残疾人福利与残疾人慈善

方长春 佴莉

内容提要 长期以来，在中国人的观念和实践中福利和慈善通常是混合在一起的，这给残疾人福利的供给带来不少难题。本文从支持主体的角度辨析了福利和慈善的概念差别，并通过分析我国残疾人福利供给的现状和问题，重新考察政府、社会、市场三者的关系及这三个支持主体在残疾人福利供给方面应然的角色和职责。本文认为理顺政府、市场和社会三者在残疾人福利供给方面的关系，将有助于明确残疾人联合会的角色定位和政府的职责，发挥市场和社会力量在残疾人福利供给方面的作用，提升残疾人福利服务的水平和质量。

关键词 残疾人福利残疾人慈善残疾人联合会

〔中图分类号〕C913.69〔文献标识码〕A〔文章编号〕0447-662X（2014）08-0108-06

一、残疾人福利与残疾人慈善的概念辨析

长期以来，我国的社会福利属于社会保障体系中的一环，与国际通用的说法恰恰相反，这不仅给学术交流造成障碍，更为重要的是影响到我国社会福利体系的构建和责任主体的划分。就残疾人福利与保障而言，“残疾人社会福利体系”和“残疾人社会保障制度”不仅在概念上存在着差异，而且在社会福利的具体实施中，在福利主体的确定、福利客体的认定、福利内容的实施、福利方法的选择、福利效果的完善等方面，都具有完全不同的特征。①其实，从社会福利与社会保障的词源意义、发展规律及其社会功能等逻辑角度来看， 社会福利应包含社会保障。②目前，学界比较一致的观点是将社会福利作广义的理解，社会保障只是社会福利的一部分，特指基本生活保障。

福利的英文为welfare，它由well和fare两个词组成，从字面上来看，意思是“好的生活”、“好的状态”。社会福利可以作广义的理解，也可以作狭义的理解。广义的社会福利就是为保证人们能够达到一种“好的生活”状态（起码是最低层次的“好的状态”）所做的各种努力和支持。这种努力和支持的主体可以是国家，也可以是民间机构。其提供社会支持所依赖的资源，可以来自国家财政、也可以来自民间捐赠。客体可以涉及所有社会成员，也可以是特定群体，甚至是特定的个体。由于福利的客体涉及到不同层面，为改变人们生活状态所做的各种努力或社会支持，既可以依据普遍性原则，也可以依据特殊性原则。所谓普遍性原则，是指福利针对所有人，或特定界限内的所有人。所谓特殊性原则，是指福利针对特定的人群，或特定界限内的特定人群。欧美国家和港台地区所谈的社会福利基本上是指广义的福利。我国习惯从狭义角度来理解社会福利，指与政府职责相关联的社会保障，即政府为特定人群，如残疾人等提供社会保障。

与福利和保障相关联的另一个词是慈善。慈善、公益、保障、福利这些概念有很大的相似性，一定程度上存在交叉，但又有差别，从制度层次来看，依次上升。刘继同：《慈善、公益、保障、福利事业与国家职能角色的战略定位》，《南京社会科学》2010年第1期。本文尝试从残疾人社会福利的支持体系来区分这几个概念。广义的残疾人社会福利应该包括残疾人社会保障体系（即狭义社会福利）和残疾人慈善。与残疾人社会保障相比，残疾人慈善具有这样一些特点：残疾人社会保障的责任主体是政府，而残疾人社会慈善的责任主体是民间；残疾人社会保障的支持资源来自政府财政，而残疾人慈善的支持资源来自社会捐助。残疾人社会保障具有强制性，残疾人慈善具有自发、自愿性。残疾人社会保障所提供的社会支持是基于普遍性原则，即面向法律、法规所规定的所有残疾人，或特定类型的全部残疾人。而残疾人慈善提供的社会支持可以是基于普遍性原则，也可以基于特殊性原则，既可以面向所有的残疾人，或特定类型的所有残疾人，也可以面对一些特殊和具体的群体或个体。我国长期的计划经济实践使得社会福利、社会保障、社会慈善的概念混淆不清，政府在很长一段时间内扮演着全能型政府的角色，也正因如此，政府的角色易出现“错位”和“缺位”等问题，影响我国残疾人社会保障水平的提高和残疾人慈善事业的发展。

