辽宁省地方政府债务现存问题及对策研究

邓鹏璐 满海红

【摘要】近几年，特别是2008年以来，地方政府债务不断膨胀。总量和规模的不断扩大，在一定程度上阻碍了地方经济的发展和地方财政正常运行。本文以辽宁省为例，对地方政府债务现状以及辽宁省政府债务现状、存在问题进行研究，并提出相应的对策，对我国地方政府债务的研究就有一定的现实意义。

【关键词】地方政府债务 存在问题 债务管理

一、我国及辽宁地方政府债务现状

（一）我国地方政府债务的总体概况

1.地方政府债务规模和结构。从债务规模来看，截至2013年6月底，地方性政府债务总额为178908.66亿元，其中，负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元；从政府层级的角度来说，2013年6月，省级、市级、县级政府债务余额分别是51939.75亿元、72902.44亿元和50419.18亿元；从举债主体来看，融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位是地方政府的主要举债主体，分别举借69704.42亿元、40597.58亿元、23950.68亿元；从债务资金来源看，银行贷款、BT、发行债券是地方举债的主要来源，分别为101187.39亿元、14763.51亿元和18456.91亿元；从债务资金投向看，地方政府性债务仍主要投向市政建设、交通运输、土地收储和教科文卫及保障性住房，比重分别为34.64%、11.22%、12.35%。

2.地方政府债务负担水平。我国对政府债务负担状况主要通过一些风险指标来进行分析，常见的有负债率、债务率和逾期债务率。

从负债率来看，截至2012年底，全国地方政府债务率为36.74%；从债务率来看，截至2012年末，地方政府债务率为112.00%；从逾期债务率来看，截至2012年底，地方政府负有担保责任的债务和其他相关债务的逾期债务率分别为0.59%和0.75%。

整体看来，全国政府性债务在结构上未出现明显变化，但随着地方经济的不断发展，债务规模大幅增长，债务负担也随之加重，短期内仍将面临偿付的压力。政府债务指标虽在国际警戒线以下但处在较重水平。

（二）辽宁省政府债务现状分析

1.辽宁省地方债规模和结构。从债务规模来看，截至2013年6月底，全省各级政府债务总额为7590.87亿元，其中，负有偿还责任的债务5663.32亿元，负有担保责任的债务1258.07亿元，可能承担一定救助责任的债务669.48亿元；从政府层级的角度来说，2013年6月底，省级、市级、县级、乡镇政府债余额分别为1490.35亿元、4146.84亿元、1978.55亿元和56.13亿元；从举债主体占比来看，融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位是地方政府的主要举债主体，分别举借2829.33亿元、2283.97亿元、1254.07亿元；从债务资金来源看，银行贷款、发行债券、BT是地方政府举债的主要来源，分别为5078.25亿元、808.62亿元和464.31亿元；从债务资金投向看，主要用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础设施建设和公益性项目，支出额为6442.69亿元，占债务支出总额的88.68%。

2.辽宁省地方政府债务负担水平。辽宁省政府性债务风险总体可控。辽宁省审计署在2013年8月至9月的审计中以债务率和逾期债务率两个指标对2012年底全省政府债务进行分析。从债务率的角度来看，截至2012年底，全省政府债务率为71.40%，负有偿还责任的债务率为68.78%；从逾期债务率的角度来看，截至2012年底，政府负有担保责任和政府可承担一定救助责任的债务的债务率分别为0.84%、3.15%，负有偿还责任债务（除去应付未付款项形成的逾期债务）的逾期债务率为2.56%。

二、辽宁省政府债务管理中存在的问题

（一）全省政府负有偿还责任的债务增长较快

截至2013年底，全省市县三级政府负有偿还责任的债务余额5609.66亿元，比2010年底增加1761.45亿元，年均增长16.27%。其中，省级、市级、县级年均分别增长8.17%、12.66%和26.13%。

