我国创新政策实施效果背后的原因剖析

作者简介：丁芳（1989-），女（汉族），上海市，同济大学经济与管理学院研究生，行政管理专业。

摘要：回顾我国改革开放以后的创新政策发展的历史，我们可以看到，经过30多年的快速发展，我国已逐步形成多维度、立体化的创新政策体系，我国的技术创新能力有了很大的提高，但是我国创新政策在实施过程中仍然存在一些问题，实施效果不是很理想。文章回归到政策本身中去，运用政策执行影响因素模型进行原因分析，并提出了相应的改革建议。

关键词：创新政策;实施效果;顶层设计;政策导向一、背景

创新是从新思想转化为发明创造、进而发明成果转化为现实生产力的过程，在由潜在生产力转化为现实生产力的过程中，存在着技术方面、市场方面、收益方面等的不确定性，因此各国政府纷纷对创新活动进行干预，出台了一系列的创新政策，逐渐形成包括财政政策、税收政策、金融政策、政府采购、知识产权政策等多个政策工具在内的国家创新政策体系。

我国自改革开放以来，陆续出台了一系列的创新政策。经过30多年的发展，创新政策已多达5000多种，创新政策工具包括财政政策、税收政策、金融政策、政府采购、以市场换技术、知识产权政策等，创新政策体系基本形成。在创新政策的推动下，我国取得了丰硕的创新成果，国家创新实力得到了很大的提升：我国每年的科研经费投入稳步增长，国内专利申请数量世界排名第一，研发人员数量世界排名第一，SCI收录中国科技论文数量世界排名第二等，我国在航天科学、信息技术、生物科学等关键领域取得了傲人的成绩。

但我国的创新实力同主要发达国家相比还存在巨大的差距：我国研发强度远远落后于主要发达国家，基础研究薄弱，专利质量不高、国际影响力不够，SCI科技论文篇均被引用次数大大落后于世界平均引用次数，关键技术和核心技术的对外依存度过高等。美国发展最快、最有实力的企业是微软、苹果等高科技公司，而我们国家却是万科等房地产行业、中石油等垄断性国有企业。中国离实现创新型国家的目标还有很长一段路要走。

为什么我国出台了如此完备的创新政策，创新实施效果却非常一般呢？带着这个疑惑，文章回归到政策本身中去，对创新政策实施效果进行评估，运用政策执行影响因素模型进行原因分析，企图对这个问题做出相对满意的回答。

二、影响我国创新政策实施效果的原因

回顾我国改革开放以后的创新政策发展的历史，我们可以看到，经过30多年的快速发展，我国已逐步形成多维度、立体化的创新政策体系，我国的技术创新能力有了很大的提高，但是我国创新政策在实施过程中仍然存在一些问题，实施效果不是很理想，究其原因有三个，一是主体目标不一致，二是顶层设计不足和政策导向不合理，三是外部环境不完善。

（一）主体目标不一致制约了创新政策实施效果

创新政策是一个很复杂的问题，涉及到多方主体，既包括政府，也包括企业，高校和科研院所，属于综合性政策，政策制定和实施的难度比较大。中央政府与地方政府的目标不一致，国有企业、民营企业与外资企业的目标不一致，直接削弱了创新政策实施的效果。

以20世纪80年代和90年代我国的以市场换技术政策为例，我国中央政府的目标是增加财政收入和外汇储备、解决就业、参与国际市场竞争、提高自主创新能力;但是地方政府考虑的是政绩和地方财政收入，特别是GDP。地方政府为了提高GDP和增加财政收入，纷纷出台优惠政策吸引外商直接投资，甚至不惜以牺牲环境和自然资源为代价，很少考虑提高本地的技术创新能力，地方政府的主要目标和中央政府之间存在较大的差距。

国有企业、民营企业与外资企业之间目标也不一致。国有企业享有国家的政策扶持和资源投入，国企老总实行任期制，考虑的是企業在任期内的发展和盈利情况，不愿做研发投入，因为研发投入在企业账面上体现为成本支出，回报的周期很长，影响企业的短期利润和收支情况，再加上国企管理动力不足，国有企业的创新效率不高。民营企业没有国家提供的大量的资源投入，面临残酷的市场竞争，难以承担技术创新的风险，如果没有一个良好的知识产权保护环境，民营企业根本不愿意对技术创新进行投入。外资企业在与地方政府的博弈中处于优势地位，外资企业在技术转移的过程中为了维护市场优势地位，不愿意把核心技术转移给发展中国家，也不愿意在发展中国家进行研发投入，最多进行本土化改良，外资企业看重的是中国的市场和廉价劳动力。国有企业、民营企业与外资企业不同的目标直接影响我国创新政策的实施效果。

由于创新主体的目标不一致，导致各方主体做出了不同的理性选择。中国虽然引进了大量的外国直接投资，用廉价劳动力优势换来了国家贸易出口数量的大幅增长，但是中国技术创新发展速度不够快，缺少在引进技术的基础上对技术进行消化吸收和再创新，很多核心技术仍然受制于国外。

（二）缺乏顶层设计和合理的政策导向

改革开放以后，我国虽然已经建立了多维度、立体化的创新政策体系，但是由于创新政策涉及的领域广泛、制定的主体很多，多达40多个政府部门，包括全国人大、国务院、科技部、财政部、国家税务总局、国家工商总局、外经贸部、商务部、教育部、海关总署航空工业部、电力工业部、国家质量技术监督局、交通部、国防科工委、国家知识产权局、信息产业部等。创新政策的复杂性和涉及多个领域决定了创新政策需要顶层设计和各部门之间的协调配合，避免出现互相矛盾、相互冲突的情况。