二、目前残疾人服务供给的基本特点及不足

上文从福利供给的角度对残疾人社会福利及其包含的内容作了划分，这一划分的目的在于明确政府和社会各自的职责。但我国目前的残疾人社会保障（狭义社会福利）和残疾人社会慈善这两种有着本质区别的社会福利支持体系依旧混合在一起。这种现象与我国长期的实践有关。计划经济时代，政府包揽一切，经过30多年的改革，我国经济体制已经做出很大调整，但受传统包办意识的影响，尽管社会捐助资源也逐渐加入到社会福利事业当中，但社会事业在很大程度上依然延续以往的做法，政府依然以社会福利事业的“责任主体”自居。只不过这里的责任主体并非意味着福利事宜全部由政府部门承担，而是指与福利相关的资源（无论是来自财政的还是来自社会捐助的）主要由政府部门来支配。由于民间社会的缺失，官方的主导作用一直没有根本性的改变，就算是慈善机构也具有明显的官办性质。

社会福利概念的出现是与政府的行政管理需要相联系的，在其出现之初，指的是一种狭义的社会福利。1981年劳动人事部门和中国人民保险公司相继展开了养老金保险试点，社会保障制度得到推广，此时社会福利是并列于甚至包含于社会保障体系当中的，如1983年政府工作报告中首次出现了这样的提法——“社会保障和社会福利事业”。赵紫阳：《国务院政府工作报告》，1983年。在随后的制度设计中，也将社会保险、社会福利服务、社会救助和优抚安置等理解为“社会保障”制度的组成部分。这里的社会福利实际上是指国家民政部门主管的，由国家和社会为无依无靠、无劳动能力、无正常生活来源的孤寡老人、孤残儿童及残疾人等社会特殊弱势群体提供的收养、服务、就业等福利性保障。按照上文的概念辨析，从支持对象来看，这实际上是狭义的社会福利，即社会保障。

我国的残疾人事业也是在政府的推动下发展起来的。1988年，在民政部主管的中国盲聋哑协会和中国残疾人福利基金会的基础上，成立了各类残疾人的统一组织——中国残疾人联合会，代表残疾人共同利益，维护残疾人合法权益。1993年，国务院成立了残疾人工作协调委员会，2006年更名为国务院残疾人工作委员会，由国务院一位副总理担任主任，民政、教育、发展改革委、财政等36个部门是成员单位，综合协调有关残疾人事业方针、政策、法规、规划、计划的制定与实施工作，协调解决残疾人工作中的重大问题，组织协调联合国有关残疾人事务在我国的重要活动，《中国残疾人事业发展概况》，http：//www.china.com.cn/aboutchina/zhuanti/cjr/2008-09/04/content_16390287.htm.行政体制一览无遗。2008年，开始实施《中华人民共和国残疾人保障法》，总则第七条鼓励全社会发扬人道主义精神，理解、尊重、关心、帮助残疾人，支持残疾人事业。该法将官方与非官方都包含在内，既包括了政府的政策与财政支持，又包含了以慈善形式出现的社会支持。目前，残疾人联合会包办了大部分的残疾人福利服务：康复、教育、就业、社会保障、扶贫、文化、体育、服务设施建设、信息化建设等，这既包括基本的社会保障，也包括社会慈善。

