基层社会矛盾的形成与化解研究

周鑫涛

【摘 要】由于社会转型带来的利益分化等多种原因，当前基层社会矛盾频发已成为影响我国经济社会发展的长期性、全局性的问题，本文将深入梳理宿迁在预防化解基层社会矛盾过程中一系列经验做法，探索建立化解社会矛盾的有效机制，并强调应通过突出源头管理，加强基层组织建设，发动社会化力量，主动排查化解社会矛盾纠纷，并延伸司法功能触角，不断提高基层矛盾化解水平。

【关键词】社会矛盾；成因；化解

当下中国正处于社会转型的关键期，也是基层社会矛盾的凸显期。各种基层社会矛盾和多元利益冲突的不断出现，已成为影响改革、发展、稳定大局不可忽视的重要因素。而与此同时，各地区在经济社会发展过程中，也不乏成功化解基层社会矛盾的经验与案例。近年来，宿迁市在基层社会矛盾化解方面已经取得了较为突出的成绩。研究基层社会矛盾的最新发展态势，分析并总结基层社会矛盾形成的深层原因与化解经验办法，在此基础上探索基层社会矛盾化解的有效机制，正成为一个非常重要而迫切的现实课题。

一、当前基层社会矛盾与社会冲突的新特点及发展态势

（一）地方党委政府成为社会矛盾的焦点

现在有个不可否认的事实是：党群、干群之间的矛盾正愈来愈普遍化，矛盾程度也在不断升级。究其渊源，许多社會群体性事件都与政府行为有千丝万缕的联系，有的本身就是由政府行为不当（包括作为和不作为）引发的，政府自然难逃其咎，因此就把政府推到了矛盾的第一线。

在我国现有的政治体系中，县政府作为中央领导与地方治理的“接点”，是政治应力最为薄弱的部分，权力缺乏必要的监督，容易失控，滋生与民争利，以权谋私，随意执法，甚至违法枉法等不当行为，引发、积累和激化矛盾，引发群体性事件i。例如，“瓮安事件”、“石首事件”均发生在县域范围之内，接点应力的因素不可忽视。因此，在一个庞大的政治体系中，政治是非均衡的，政治体系中接点部位的“应力”与社会矛盾之间具有选择性亲和关系。上海交大发布的《2010中国危机管理年度报告》也显示，2010年74%的危机事件发生在市和县。

（二）群体性事件更易发生并趋向激化

群体性事件是人民内部矛盾发展到激烈程度的一种极端表现，虽然仍属于人民内部矛盾的范畴，但其敏感性、关联性、对抗性、扩散性较强，对经济社会将产生连锁性的负面影响。群体性事件中有相当部分是由于经济利益之争而引发的，其中各类“维权”事件占80%以上，具体可以分为农民的“以法维权”、工人的“以理维权”和市民的“理性维权”。这些“维权”事件有三个特征：第一，主要是利益之争，不是权利之争，经济性大于政治性；第二，规则意识大于权利意识，第三，反应性大于进取性，具有明显的被动性ii。

但是，随着这类群体性事件的数量上升、增速加快、规模扩大，也使得社会矛盾的冲突程度不断加剧，社会矛盾的发生领域开始由“点”向“面”扩散，发生地域也在不断扩大，有的甚至已经蔓延至全国范围。相伴而生的必然是当前我国社会矛盾未可预期性、突发性大为增加，相继出现了所谓的“社会泄愤事件”。在这类社会性泄愤事件中，有些与事件无直接利益关系、在事件中无直接利益诉求的普通群众都可能会参与其中，从而演发成为很大的群体性事件，且具有倾向激化诉诸冲突的趋势。

（三）社会矛盾的化解难度增加

社会矛盾化解难度增加的主要表现是现行制度对社会矛盾的容纳性变差。通过对1994—2004年10年间我国社会矛盾的实证数据的统计显示，如果将信访、民间纠纷、劳动争议、民事诉讼、行政诉讼视为合法的社会矛盾，将非法群体性事件、违法活动（治安案件）和犯罪活动视为非法的社会矛盾，1994～2004年以来，在社会矛盾总量上升的情况下，合法的社会矛盾在社会矛盾总量中的比例在下降，合法社会矛盾的比例从79.19%下降到70.71%，非法社会矛盾的比例从20.81%上升到29.3%iii。