以基础研究为例，我国的基础研究一直比较薄弱，导致高新技术领域很多关键技术难以突破。近年来，我国研发投入增长很快，但是主要用于试验发展，基础研究研发投入不足。从2000年到2011年，我国基础研究占研发投入总额的比例一直徘徊在5%左右，并且近年来还有下降的趋势，试验发展的比例过高，达到70%到80%。突破基础研究这一薄弱环节需要加强顶层设计和制定合理的政策导向，比如，制定《基础研究促进法》，优先发展基础研究;重视大学和科研机构，提高大学和科研机构的研究能力。

（三）外部环境不完善影响创新政策的实施

政府的重要作用不是对企业发号施令，而是维护一个良好的外部环境，包括市场环境和知识产权保护环境。我国原来是一个计划经济体制国家，在20世纪90年代开始向市场经济转变，我国必须完善市场经济体制，建立一个公平竞争的市场经济环境。国有企业和民营企业都是重要的市场经济主体，但是国有企业享有国家给予的更多的资源和优惠，民营企业就会有不公平感，不利于市场的公平竞争。国企老总的短期任期制也不利于国有企业进行长期的研发投入，研发动力不足，技术创新效率不高。

由于我国实施知识产权制度的时间不长，只有30多年的历史，知识产权保护意识还没有深入人心，知识产权文化没有完全建立，知识产权保护环境不够完善，这在很大程度上影响了创新主体投入技术创新的热情，企业大量的研发投入也需要有完善的利益回报机制。经过30多年的发展，我国的知识产权立法已基本完善，但仍需加强知识产权执法，为创新主体建立一个良好的知识产权保护环境，鼓励更多的创新成果涌现。

三、完善我国创新政策的建议

针对我国创新政策存在的问题和导致这些问题存在的原因，本文提出了完善我国创新政策的若干建议：

（一）将技术创新水平提高程度纳入地方政府官员考核，建立综合考核体系

当前考核地方政府官员的主要指标是GDP和财政收入，导致地方政府官员过于注重GDP的增长，很少考虑本地区技术创新水平的提高，我国的技术创新能力没有随着GDP的大幅度提高而提升，仅仅维持在低水平的均衡发展状态。2006年以来，我国已经确立了自主创新战略和建设创新型国家的目标，为了实现这一目标，建议我国改革地方政府官员的考核机制，将本地区的技术创新提升程度纳入地方政府官员的考核体系，但是也不能简单地以数量为主要考核指标，应建立包含技术创新水平提高在内的综合考核体系。

（二）加快国有企业改革，建立公平的市场经济环境

实践证明，国有企业如果不改革，很难在技术创新中和私营企业、外资企业竞争。民营企业在创新激励机制下很有可能超过国有企业，成为我国技术创新的重要主体。我国必须尽快国有企业改革，建议改革国企老总的短期任期制，将任期内的研发投入和技术创新水平提高引入业绩考核体系，创造公平的市场竞争环境，让国有企业和民营企业在平等的市场竞争中寻找技术创新的动力。

（三）加强创新政策的顶层设计

我国加强创新政策的顶层设计首先应加强科技立法，包括完善《科技进步法》、《促进科技成果转化法》，制定《基础研究促进法》、《小企业技术创新和技术转移促进法》、《合作研究法》、《发明促进法》。其次，政府应根据我国的产业特色和基础研究薄弱领域制定国家科研计划，包括产业发展计划和研究发展计划，产业发展计划主要解决技术领域的问题，研究发展计划主要研究基础研究领域的问题。再次，重视发挥高校和科研院所的在国家创新体系中的作用。政府向高校投入科研经费，扩大高校的办学规模，在研究型高校设立科学研究中心和工程研究中心，由政府给予研发资助，提高大学的研究质量和研究能力;政府在各行各业设立科研院所，加大对科研院所的投入，为企业提供科技服务。最后，加大政府对科技奖励的力度，由中央和地方政府对取得重大科学和技术突破的科技人員予以重奖，由国家主席和地方政府首长亲自颁发奖励。

（四）制定合理的政策导向

合理的政策导向对创新政策的实施效果起着重要作用。比如，我国应加大基础研究的投入力度，提高技术创新成果的质量和重视科研成果转化。我国的研发投入应从侧重试验发展向侧重基础研究转变;我国不仅要重视创新成果的数量，还要提高创新成果的质量;不仅要重视研发投入，还要重视科研成果转化。这就要求政府不断调整政策导向，包括改变研发投入的政策导向，鼓励基础研究;政府在出台考核评价指标体系时既考察数量，又考核质量;政府应在推动科研成果转化方面发挥重要作用，调整政策鼓励科技人员积极主动地推广自己的科研成果，在各个地区设立科技园区等等。

（五）建立良好的知识产权保护环境

知识产权执法决定了一个国家知识产权保护的力度，充分有效的知识产权执法能够鼓励创新主体投入科技创新的热情，为科技创新保驾护航。建议我国加强知识产权司法保护和行政保护，通过加强知识产权执法建立一个良好的知识产权保护环境，加强知识产权行政管理机构设置和知识产权法院建设，加强知识产权教育、宣传和培训，培育知识产权文化，使知识产权保护意识深入人心。（作者单位：同济大学经济与管理学院）

参考文献：

[1]科学技术部发展计划司.2011年中国科技论文统计分析.科技统计报告.2012年第13期.http：//www.sts.org.cn/tjbg/cgylw/documents/2012/20130123.htm.

[2]赵建国.新材料产业：以知识产权勾画微笑曲线.中国知识产权报，2010-10-29，第2版.

[3]希普尔（著），柳卸林（译）.创新的源泉.知识产权出版社，第 2005 年版.

[4]李建花.科技政策与产业政策的协同整合.科技进步与对策，2010年第 15 期.