将两种有着本质区别的福利支持体系整合在一起的局限如下：第一，政府和社会责任边界模糊。在为残疾人提供福利支持时，哪些应该是政府做的，哪些应该是鼓励社会组织来承担的，往往区分不清，造成的后果是残疾人社会福利供给的定位出现问题。第二，难以对福利服务的绩效进行有效的评估。英国著名历史学家和政治思想家阿克顿在其《自由与权力》一书中说过“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”。[英]阿克顿：《自由与权力》，侯健、范亚峰译，商务印书馆，2001年，第342页。政府既掌握财政资源，又是服务的提供者，没有独立的第三方可以监督和评估政府的服务绩效，这就将政府置于随心所欲的境地，腐败在所难免。第三，官方垄断，社会参与不足，市场运作乏力。这就造成效率低下、服务理念原始化、政出多头、部门间缺乏协调等问题。同时，民间对残疾人福利支持的积极性受到打压（如垄断慈善资源、强制捐助等），民间支持型社会组织的发展受到限制。第四，残疾人的特殊性需求被忽视。《残疾人保障法》的内容过于笼统，对于违反该法、侵犯残疾人利益的人和事无法进行具体判定和制裁，不能切实维护残疾人的合法权益。面对大量残疾人的特殊需求，往往只能给予人道主义同情和舆论支持，却没有实质性帮助。解佳龙、何山：《我国残疾人社会福利存在的问题及其对策》，《理论月刊》2009年第9期。

那么，政府、市场、社会在提供残疾人福利服务中合理、有效的位置是什么？应该扮演的角色又是什么？本文尝试划分残疾人服务的不同主体，并从该角度探讨残疾人福利和慈善的关系，以期明晰各主体间的权利和职责。

三、残疾人福利服务机构之间关系的理想模型

1政府的责任边界和职责

理顺政府、市场、社会的关系，不仅是改革开放以来一直谈的问题，也是十八大的重要精神之一。十八大报告指出：经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好地发挥政府作用。《胡锦涛强调，加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式》，http：//news.xinhuanet.com/politics/2012-11/08/c_113637808.htm.2014年的两会报告也着重强调政府改革，指出：进一步简政放权，这是政府的自我革命，是理顺政府与市场的关系、推动政府职能转变的重要举措。《李克强总理作政府工作报告（文字实录）》，http：//www.gov.cn/guowuyuan/2014-03/05/content_2629550.htm.

图1福利供给主体间的关系

政府、市场、社会应是相互独立的领域，各自的职责也有明确的界限，如图1所示。本文认为，政府应在以下五个方面履行职责：第一，面向所有残疾人的基本生活保障。残疾人社会保障体系最基本的目标就是解决残疾人的生存和基本康复问题。杨立雄：《中国残疾人福利制度建构模式：从慈善到社会权利》，《中国人民大学学报》2013年第2期。全面落实残疾人在低保、医疗、养老、专项救助等方面的普惠特惠政策。第二，立法和制定政策。社会福利有关的政策分为强制性和倡导性两大类，强制性政策主要针对政府基于财政支出的福利支持，以及规范公益与福利机构的各种规定；倡导性政策则主要针对民间社会的自发、自愿福利支持（即残疾人慈善）。十八大和十八届三中全会明确提出“支持发展慈善事业”、“创新社会治理”的要求，在推动出台公益慈善立法、完善公益慈善捐赠税收政策等方面政府需进一步担负起职责。第三，鼓励和规范各类社会组织的残疾人福利服务。截至目前，在大多数地区，社会组织登记需要主管单位，要求社会组织的成立必须先有业务主管部门，再由民政部门登记注册，造成政社不分的弊端。十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提到“政社分开是发展社会服务业的关键”。要鼓励社会组织百花争艳，给予社会组织更多的发展空间和自主权利，改变政府和社会组织的依附关系，必须降低社会组织的准入门槛。但是，降低门槛并不意味着没有门槛，在规范残疾人社会组织运作方面政府部门仍面临新的挑战。民政部民间组织管理局负责人说：“全国社会组织登记管理队伍力量严重欠缺、信息化程度低、自身能力建设不强以及缺乏法律依据支撑等问题非常突出，亟待解决。”《民政部官员：简政放权开启社会组织改革大幕》，http：//news.xinhuanet.com/2013-10/23/c_117838385.htm.第四，引导和激发企业参与残疾人福利供给。一方面，追求经济效益最大化是市场的本性，这在有时候会造成失衡。尽可能地保护社会上的每个人，使其不受任何其他人的侵害或压迫，是政府“守夜人”职责最基本的要求。目前我国残疾人用品市场广阔，但国内产品科技含量不高，功能单一，既不能满足残疾人的需求，企业盈利也有限。政府要加强对残疾人市场的调控，加大对企业科研的支持，鼓励企业自主创新，推动企业与科研院所的合作，将科研成果市场化。另一方面，通过慈善文化的宣传和倡导，构建企业捐赠的良好氛围，并在税收等方面给予一定的鼓励。第五，提供财政支持。政府财政一方面用于残疾人的基本生活保障（通过社区提供），另一方面用于购买社会组织的服务，支持社会组织的发展。

