我国城市社区自治组织内部关系分析

陈文茹

摘 要：当前，中国城市社区自治组织体系正在构建中，但社区自治组织内部关系还存在诸多问题。笔者认为应从以下几方面入手着力解决：培育将个体需求转化为集体需求的参与机制；进一步理顺业主委员会与社区居委会的关；法律跟进。

关键词：社区；社区自治组织；内部关系

0 引言

自北京、上海、广州等城市根据民政部2002年底下发的文件精神，对部分试验区所管辖的社区居委会进行改革，产生了一批“议行分设”的新型居委会之后，全国各地社区自治组织建设全面展开，目前，“议行分设”原则下的新型社区自治组织体系正在形成。

1 现状考察

1.1居民层面：“议行分设”原则下的社区自治组织体系正在形成

在以上原则的指导下，实践中主要形成了两种“议行分设”模式。一种模式是，社区自治组织体系由社区决策层、执行层、议事层组成。决策层，即社区成员代表大会；执行层，即社区居民委员会；议事层，即社区协商议事委员会。另一种模式是社区自治组织体系同样由社区的决策机构、议事机构和执行机构组成。决策机构是社区居民会议或居民代表会议。社区的议事机构是社区居民委员会。社区的执行机构是社区工作站。

根据民政部《关于社区建设情况的报告》中提供的数据，我国目前99%的社区建立了居委会、89%的社区建立了成员（居民）代表大会、64%的社区建立了协商议事委员会。

内蒙古通辽市的社区建设起步要晚一些，但经过几年的规划改组，目前已形成了比较完备的社区自治组织体系，2006年10月，通辽市科尔沁区由原来的63个社区调整为现在的57个，实行社区工作站与社区居委会相结合的模式，即虚体型“议行分设”模式。每个社区内设社区工作站，作为社区的执行机构，负责社区的日常事务性工作，工作站成员由街道办事处统一面向社会公开招聘。同时设社区居委会，作为社区的协商、议事机构，居委会成员没工资报酬。社区的决策机构是居民代表大会。

1.2业主层面：业主大会和业主委员会在社区中的作用日益凸显

业主大会选举产生业主委员会，作为业主大会的执行机构。一般情况下一个物业管理区域成立一个业主大会。与业主委员会可以交替使用的另外一个术语是物业管理委员会，根据政府有关部门的界定，业主委员会或者物业管理委员会，是在房地产行政主管部门指导下，由住宅小区内房地产产权人和使用人选举的代表组成，代表和维护住宅小区内房地产产权人和使用人的合法权益。

正因为业主委员会有上述权利，因此在物业项目管理中，业主委员会处于代表全体业主利益的重要地位。但由于当前业主委员会尚不具备独立承担民事法律责任的能力，因此业主委员会在行使这些权利时，必须受到政府的必要引导和业主大会的监督。虽然城市各居民区的情况各不相同，但随着城市建设的发展，新建住宅小区的管理模式将是其它类型小区的方向，业主、业主代表大会和业主委员会在社区中的地位和作用会日益凸显。

内蒙古通辽市下辖57个社区的科尔沁区目前已有48个业主委员会。业主委员会在实现居民的“自我教育、自我管理、自我服务、自我监督” 等方面发挥了重要作用，已成为社区中重要的自治组织。

2.3居民委员会和业主委员会的关系层面：居委会和业委会之间的指导、监督关系正在被确认

居民委员会是宪法和居民委员会组织法确立的城市基层自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，是居民利益的合法代表。业主委员会是随着我国城市住房制度改革，住宅小区物业管理的发展，业主们由于共同财产关系而形成的共同利益通过业主公约来确定的组织，它是住宅（房）所有者对物的管理的一种组织形式。从二者的功能和作用看，业主委员会面对的利益群体是住宅小区的业主，维护的是小区业主的利益。居民委员会面对的是所有社区居民（含业主），维护着是全体社区居民的利益。社区管理包容的范围比较广，不仅是对物业进行日常管理，还包括一些行政管理和社会工作的内容。要做好这些工作，业主委员会的职能是有限的，而社区居民委员会作为社区建设的主体组织，从自身的职能出发，责无旁贷地要承担起为社区居民提供更好服务的重任。因此二者的职责有所不同。

如通辽市各地在推进社区建设的过程中，很多已将物业管理纳入了社区建设，理顺了业主委员会与社区居民委员会的关系，收到了很好的效果。

2 问题分析

2.1居民层面的社区自治组织体系发育不足

根据《城市居委会组织法》和民政部的有关文件，當前的社区自治组织体系由社区决策层、执行层、议事层组成。社区自治组织体系框架总体上是科学规范的，但是，决策、执行、议事的功能发挥不平衡，使得社区组织的自我管理、自我服务、自我教育的职能并没有全部得到实现。主要表现在：相对于执行权而言，决策权、监督权及协商议事的功能较弱。虽然各地的社区内部都设立了居民代表大会和协商议事会这样的决策和议事机构，但从实际运行情况看，决策和议事机构的职能并没有得以充分发挥。

内蒙古通辽市科尔沁区的社区内部组织中决策、执行、议事机构健全，但由于新型自治组织体系刚刚建立，居委会的协商议事功能，以及居民代表大会的决策功能如何还有待于在实践中得以检验。通辽市有的旗县还没有真正完成新型自治组织体系的构建，原居委会还承担大量行政性事务，居民代表大会的决策功能也很难突出体现。