（二）部分地方和行业债务负担较重

截至2012年底，有5个市级、11个县级、32个乡镇政府负有偿责任的债务率高于100%。从行业负债情况来看，截至2013年6月底，全省还贷高速公路债务余额为944.36亿元，部分行业债务偿还压力较大。

（三）政府性债务对土地出让收入依赖程度较高

截至2012年底，全省13个市级、49个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额为1983.20亿元，占省市县政府负有偿还责任债务余额5096.90亿元的38.91%。

（四）融资平台风险隐患严重

一方面融资平台债务比重大，以政府负有偿还责任的债务为主；另一方面，融资平台运营风险较大，部分融资平台公司缺乏规范的管理制度，内部管理混乱，资本金到位率低，盈利能力较弱。有些地方政府和单位钻融资平台管理的漏洞，进行违规融资、违规担保。

三、辽宁省政府债务风险管理的建议

面对政府债务规模的不断膨胀，各级地方政府必须对现存的政府债务问题进行系统性、整体性的思考。

第一、改变现行的经济增长方式，提高经济发展水平，努力培植地方财源。要想发展本地区经济必须要有一定的财政收入作为经济发展的基础。各地政府应当客观、科学的分析本地的市场需求，在经济结构调整和转型上下功夫，引导市场资本和企业按照国家的产业政策目标进行调整和升级，积极寻找和发展符合本地区实际水平和具有竞争力的项目，逐步建立起具有地方特色的支柱型经济体系。

第二、查清地方政府现有规模，严格控制新增债务。政府债务规模应该与本地区经济发展和政府财力向匹配，财政、审计等部门定期进行审计，全方位掌握地方政府债务在规模、结构及债务负担水平等方面的现状，摸清地方政府的债务总量和结构，根据财力制定相应合理的偿还计划，对地方政府债务规模进行有效控制和管理。在偿还旧债的同时，实施严格的信贷政策，防止新增债务的快速增长。

第三、完善土地管理制度，严控土地融资规模。在巨大的筹资和偿债压力下，不少政府以土地出让得到的收益。随着土地出让收入增幅的下降，不仅加大了各地方政府的偿债压力而且威胁着农业生产和农民的合法权益。所以，一方面，从制度上规范土地出让资金的管理，严格禁止县（市）、区、象征政府违规出让土地而获取土地出让金的行为。另一方面，加大对土地征用补偿费的分配、使用的监督力度。征地补偿费的收支情况应向村民公示，禁止暗箱操作。

第四、规范融資行为，充分利用民间资本。强化融资平台的作用，实现融资平台债务风险的内部化。地方政府应明确规定每年支付的债务费用及担保的债务费用占地方政府运营费用的比率范围，确定担保额度上限，禁止对私营公司进行担保。国务院于2010年5月13号颁布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，即“新36条”，鼓励和引导民间资本进入法律法规未明确禁止准入的领域；鼓励和引导民间资本进入石油天然气等基础产业和设施建设领域；鼓励和引导民间资本进入市政公用事业和政策性住房建设领域等。辽宁省政府可以根据“新36条”精神，引导和鼓励民间资本参与到如火如荼的城镇化进程及基础设施等建设中来。这样，当地政府不仅可以在很大程度上解决发展资金匮乏的问题，而且可以缓解当地政府债务问题。

参考文献

[1]审计署2013年第32号公告，《全国政府性债务审计结果》.

[2]辽宁省审计署2013年公告，《辽宁省政府性债务审计结果》.

[3]于树一.当前我国地方政府性债务风险分析与管理建议[J].地方财政研究，2014（01）.

[4]孙婧.我国地方政府债务现状、问题及对策[J].管理论坛，2013（3）.

作者简介：邓鹏璐（1988-），女，沈阳化工大学经济管理学院，金融学专业硕士研究读；满海红（1972-），女，经济学博士，沈阳化工大学经济管理学院副教授。