2残疾人联合会的新定位

中国残疾人联合会是国务院批准的全国残疾人事业组织，理应是人民团体。现实的情况却是，残疾人联合会将代表功能、服务功能、管理功能融为一体，其资金来源既有政府财政支持也有社会捐助，成了半官半民性质的综合性事业组织，运作模式与政府机构没有多大差异，自身的组织设置、管理完全跟国家行政机构一致。以北京为例，北京市残疾人联合会每年都会投入一笔资金扶持社会组织的工作和发展。在监督和评估方面，市残联邀请第三方对社会组织进行认定评估，包括设施、场地、人员、社会影响等，最终按成绩分为5个等级，获评不同等级的社会组织，将可获得数万到数十万不等的资金扶持。《北京今年投500万元扶持残疾人社会组织》，http：//epaper.jinghua.cn/html/2012-11/26/content_1892793.htm.北京的这一做法类似于购买服务，但是作为购买服务的发包方，或者说委托方，应该是政府，而不应该是残疾人联合会。这种模糊不清的定位使得残疾人联合会的工作存在诸多不足，比如：能不能代表残疾人发出声音？能不能满足残疾人的服务需求？能不能监督政府履行职责？答案恐怕是否定的。结合残疾人联合会的特殊地位，本文将之重新定位为——纽带，其自身要独立于政府、社会组织之外。如图1所示，残疾人联合会在残疾人、社会组织以及政府之间所扮演的角色，就相当于消费者协会在消费者、市场及政府之间扮演的角色。具体来说：

第一，倾听残疾人诉求，代表残疾人利益。残疾人联合会作为残疾人群体的代表，服务、管理机构，工作人员不多却承担着人多面广且专业化的服务，负担过重且效率不高。而大多数残疾人信息闭塞，文化程度低，甚至行动不便，他们根本不知道有哪些社会组织在提供服务，也不知道这些社会组织提供什么样的服务，但残疾人联合会却广为人知。结合这两点考虑，残疾人联合会应直接面向残疾人，倾听残疾人的诉求，广纳残疾人的意见，并对寻求服务的残疾人进行需求评估，之后再转介给相对应的社会组织。在《残疾人联合会章程》中明确指出了残疾人联合会的任务，比如第二章第四条规定：要密切联系残疾人，听取残疾人意见，反映残疾人需求；第二章第六条规定：要沟通政府、社会与残疾人之间的联系。残疾人联合会应作为信息中转站，倾听残疾人的声音，将残疾人的诉求传达给政府和社会组织，为政府制定相关政策、社会组织提供相关服务提供依据。