二、当前基层社会矛盾与社会冲突的成因分析

（一）社会转型带来的利益矛盾是引发社会矛盾的根本原因

当前，我国正处在经济和社会转型时期，且正呈现出自己独有的特征：中国社会从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会、从封闭性社会向开放性社会、从计划经济体制向市场经济体制的变迁和发展，是在社会主义制度下通过发展生产力和确立新的社会秩序来完成社会结构的整体性、根本性变迁的，包括结构转换、体制转轨、利益调整和观念转变。在这个转型过程中，转型路径先是由经济体制变革导入，在利益格局调整过程中触动社会结构变迁，随之带来利益和价值取向的多样化。由于多种经济成分和多种分配方式的存在，城乡之间、地区之间、行业之间、部门之间以及个体之间存在差异。再加上新旧体制转换过程中的震动和摩擦，社会不可避免地出现利益分化，产生社会矛盾。

（二）管理者的角色定位模糊、角色能力有限，与民众民主法治意识提高之间的失衡

如上所述，很多社会矛盾的产生都与政府行为不当有关。为什么政府有那么多的行为空间？客观地讲，这与我国现有经济社会体制不完善密切相关。由于我国社会三大部门结构还不未成熟，政府组织、企业组织、民间组织还不能各司其职，功能互补，政府还集裁判员和运动员的角色、调节者和经营者的角色于一身，承担了过多的责任的同时，也过多地干预了经济与社会发展。更重要的是，我们的党政机关、司法执法机关、公共机构及其干部自身还存在不少问题，使得本来已经尖锐的这类矛盾更加尖锐。

与此同时，随着改革开放以来民主法治化进程的不断推进，我国民众的民主法治意识却在逐步增强，公民身份意识也在逐渐觉醒。一种新型的民众与政府及其管理者之间的关系正在形成，然而管理者能力却未能做到与此相匹配。这种种原因导致社会矛盾层出不穷，有些原处于隐性状态的矛盾得以凸显。

（三）宗族和家族势力等各种潜在的非正规组织势力与社

会管理之间的冲突

就某种意义而言，非正规组织与政府之间的关系可以是合作、互补、互相制约和监督的关系，其植根于民间，在与基层社会的某些特定群体保持联系方面有时可起政府无法替代的作用。可以说，基层民众较为普遍地生活在由宗族势力、家族势力等各种潜在的非正式组织所形成的包围圈内，这是中国社会长期发展过程中逐渐形成的，特别在农村尤为普遍iv。它以非正式的形式影响着民众应遵循的规范和价值观念，从而在基层社会治理中发挥了不可忽视的作用。然而，由于目前基层各种利益关系错综复杂，以上那些潜在的非正式组织势力与社会管理之间的冲突不可避免，极易引发各种社会矛盾。

三、近年来基层社会矛盾化解的实践中的经验及难点——以宿迁为例

（一）源头治理，突出社会矛盾的预防

在应对社会矛盾方面，事前预防与事后解决更加重要。社会矛盾需要坚持预测在先的原则，积极参与社会稳定风险评估，建立社会风险前置审查机制，从源头上预防并减少社会矛盾多发的态势。

为了使社会稳定风险评估逐步走向制度化和规范化，宿迁市委办、市政府办下发了《关于印发〈关于进一步深化社会稳定风险评估工作的意见〉的通知》，市综治委、市委维稳领导小组联合下发了《关于印发〈宿迁市社会稳定风险评估办法〉（试行）的通知》，进一步明确稳评工作责任主体、稳评程序、稳评结论应用等，不断深化重点領域稳评工作。

宿迁市宿豫区在诸多方面通过开展社会稳定风险评估，做到应评尽评，大大降低了群体性事件的发生率。高度重视项目投产前的社会稳定风险评估，并以此为前提来决定项目是否投放。在进行社会稳定风险评估的过程中，开展对群众的解释和宣传工作，努力遏制和预防重特大安全事故的发生，追求社会效益最大化。2012年以来，全区共确定稳评项目86件，其中重大工程类项目79件，重大政策类项目7件，截至目前，全区未发生一起因稳评不到位而引起的群体性事件。

