼斯：《共同体与社会》，林荣远译，商务印书馆，1999年，第78页。国内社会学家袁方则指出，社区是由聚集在某一地域内按一定社会制度和社会关系组织起来的、具有共同人口特征的地域生活共同体。于艳艳：《社区居委会工作手册》，中国法制出版社，2006年。与人们对传统社区的理解不同，彼得·德鲁克从工业社会发展的现实背景出发来理解社区，他认为新社区是以公民身份为纽带，以非营利组织为基础的社会共同体。[美]彼得·德鲁克：《后资本主义社会》，张星岩译，上海译文出版社，1998年，第172页。实际上，作为社会的组织细胞，社区在人类发展进程中也经历了一个变迁过程。如果说传统农业社会中的农村社区体现为以血缘、地缘关系为基础的内生的封闭性认同共同体，工业社会中的社区则具有外生性，它更多地体现为不同身份居民基于生存发展需要外向结合而成的社会集合体，既是个体的私人生活领域，也是由个体组成的群体公共生活领域。在现代社会，社区共同体不是一个纯粹的国家领域、纯粹的市场领域，也不是一个纯粹的社会领域，而是国家、市场、社会都在其中的一个混合领域（第四领域）。陈伟东：《论社区建设的中国道路》，《学习与实践》2013年第2期。在后工业社会，社区具有社会性与公共性两个属性，社区既是群体成员的生活、社交场所，是个体情感归属及认同的载体，也是国家治理基层社会的基础载体，彰显现代国家的公共性及促进个体自由发展的职能。

社区治理是治理理论在社区中的运用。治理理论突出了公共事务参与主体的多元性、协商性与合作性，通过政府、社会、市场主体、公民个体之间的共同协作来实现公共利益最大化。在后工业社会，社区事务不断扩展，社区既是私人生活的场所，也是国家公共领域的组成部分，社区事务是任何一个主体无法独立承担的。社区治理需要多元力量的参与，政府、市场及社会力量在社区治理中都发挥着重要作用。作为市场的重要主体，各类企业可以通过协助政府提供公共服务的方式参与到社区治理中来，既能够满足居民的个体化需求，也能够满足居民的共性服务需求。同时，它还可以发挥相应的志愿服务功能。作为社会力量的第三部分在社区治理中也发挥着重要作用。如作为第三部分的重要组织形式，“NGO主要致力于社区服务和管理，基本宗旨是满足社区公民的需要，其力量就在于它扮演着把家庭和社区与广阔社会联系在一起的中介和催化剂角色” 。陈华：《非政府组织在社区治理中的角色解析》，《武汉理工大学学报》（社会科学版）2006年第1期。总体上来看，社区治理，是在纷繁复杂的现代社会中，国家、市场、政府、社区自组织、居民、社区范围内的单位、其他社会力量，通过协商、沟通、共同合作与制度规范，努力满足社区居民的多样化、差异性利益需求，保障他们的合法权利，通过共同努力消除各种社会矛盾与冲突，最大程度上促使居住、生活在社区里的所有居民幸福生活，促进社区社会和谐稳定发展的协同共治过程。

2何以可能：当代农村实施“社区化治理”的必然性与必要性

从最原初意义上来看，我国乡村社会在不同的历史时期都呈现出一定的社区特征。在传统乡村社会，广大民众以血缘、地缘为基础聚族而居，呈现出家族共同体特征。新中国成立后，国家构造出了集生产、生活于一体的人民公社大集体，这种以外力干预形成的集体组织为个体的情感归属及认同提供了一定的载体，外在强制下的生产大队、生产小队具有社区的某些特征，它是基层社会的一类组织认同单位。在乡政村治治理时代，村庄社会具有一定的社会自治权利及自治空间，村庄是由全体村民组成的社会性自组织，以经济利益为核心构筑的村庄生产、生活性共同体，既是村庄集体经济组织，也是村庄集体社会组织。在现实中，土地产权集体所有及严格的村籍边界使村集体经济组织与村集体社会组织具有高度重合性，同时也呈现出高度的封闭性与排外性。