第二，监督政府，履行职责。独立性是履行监督权力的前提，裁判员不可能同时又是运动员。如果残疾人联合会自己成为发包方或委托方，其实质是扮演了政府角色，对政府的监督也就难以做到。好比消费者协会对市场的监督作用，如果消费者协会也提供具体产品，成为市场的一部分，那么它就不能履行监督的职能了。因此，残疾人联合会只有退出具体的服务，卸下服务供给的职能，才能扮演好监督者的角色，而这个监督者恰恰是现有福利体系所缺失的。独立出来的残疾人联合会就可以对政府每年动用多少资金、购买哪些残疾人福利服务进行监督。同时，可以督促政府出台并施行相应的政策法规，成为政府的制约力量。

第三，引导和规范社会组织的服务。如前所述，残疾人联合会是介于残疾人、政府、社会组织之间的中介机构，它对残疾人的需求和政府的政策导向最为清楚。因此残疾人联合会可以根据残疾人的实际需求和政府的相关政策，引导社会组织有针对性地提供残疾人福利服务。正如消费者协会是为了维护消费者的权益，残疾人联合会也要维护残疾人的权益。鉴于此，残疾人联合会不仅要引导社会组织的福利服务，而且还要对社会组织的福利服务进行监督和规范，特别是对于那些承接了政府购买服务的社会组织进行监督和规范。就前文提到的北京市的例子而言，残疾人联合会应该帮助政府评估社会组织的服务能力和具体服务项目的价值，引导政府购买服务，但政府财政资金不能直接下拨给残疾人联合会，而应直接划拨给社会组织并对社会组织所承接的服务项目的实施情况进行监督和评估。此外，在构建残疾人社会组织信息共享平台，促进残疾人社会组织间的信息流通和互动，实现资源共享和整合，提升残疾人服务水平，促进残疾人事业的发展等方面，残疾人联合会也应发挥应有的作用。

3社会组织的能力提升

政府所提供的福利属于“普惠性”福利，而社会组织提供的福利属于“选择性”福利，其服务对象是特定的。社会组织承担的功能分为两种：一是承接政府购买的服务，主要是社会保障方面的；二是依靠社会力量提供的服务，这样的服务供给是自愿的，资金来源为社会捐赠或者自筹。这就要求社会组织具有承接政府购买的服务能力和劝募筹款的公关能力。对于第一点：事实是我国残疾人社会组织一般都比较弱小，一项残疾人社会组织调查结果显示，残疾人社会组织在地域分布上比较分散，实际运作过程中力量分散、缺乏同行交流。郑虹：《多方协作发展残疾人社会组织——基于“残疾人公益机构调查”的思考》，《学会》2012年第12期。残疾人社会组织针对特定的残障人群，服务的专业化成为残疾人社会组织的立足之根，方英、谢建社：《残疾人联合会与残疾人社会组织的关系定位——论残疾人联合会的社会管理创新》，《学会》2012年第3期。如果服务能力不过硬，就算是政府财政买单，残疾人社会组织也没法接单，因此，残疾人社会组织可以尝试和高校、医院、培训机构合作，提高组织在业务领域的服务能力。也可以尝试按照残疾人社会组织的类型进行资源整合。比如，对专业福利服务的生产与提供机构、支持性机构（需求的发现者、政策的倡导者与监督者等）、资源提供机构（资助型基金会）等进行整合，以提高组织自身的服务能力，赢得公众的认可。

对于第二点：首先，在强调企业社会责任的今天，不少企业将公益和营销相结合，社会组织同样也可以寻求与企业合作的机会，既能传播自己的公益理念，也能为组织的发展注入资金。这就要求社会组织拥有较强的挖掘市场资源、寻找合作伙伴、策划具体活动等的能力。其次，提升组织公信力。社会组织要得到政府和社会的支持，前提是赢得政府和社会的信任。近年来，社会组织的公信力广受质疑，严重影响到社会组织的声誉，直接影响到社会组织的劝募。因此，社会组织必须以法律法规作为组织运营的基础，提高组织的规范性。比如坚持非政治性和非宗教性的原则，坚持公益目的，坚持自主、自立，规范自身的工作制度和工作程序，主动接受社会监督以及组织间的相互监督，提高行业自律水平。文军：《中国社会组织发展的角色困境及其出路》，《江苏行政学院学报》2012年第1期。

