人民银行行政执法检查程序及注意事项研究

阿荣

本文以人民银行《执法检查程序规定》为基础，对人民银行执法检查程序和注意事项进行研究分析，有利于人民银行提高执法检查的规范性和准确性。

一、人民银行《执法检查程序规定》简介

人民银行在2010年4月14日以人民银行令的形式公布了《中国人民银行执法检查程序规定》。其中第三条规定：执法检查是指中国人民银行及其分支机构根据履行职责的需要，进入被检查人现场，监督被检查人执行有关金融管理规定情况的行政执法活动。这里所称的被检查人根据第一条的规定是指，金融机构以及其他单位和个人。这里执法检查的概念和传统的执法检查概念略有不同，或者说它是有所侧重的，首先它突出了现场检查。理论上，执法检查除了现场检查外还包括非现场检查，比如数据报表报送、系统监控等这些都是非现场检查的内容，同样都是人民银行金融管理和服务的重要手段。《程序规定》突出的是现场检查。其次它强调的是对外检查，行政检查在理论上是既包括对外的检查也包括对内的检查，因为从监督法律实施这个层面来讲，行政检查仅仅是对外作出行政处罚或者对内作出行政处分的一种手段，而不是单纯的为了对外检查。

从我国行政法体系整体来看，有行政处罚法、行政许可法和行政强制法。但是，到目前为止，还没有行政检查法。关于行政检查的规定散见于各种有关行政执法的实体法律规范当中，如人民银行法、商业银行法、反洗钱法等。不同的法律法规对行政执法检查分别进行规定，优点是灵活、方便，能适应不同的检查项目的实际需要，但也带来一个问题，就是行政执法检查程序整体上的不一致和不协调。对外不利于被检查人权利的保护，对内也不利于执法者学习和掌握。在这样的背景下，总行总结了不同类型的执法检查经验，制定了《执法检查程序规定》，应该说这是一个非常了不起的做法，是人民银行独有的规定。

从法律效力方面来看，《执法检查程序规定》是以人民银行令的形式发布的。从内容风格来看，主要侧重于执法程序的统一，而不是执法实体规定的集合，这也是行政法的典型特征。与民事、刑事立法有比较整齐的法典不同，行政法由于管理对象的分散、管理方式的多样，在规定上很难将实体内容进行统一。因此，在执法检查的实际工作当中，执法者要有两个“法律”的意识：一是执法检查的发动、处理要有专门的、不同的、具体的实体法律规定；二是执法检查的准备、实施要遵循统一的《执法检查程序规定》。

二、行政执法检查与相关概念比较

通过对行政执法检查与相关近似的执法概念进行比较，分析了解行政执法检查的特征。

（一）行政检查与行政处罚

我国《行政处罚法》对行政处罚权的种类、设定、管辖、决定、执行进行了系统的规定，从实务来看，行政检查结论较多的体现为行政处罚的适用，但应该注意两者之间的区别：一是行政检查与行政处罚是两个不同的程序，虽然有牵连关系，但不能混为一谈。《执法检查程序规定》第二十三条规定，被检查人有违反法律、行政法规或者中国人民银行规章规定的行为，并且依法应当由中国人民银行及其分支机构给予行政处罚的，应当依照《中华人民共和国行政处罚法》和《中国人民银行行政处罚程序规定》处理，而不是根据检查过程中发现的违法事实，直接下发处罚决定书。二是行政处罚从理论上来讲是对被处罚人权益的剥夺，是意思表示行为，会引起行政法律关系的产生和变更。而行政检查的性质，理论上认为是事实行为，没有对行政相对人的权利义务产生影响，行政检查未必就会引起行政处罚，若被查对象遵守法律规定且有好的做法，也可以通报进行表扬，因此，在行政执法检查过程中应注意要有一个中立的平和的心态。当然，执法检查也要注意频率和效果，某地曾发生一个案例，一个执法机关短时间内总是对同一检查对象实施检查、反复检查，当时曾引发讨论，有人认为这种行为没有违反现行法律规定，所以不能说这种检查违法，而有人认为这属于行政滥用职权行为，不符合行政合理原则，构成违法。

（二）行政检查与行政强制措施

2011年6月30日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过了《中华人民共和国行政强制法》，行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。与行政执法检查容易混淆的是行政强制措施，如前述先行登记保存有关证据的规定，就与行政强制措施中的查封财物、扣押财物相似。从法律规定来看，行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制措施的采取需要严格的法律依据，法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施，因此，即使是总行的规章也不能设定。这说明，在执法检查过程中，要善于运用多种手段，避免检查手段的限制，尽量通過收集物证、书证、当事人陈述的形式固定证据，在当事人不配合的情况下可以适当进行录音、录像，而对于与行政强制措施相似的手段要尽量少用，避免产生不必要的法律风险。

（三）执法检查与综合执法检查

有人将执法检查与综合执法检查理解为并立的概念，2010年人民银行营业管理部同时印发了《执法检查工作指引》和《综合执法检查工作指引》，在综合执法检查的法律文书制作过程中特别强调了“综合”的印记。从理论上来讲，综合执法检查应作为执法检查的下位概念来使用，综合执法检查是执法机关主动进行的内部整合，对外还是执法检查，只是与不定期的专项执法检查区分而已，因此，综合执法的特征应在于人民银行内部管理方面，对外并不具有特殊的约束力，也就是说虽然现在开展了综合执法检查，但从实体规范来讲，综合执法检查与以前专项执法检查适用的法律是没有变化的，原来相关法律规定对执法检查有专门的具体的规定，也要照常遵守。

三、做好行政执法检查的几点注意事项

（一）正确理解相关的期限要求

主要有两点：一是《执法检查通知书》中有“检查期限”和“检查日期”的规定，执法者容易混淆，日常生活当中，“检查期限”和“检查日期”没有太大的区别，但同时在这里规定应注意两者的不同，“检查期限”是指被查对象的行为时间区间，如过去两年内的业务活动，而“检查日期”是指检查人实施检查的时间区间，如九月第一个星期。有的同志会认为，还没有检查呢，怎么能先定好期间呢？也许在检查过程中需要调取检查期限之前的资料，或者规定的检查日期检查不完需要延期，这种担心不无道理，但从技巧上可以根据预期工作量事先适当多计算相关的期限，就可以解决这个问题。