随着改革开放的深入推进，在内外力量的冲击下，乡村社会的封闭性被打破。现代乡村社会逐步发展为容纳了本地居民、外来居民、企事业单位、其他经营实体等不同组织形式的新型社会形态。基于乡村社会发生的新变化，国家出台了一系列措施推动乡村经济社会全面进步发展，新农村社区建设规划正是其中的重要内容之一。党的十六届六中全会明确提出“全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。2007年，国家民政部先后在全国确定了304个县市区作为“全国农村社区建设实验县（市、区）”开展农村社区建设实验活动。各地积极探索，主要形成了“一村一社区”、“一村多社区”、“多村一社区”、“集中建社区”、“社区设小区”多种社区建制类型。实践中形成的这些新型农村社区都体现着居民生活居住区的特征。在实践中，各地以新社区为载体逐步探索社会治理新机制，形成了“一会五站”、“微观组织再造”、“村庄合并”、“城乡社区管理一体化”、“村企合作”模式等多类典型农村社区治理模式，政府、企业、社会组织等主体在社区治理中发挥着重要作用。在现代社会发展中，以新型社区为基础的社区化治理是以生活在社区内部的居民共同应对居住、生活中所产生的各类公共问题开展的公共治理，破解了传统村庄集体组织化治理的内在困境。

实际上，自改革开放后，在农村社会主要存在着两种性质的集体组织：一类是以集体经济为基础的集体经济组织；一类是由居住在村庄的所有居民组成的乡村社会组织。在现代化发展中，乡村社会组织成员超出了传统村庄成员的边界，社会组织成员的社会关系边界及公共活动空间边界也超出了传统村庄社会的范围，它是一种全新的乡村社会生活共同体，具有现代社区特征。在国家层面上开展的农村社区建设，正是努力构筑以在乡居住的所有居民的共同生活需要为基础的社区共同体，通过不同主体的共同参与来解决社区共同体的治理问题。与之不同，村庄集体经济组织是以村庄集体土地、其他集体资产为基础的经济组织，具有明确的成员边界及受益对象，其运行遵循的是经济管理方式，不同于乡村社会组织。然而实践中，以集体经济为基础的村庄治理是以本村集体经济组织成员为边界的社会治理，经济组织边界与村庄社会组织边界高度重合。在开放与流动中，现代乡村社会组织的成员边界、地域边界及组织边界都在发生位移，性质也在发生变化，传统村庄治理制度难以适应现代乡村社会的发展要求。

在现代社会发展进步中，新时期的乡村社会逐步与经济发生分离，新的乡村社会公共领域以新型工业化、城镇化背景下的现代新社区为外在表现形式。它既体现着个体的私人领域，也体现着社区的公共领域与国家的公共领域，是私与公的结合。无论作为个体的私人领域，社区的公共社会领域，还是作为国家的公共治理领域，现代乡村社区发展都涉及到国家、社会、居民多元主体的共同社会责任，需要发挥多元主体的共同努力去实现协同治理。新时期农村基层治理是一种不同于传统村庄集体化组织方式的治理模式，是现代工业化、城镇化、市场化进程中，与现代开放、流动社会特征相适应的全新治理方式，它也意味着现代化进程中乡村治理体系及治理能力的现代化发展。

四、如何治理：当代农村实施“社区化

治理”的策略选择

随着经济社会的快速发展，村庄集体组织化治理方式已经难以适应现代经济社会发展的要求，构建全新的社区化治理模式，是实现乡村治理体系及治理能力现代化发展的根本要求。不过，从现实来看，基于当代乡村社会问题的复杂性，推进乡村治理体系及治理能力现代化发展仍然面临着诸多难题，就从当前阶段深入实施社区化治理来看，还应进行一系列的改革与创新。

第一，经社分开，推进集体产权股份化改革，破除村庄集体化治理的经济基础。推进乡村社会社区化治理，提升乡村社会治理能力，必须适应时代发展的要求，破除封闭的乡村经济社会结构，消除制度障碍。从现实来看，村庄治理呈现出高度封闭性与排外性，这也是阻碍社会开放、流动的重要束缚所在，其根本原因在于经社不分，资产统合。为此，应实施经社分离，实现村民集体经济组织成员权与集体社会组织成员权分离。在此基础上，推进集体产权股份化改革，通过产权改革，理清经济组织与社会组织的界限及权利范围。集体经济组织成为市场经济背景下有明确成员边界、产权边界的经济组织，逐步按照市场经济运行，集体经济组织成员对所占有股份拥有法定的所有权、使用权与流转权，其享有的集体经济权益受到法律的有效保护。通过改革，村庄将逐步转变为由居住在村庄内部的所有居民组成的社区生活共同体，是一个开放性公共空间，不同身份的居民都可以自由进入。社区共同体既是个体的私人领域，也体现着社区居民共同形成的公共领域，亦是个体社会关系的本质体现，不再和经济组织纠缠在一起，同时也是国家治理基层社会的新载体与单元，这就为社区化治理奠定了重要基础。