在司法部门执法办案过程中提前做好风险评估预警工作，也能使许多涉检矛盾纠纷得以避免。2010年，宿豫区检察院出台《执法办案风险评估预警处置办法的实施意见》，规定业务部门在办理案件的过程中，对案件处理可能引发的涉检矛盾纠纷、涉检信访风险，根据事态的轻重缓急，进行风险评估预警，并根据评估的结果，确定相应的风险处置措施，从源头上预防和减少涉检矛盾纠纷的发生。

（二）主动排查化解社会矛盾纠纷，健全基层矛盾调节体系

如前所述，基层社会矛盾是客观存在、不容回避的。只有化“堵”为“疏”，才能真正有效地减少社会矛盾，促进社会的和谐运行。这就需要我们改进工作方式，变“事后调解”为“主动介入”，定期组织矛盾纠纷和社会不稳定因素排查，尽早掌握纠纷动态，做到早发现、早介入、早化解。

1.实施社区网格化管理工程，健全基层矛盾调节体系，健全社会协商对话机制，发挥他们反映诉求、规范行为、利益整合的作用

在此方面，宿迁市宿豫区进行了大胆的尝试与创新，并取得了显著的成果。近年来，宿豫区委区政府按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的要求，以社区网格化管理工程为载体，努力构建更能适应社会结构变化的社会管理格局。具体说来，按照“百户千人”规模科学划分网格对社区进行管理。农村以自然村庄、村民小组、安置小区、镇区街道，城区以住宅小区、商业街区、休闲娱乐区、行政服务区等相对集中区域为基本框架，以“百户千人”为基本规模，合理划分网格。按照“一警两员”标准配齐网格员。在此过程中，党委领导重在科学统筹，政府负责重在落实责任，社会协同重在整合力量，公众参与重在共建共享。

2.坚持属地为主，强化目标管理，着力构建化解基层社会矛盾的责任追究机制

这主要解决两方面的问题：一是对引发矛盾的行为的责任追究，二是对调处矛盾不力的行为的责任追究。只有这样，才能更好地落实“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，从而促进基层社会矛盾的和谐、合理、高效解决。2012年以来，宿迁市宿城区埠子镇按照“属地管理”和“谁主管、谁负责”的原则，强化领导责任，实行一级抓一级、一级对一级负责。明确村（居）党支部书记、驻村干部为第一责任人，村会计、信访部门工作人员为具体责任人，做到分工明确、责任到人，并实行“五包”：即包调查、包化解、包结案、包息访和包稳控，进一步增强了镇村干部对信访稳定工作的政治责任感，同时也使排查化解工作卓有成效地开展。

3.畅通沟通渠道，在沟通中及时发现并化解基层社会矛盾

2010年以来，宿迁市公安机关将每月5日设立为“警民恳谈日”，召集群众进行面对面恳谈，听取群众提出的意见和建议、反映的问题和诉求。此外，还充分发挥“网上高速路”的优势，让网民坐在家里，只要轻点鼠标，就能与民警在线交流。沭阳县公安局以“QQ警务室”、百度“沭阳吧”中的“派出所长网络交流平台”为载体，开展24小时在线恳谈，既方便了群众，也提高了工作效率。

宿豫区、乡两级综治委为及时收集社会矛盾信息、畅通民意渠道，有效定纷止争，聘请大学生村官、“五老人员”？（老党员、老教师、老干部、老劳模、老法律工作者）、调解信息员为调解志愿者，建立调解志愿者恳谈制度。自2013年一季度该制度实施以来，切实起到了矛盾纠纷信息排查、反馈、化解作用，有效促进了全区社会管理工作的开展。

（三）加强基层社会组织建设，着力构筑减控和化解社会矛盾的组织保障体系

经济社会的快速发展，迫切需要政府职能转变。在市场经济体制逐步完善的新时期，基础建设日臻发达，经济社会运作机制确立，政府职能有理由从管理、建设型转为公共服务型，政府渐次从市场“淡出”也必将成为发展趋势。此外，随着企业办社会的能力消退及减弱，社会权力结构由政府一元，变为“政府一市场一社会”三元，第三部门（社会组织）在弥补“市场失灵”和“政府失效”方面发挥着重要作用。