2.2业主层面的自治组织体系还没有真正构建起来

全国城市小区建设中，物业自治主体缺位现象非常突出。根据民政部《社区建设情况的报告》，组建业主委员会的社区仅占全部社区的22%。

内蒙古通辽市的149个社区中除科尔沁区组建业主委员会的情况较好以外，其他各旗县的社区中只有个别新建小区成立了业主委员会。业主通过组建业主委员会实现对小区物业的自治，这种自治组织的成长有利于社区自治机制的发展，业主委员会得不到及时组建，妨碍社区合作与自治精神的成长。

2.3社区居委会与业主委员会之间的关系殛待进一步理顺

居委会和业主委员会都是社区中重要的自治组织。《物业管理条例》中界定二者之间是指导、监督关系。但是在实践中，实现《条例》中的条款还是遇到了一些困难。整体来看，在自治意识和自治能力较低的社区，居委会发挥的作用较大，但其功能发挥不畅；在自治意识和自治能力较强的社区，业主大会和业主委员会发挥着重要作用，居委会的作用不突出。通辽市有的社区以居委会来取代业主委员会，对住宅小区内的物业实行管理，有的社区则以业主委员会取代居委会。另外，根据建设部制定的《业主大会规程》，要成立业主委员会，首先要成立业主大会筹备组。而该筹备组的成立，则要在“物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处（乡镇人民政府）的指导下”，这个“指导”，通辽市的很多地区在现实中则演变成由街道办事处交给了居民委员。这样，如果居委会不牵头，业主大会筹备组就成立不起来，业委会就更无从说起。这种现状使得社区居委会和业主委员会之间存在诸多矛盾。

3对策建议

3.1培育将个体需求转化为集体需求的参与机制，构建社区利益共同体

面前社区自治组织内部出现的诸多问题与社区居民与业主参与意识淡漠，参与范围有限，参与通道不畅等密切相关。笔者认为，构建社区利益共同体，培育将个体需求转化为集体需求的参与机制是首要步骤，具体如下：

3.1.1健全制度化参与

可以考虑如下制度：建立健全居民代表大会制度；建立社区事务听证会制度；探索建立社区居民代表提案制度；建立社区事务通报制度；建立每年一次的民主评议制度；建立和完善居务公开制度。

3.1.2强化社区政治参与，以政治参与带动其他内容参与

非政治参与限定了社区居民只能参与社区事务的运作，不能参与社区事务的决策和管理以及对社区公共权力的运作进行监督。居民的社區政治参与主要是参与并监督社区建设与发展规划的决策与执行，加强公民与基层行政组织的互动，监督基层行政组织的运行及其人员的行为。

3.2进一步理顺业主委员会与社区居委会的关系，以互补置换替代

居民委员会和业主委员会，都是代表广大社区成员（不论是居民还是业主）的根本利益，二者在组织性质上有相同的地方，但不能就此否认业委会存在的必要性，甚至主张直接由居委会来代行业委会的职权。从二者职责来看，社区居委会作为最基层的自治组织，其服务行为基本上带有基层政权福利性和便民性特征，在组织上和政治上对小区、社区进行领导，是围绕“人的生活”而实施的行政性、自治型管理，其目的旨在提高社会生活质量和整个城市的文明程度。业主委员会是代表物业管理区域内全体业主和使用人的合法权益的群众自治组织，目的在于更好的维护全体业主的财产，创造更好的生活环境。因此，社区居委会更加注重精神文明建设领域的事务，相对而言，业主委员会、更关注物质，即对物的管理，人的服务，环境的改善等。

所以，在处理业主委员会与居民委员会的关系上，要注意避免以居委会取代业委会或者重视业委会而轻视居委会的两种极端，也就是说，在尊重业主委员会自治管理的同时，要充分发挥居民委员会的协调作用。

4 结语

目前社区自治组织建设主要的障碍是缺乏一个完备的法律体系，来支持与规范城市社区自治组织建设。最紧迫的法律建设是要理顺社区内部多层级自治主体之间的关系。社区体制建立后，在社区层面将形成两个层次的自治体，即：社区居委会、居民代表大会、协商议事会层次和业主大会、业主委员会层次。这两个层次之间明显存在着一个层级差别，在职责范围上也存在一定区别，其活动重心也有所不同。如何理顺其关系将是影响社区体制能否正常运转的一个关键问题。我们认为，要理顺这两个层次之间的关系，一要界定清楚各自的职能；二是二者之间应确定指导与被指导关系，而不应该是领导与被领导关系，业主的自治章程应以相应法律和社区委员会所制定的自治章程为依据，不得与之相冲突。对于业主大会和业主委员会的工作，居委会也应更多支持，而不是抵制，要突出业主大会和业主委员会的法律地位。各层自治体在自治章程规定的范围内履行各自的职责。 [今]

参考文献：

[1] 王中. 物业管理纠纷的解决机制研究[D]上海交通大学硕士论文， 2009

[2] 蔡宇宏（导师：苏晓宏）. 城市居民住宅小区物业自治管理法律分析[D].华东政法学院硕士论文， 2005

[3] 袁野. 从业委会到居委会[J].中国新闻周刊， 2006（07）

[4] 夏建中. 中国公民社会的先声——以业主委员会为例[J].文史哲， 2003（05）

作者单位：内蒙古民族大学经济管理学院。

（编辑：徐军旗）