第二，组织分离，回归政治、行政、经济、社会组织本质属性，优化治理体系。在村庄集体化治理实践中，政治组织、行政组织、经济组织、社会组织交织在一起，致使治理体系不畅，功能混乱。实现组织分离，优化基层治理体系是实现社区化治理的必然要求。作为政治组织，乡镇党组织应做好组织领导、思想领导与政治领导工作，将政府、市场、社会、社区等参与力量有序整合进社区治理体系中来，形成党委领导下的协同治理体系。优化创新基层党组织体系及党组织设置形式，加强党组织的服务功能、利益表达功能、模范带头功能，实现对基层社会的有机整合。作为农村行政组织，基层乡镇政府的主要职责在于为乡村社会发展提供各种管理与服务功能，要积极通过社区平台建设，实现管理与服务下乡，在管理与服务中提升政府权威与合法性，做到以人文本，维护公共利益，不与民争利。村庄集体经济组织连同其他各种农村经济组织是农村市场经济的重要主体，承担着推动农村经济发展的重任。分离出来的村委会组织，是生活于村庄社区内的居民共同组成的社会组织，主要承担本地域范围内涉及居民日常生产、生活方面的公共事务的自我治理功能，积极带领社区内其他民间社会组织促进社区自我管理与服务，维护社区社会秩序，提升社区认同感，增强社会凝聚力，促进社区和谐发展。在现实中，回归各种组织的本质属性，优化治理体系，实现功能重构，既能够理顺组织关系，又能够明确各自职责，为社区化治理奠定社会基础。

第三，破除封闭乡村治理结构，构建“乡镇-社区”新型治理结构，推动乡村社会开放。在现代社会发展中，与经济发生分离后形成的乡村社会共同体既是个体的私人领域，也是居民共同组成的公共领域。乡村社会基础的变迁及乡村关系的变革都需要对基层治理结构进行重新调整，构建“乡镇-社区”新型治理结构势在必行。在这种新型治理结构中，乡镇是基层政府，承担乡村范围内的公共管理与公共服务功能，新社区是乡镇地域范围内的社会自组织单元，也是国家实施公共管理与公共服务下乡的新载体与平台，在社区层面，政府行政管理与社区自治实现有机对接。政府通过构建“乡镇综合服务中心——社区综合服务大厅——便民服务点”的三级服务管理组织体系，借助社区平台，将涉及民众切身利益的养老、医疗、社会救助、就学、计划生育、土地管理、社会治安等职能下沉乡村社会，全面覆盖社区内居住、生活的所有居民。社区作为居民的生活共同体，凸显的是社会性质。居住在社区内的居民基于共同需要成立社区自治机关，基于共同的力量开展社区自我治理活动。在新型的治理结构中，政府与社区是合作伙伴关系，各自承担社区发展职责，共同努力推动社区各项事业发展。

第四，“去身份化”，构造开放性、公正性、正义性社区公共治理制度，促进现代乡村社会融合。在现代社会，“主要制度确定着人们的权利和义务，影响着他们的生活前景即他们可能希望达到的状态和成就”。②[美]约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社，1988年，第7、302页。在利益多元化的现代社会，社会制度不公正导致不同个体生存与发展机会不平等，各种社会矛盾层出不穷，社会无法实现和谐发展。正义的社会制度，是“每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利”，②这也是社区化治理的的重要目标。从当前来看，实现社区化治理，需要突破以个体身份来判断是否享有所在生活地域相关权利待遇的门槛，真正使社区成为所有居民享受平等、公平待遇的生活居住场所，成为体现社会正义的新场所。要逐步改革户籍制度、集体组织制度，剥离附着在户籍上的各项福利待遇制度，作为国家公民，在社区内生活、居住的各类居民，所享有的权利与待遇不因群体职业的差距、个体身份的差距而呈现出不公平、不平等性。公共服务制度、管理制度、就学制度、就医制度、社会保障制度对社区内的所有居民一视同仁，流动中的个体在所居住社区也能够享受到平等的公共服务及待遇。每个人平等地参与社区公共治理活动，各项权利及权益都受到公平对待，实现公民权利待遇与社区居民权利待遇的协调统一，通过公共制度将原来机械的社会重新整合为一个有活力、凝聚力、认同感的融合性现代乡村社会。