因此，构建和谐社会，政府应对社会组织重新定位，社会组织不是“与政府争权”，而是在“帮助政府更好地治理社会”。我们有必要理顺政府和社会组织的关系，优化社会组织的运作机制，为社会组织提供广阔的发展空间和发展机遇，进一步发挥第三部门的社会整合作用，预防、缓解、化解影响稳定的社会矛盾v。

在发挥社会组织对于基层社会矛盾化解的作用方面，宿豫区的做法值得借鉴。宿豫区通过大力加强社会组织的孵化、培育、发展、扶持和整治，提高了社会组织的管理水平，使社会组织的发展和运营走上了良性轨道，为宿豫经济社会发展发挥了积极的推动作用。实践证明，宿豫区登记注册的上百家民办非企业单位、社会团体已经为宿豫经济社会发展起到积极的推动作用。

（四）延伸司法功能触角，有效服务社会管理

转型时期的当代中国社会矛盾呈现出复杂化及多样化的特点，这对当代中国的司法机制形成了严峻的考验。司法部门及其工作人员当以有效化解涉法矛盾为己任，树立“平民意识”，深入基层民众，把法律服务的触角延伸到基层群众生活的各个角落，充分发挥职能作用，积极运用法律手段，切实解决好各类矛盾纠纷，制约和规范各方获利的行为和意向，减弱、消除矛盾的摩擦和碰撞，防止矛盾激化，努力促进社会和谐。

沭阳县司法局通过实行预防教育机制、合力化解机制、衔接联调机制、奖惩激励机制这“四大机制”，化解社会矛盾纠纷，维护社会和谐稳定。2012年以来，泗洪县检察院积极完善刑事和解制度，不但适应了新刑诉法的相关要求，在化解社会矛盾方面也取得了显著成效。该院通过制定《公诉人在刑事和解中的操作流程规范》，从审查、告知、确认、拟议、批准、执行、监督等七个方面，从形式到内容进一步规范了刑事和解工作，进一步建立健全对刑事和解的监督体系和质量监控机制。

近年来，随着网络在人们生活中扮演越来越重要的角色，成为政府部门了解民情民意的窗口，也引起了司法部门的重视。为进一步发挥检察机关监督法律正确实施的职责，沭阳县检察院高度关注“沭阳贴吧”，由专人负责对贴吧内容的日常监测，及时、全面收集涉检、涉法信息，并及时与当事人取得联系，确保问题得到妥善解决。

【参考文献】

[1]徐勇.“接点政治”：农村群体性事件的县域分析——一个分析框架及以若干个案为例[J].华中师范大学学报，2009（6）.

[2]赵鼎新.社会与政治运动讲义[M].社会科学文献出版社，2006.

[3]胡联合，胡鞍钢，王磊.关于我国社会不稳定因素变化态势的实证分析[J].探索，2007（6）.

[4]唐宏强.基层社会矛盾的成因与化解机制探析[J].学术交流，2010（12）.

[5]王林.优化社会三个部门结构及运行机制促进社会矛盾的化解[J].社会科学，2008（2）.

[6]靳江好，王郅强.构建和谐社会进程中的社会矛盾调节机制[J].中国行政管理，2006（12）.

[7]方起军.我国现阶段社会矛盾的基本格局及对策研究[J].齐齐哈尔大学学报（哲学社会科学版），2004（6）.

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[9]刘中起.社会矛盾源头预防的机制研究[J].经济研究导刊，2008（17）.

注释：

i徐勇.“接点政治”：农村群体性事件的县域分析——一个分析框架及以若干个案为例[J].华中师范大学学报，2009（6）.

ii趙鼎新.社会与政治运动讲义[M].社会科学文献出版社，2006：80.

iii胡联合，胡鞍钢，王磊.关于我国社会不稳定因素变化态势的实证分析[J].探索，2007（6）.

iv唐宏强.基层社会矛盾的成因与化解机制探析[J].学术交流，2010（12）.

v王林.优化社会三个部门结构及运行机制促进社会矛盾的化解[J].社会科学，2008（2）.