4市场作用的发挥

市场作为残疾人福利供给的第三大主体，其中发挥作用的主要是企业。企业可以从三个角度参与到残疾人的福利服务当中来。

第一，吸纳残疾人就业。新中国成立以来的很长一段时期，我国的残疾人就业模式属于集中就业模式，吸纳单位主要是国企等福利企业，政府调控发挥重大作用。1994年国家对福利企业进行改制，把福利企业和残疾人都推向了市场。如何在激烈的市场竞争下做到“效率”和“公平”的共存，这不只是一个用经济理性来思考的问题，也是一个需要用价值判断来思考的问题。除了福利企业之外，普通企业也可以在追求效益最大化的同时兼顾残疾人利益，适当增设残疾人岗位，比如肯德基、麦当劳吸纳的残疾人服务员。

第二，残疾人康复产品的研发和生产。目前全国残疾人数量超过8500万，国内残疾人用品市场需求每年至少两千亿元，但高端产品大多来自国外，低价的国产货不能满足多样化和个性化的残疾人需求。李丹、刘川：《620万人需要啥——残障用品个性化》，《四川日报》2013年12月4日第9版。上文在论述政府的第四点职责时已谈到这一问题，政府为企业创造市场环境，企业自身应积极开拓残疾人市场，研发经济型残障用品，比如康复器材、体育文化用品等，发展残疾人旅游市场，以此丰富残疾人福利供给，满足残疾人更高层次的需求。

第三，通过捐赠的方式服务于残疾人福利事业。20世纪90年代，强调企业社会责任成为一股国际浪潮。企业是以营利为目的的经济组织，但同时也是社会有机体的一部分，具有双重职责。一方面，它作为相对独立的系统，必须谋求自身的发展；另一方面，它作为有机体生存发展的手段而存在，要服务于有机体系统，即为创造更加美好的社会而努力。周祖城：《企业社会责任：视角、形式与内涵》，《理论学刊》2005年第2期。通过捐赠支持社会慈善事业是企业履行社会责任的重要途径。对于这一点，政府应该以政策、税收、补贴等方式加以鼓励，残疾人联合会则需向企业传递残疾人需求，引导企业参与。社会组织要与企业密切合作，向企业提供平台，共同促进残疾人慈善事业的发展。

四、总结与讨论

综上所述，要解决残疾人福利服务存在的诸多问题，必须理清各福利供给主体之间的权责和界限，包括：政府保障和民间慈善之间的关系、残疾人联合会的定位、社会组织应发挥的作用、市场的参与方式等。不同主体应提供不同的福利服务，马斯洛需求层次理论将人的需要分为生理、安全、社交、尊重和自我实现五个方面。本文参照该理论将残疾人需求简化为：生存需要、生活需要和发展需要，如表1所示，以此明确各福利供给主体在提供残疾人福利服务方面的不同职责。

表1各福利供给主体的职责和界限

残疾人

需求责任

主体提供服务所属

范畴执行力

生存层次政府衣食住行等基本生活保障基本职责

生活层次政府和社会组织、市场康复、就业等保障、慈善基本职责与选择性并存

发展层次社会组织、市场尊重、归属、自我实现等慈善选择性

残疾人联合会代表残疾人利益、监督政府和社会组织、沟通不提供具体服务基本职责

目前的残疾人福利供给状况是在长期的实践过程中形成的，不容易很快改变，但本文运用构建理想类型的方法梳理清楚各福利供给主体的应然角色是有价值的，这是使实践取得进步的基础和前提。

作者单位：南京大学河仁社会慈善学院

责任编辑：秦开凤