第五，转变治理方式，构建党委领导下的“政府、社会、市场、居民”协同合作治理机制，提升乡村社会治理能力。在现代社会发展中，社区事务更为复杂，它不仅仅涉及到国家层面的治理事务，还涉及到社区内部层面的社会事务。这些社区事务是原来传统村庄社区所不曾应有的，包括如何建立大社区的公共秩序，谁来参与社区内部的公共产品供给，等等。李增元：《协同治理及其在当代农村社区治理中的应用》，《学习与实践》2013年第12期。社区社会的和谐稳定与发展，已经超出了政府单一主体范畴，需要政府、市场、社会、居民的协同合作与努力。涉及国家层面的公共事务必须由政府来承担，涉及社区自我治理事务必须由社区公共管理机关来承担。驻社区内的各类单位、民间社会力量作为社区的成员，也有义务为社区的稳定、和谐发展承担相应责任与义务。在市场经济发展背景下，个体化需求日益明显，个体化需求更加需要市场主体力量的参与。另外，有些公共性服务需求具有准公共性物品特征，需要各种社会力量（包括市场主体）通过志愿服务、公益服务的形式来解决。同时，随着政府职能的转型及机制的转换，有些公共物品由政府购买社会提供更能够发挥效率性、效益性。在新时期，农村社区承载着国家的政治行政功能、社区社会的自我治理功能、个体的社会交际及情感认同等多重功能。社区各类功能的实现，需要构建党委领导下的政府、社会、市场、居民协同、协商合作治理机制及协商制度，发挥多元力量参与社区治理，促进社区社会的和谐发展。

五、总结

总体上来看，我国农村基层治理经历了一个历史变迁发展过程，在不同的历史时期，农村基层治理的载体不同，治理特征及方式也呈现出较大的差异。自20世纪以来，在内外力量的推动下，我国开启了现代化进程，乡村治理的现代化探索也由此展开。直至新中国成立后，中国共产党领导的新政权逐步建立了稳固的基层治理体制，将乡村社会纳入制度化的治理轨道中来。不过值得注意的是，现代化发展使乡村治理的内外环境不断发生变迁，国家与社会关系也在现代化进程中不断变化。自改革开放后，在实践中，传统的指令性管理与控制失去其存在意义。随着社会领域的扩展，社会自主空间的扩大，社会事务日益增多、并趋向复杂，国家的社会管理模式也处于转型的边缘。与此同时，随着市场经济的深入发展，因利益等问题引发的各种矛盾随之出现，社会不稳定性因素剧增，社会管理面临着更多挑战。由此，基于国家治理的现实环境及任务的变化，在新的历史时期，国家提出了全面深化改革的总目标——推进国家治理体系与治理能力现代化发展，它成为新时期维护国家政权稳定、促进社会和谐稳定发展、保障广大人民幸福健康生活的重要途径。

在新的历史时期，推进国家治理体系与治理能力现代化发展是一个有机体系，实现乡村治理体系及治理能力的现代化发展，正是推进国家治理体系及治理能力现代化发展的重要组成部分。在现代化推动下，乡村社会结构及基础都在发生质性变革，乡村社会日益迈向现代化的快车道。在内外力量的冲击下，乡村社会已经不再是传统意义上的村庄集体化社会，也不再是单纯的国家管理的行政区域。在社会进步发展中，乡村社会逐步从经济中独立出来，成为一个完整的社会领域，它既体现着个体的私，也具有社区社会的公与国家的公，它已经成为现代化进程中现代乡村社会的新的组织形式，具有开放性、容纳性，亦是不同身份居民的生活、居住、社交、情感归属的新场所，具有全新的特征、功能与要求。在现代化进程中，乡村社会的一系列新变化都客观上推动着国家与乡村社会关系的调整。治理体系及治理机制的调整正是国家社会关系调整变化的本质体现，治理能力的现代化发展水平正是新时期国家与乡村社会调整的本质要求。基于乡村社会现代化发展的现实特征及发展趋势，以逐步形成的新的乡村社会领域为基础，以社区为载体，创新治理体系，优化治理结构、改革治理制度，实施社区化治理，是实现当代乡村治理体系及治理能力现代化发展的重要途径，也是推进国家治理体系与治理能力现代化发展在当代乡村社会的现实表达。

作者单位：曲阜师范大学政治与公共管理学院

责任编辑：秦开凤